重大行政決策程序法律規制實踐問題及對策研究

高戟 焦志偉

關鍵詞重大行政決策 程序 法律規制 實踐 解決措施

我國是法制國家，隨著現代社會法制進程的不斷推進，重大行政決策程序的法律規制也逐漸成為人們討論的焦點，如何完善法律規制內容，有效處理重大行政決策間的各種關系，是當前政府在完善自我規制道路上的重要依據和方式方法。

一、對重大行政決策的概述

重大行政決策是行政決策內起著十分關鍵的作用，行政決策指的是政府為實現自身義務所在和現代社會行政的主要奮進方向，并就當前社會中存在的各類問題，行政主體立足于客觀情況，行使自己的決策權，制定行政規劃，明確行政部門執法的流程。行政決策權不僅僅適用于處理當前社會中存在的公共問題，同時還要負責多領域國家層面的事務工作，同時還要確保行政主體內部工作的穩定運行。而重大行政決策比較突出的是“重大”，簡單來說，這囊括了四個方面：首先，社會決策與人民的生活息息相關，會受到廣泛關注;其次，行政決策的運行決定了社會發展的方向;再者，行政決策涉及到了各行各業，各個方面;最后，行政決策切實關乎人民群眾的自身利益。

重大行政決策和一般行政決策之間的差異有四個方面;第一，重大行政決策和一般行政決策的效力不同，重大行政決策是具有法律效力的，它是一個法律概念，而行政決策不具備法律效力，只是強調效率性與可行性，在某種程度上能夠靈活變通;第二，兩者的調整范圍有所差異，重大行政決策調整的主要范圍是行政處罰、外部法律關系等，而行政決策調整的范圍不僅僅囊括了重大行政決策調整的范圍，還涵蓋了內部法律關系，如人事等;第三，重大行政決策和一般行政決策針對的對象有所差異，重大行政決策在于對實施對象進行兜底性地規范，行政決策更加清晰具體，主要針對對象的實際行政行為和抽象行政行為;第四，這兩者之間的重要程度有所差異，重大行政決策的影響范圍更廣，所以自身面臨的社會壓力也更多，所以重大行政決策需要借助規范的法律法規實施運行。

行政決策法制化主要是為了解決社會民生問題，這就是重大行政決策的行使范圍。一般來說，在現實生活中，政府相關文件條例和規制制度的制定、具體行政行為的制定、處理危機事件制定的決策都不屬于重大行政決策。

二、重大行政決策程序法律規制實踐中存在的主要問題

這些年來，我國政府不斷深化社會管理體制的改革方向，并充分強調相關決策實施的合理性和民主性，特別是和重大行政決策程序法律規制有關的制度建設，各級地方政府高度重視。迄今為止，中國各級地方政府有超過90%針對行政決策規范擬定并落實了相關的規章制度，山東和湖南更是出臺了專門針對重大行政決策程序法律規制的制度，從而不斷優化相關的立法模式和執行措施。需要提到的是，雖然中國政府已經認識到了重大行政決策程序法律規制的重要性，然而在實踐過程中，依舊存在很多不足，具體如下;

（一）立法規范缺乏統一性

行政決策權利尚未協調統一的具體體現表現在三個方面;第一，針對重大行政決策的概念和其延伸內容的概念，沒有進行統一的規定;第二，重大行政決策的聽證類別和聽證流程缺乏統一性;第三，沒有表明在實行重大決策權力時的具體環節;第四，立法尚未完善，缺乏統一性，使得各級政府之間很難協調工作流程和交接。

（二）學界對這一決策的制定關注度不高

行政決策的制定需要用到行政領域的文化知識，同時涉及到了法學領域的文化知識，然而行政界和法學界，對重大行政決策問題都沒有給予足夠的重視。從本質上來看，重大行政決策和法學領域中的立法內容、執法內容以及規范性文件等內容都有聯系，行政法界的研究專家應該充分認識到這一點。

（三）實務問題非常突出

重大行政決策在實踐過程中存在很多問題，部分地方政府在制定行政決策的流程和規則時，大多只是憑借以往的經驗來制定，隨著社會的不斷推進，這些經驗卻沒有隨之變化，因此這種依據是不科學的。從而導致地方政府在進行決策的過程中缺乏規范性。

三、重大行政決策程序法律規制實踐的主要對策

就目前的情況來看，重大行政決策程序法律規制實踐中存在多個方面的問題：有立法規范缺乏統一性，學界缺乏足夠的關注度，實務問題非常突出等三個方面。為了更加高效地解決這些問題，完善法律規制的系統性與科學性，本人以為，可以從下述幾個方面切入：

（一）制定統一的立法規范

統一立法是十分重要的，法治社會的建設基礎和建設前提就是要有完善的立法程序。重大行政決策程序法律規制實踐問題想要得到有效地解決，第一步就應該完善中央立法，無論是行政主體、行政對象還是決策范圍、聽證程序都應該有系統清晰的法律規制，才能有效開展重大行政決策程序法律規制實踐工作。

重大行政決策程序法律規制實踐問題的完善，可以借助行政決策內“地方帶動中央的模式”，具體來說就是先梳理分析地方政府有關重大行政決策程序制定出的相關規定，然后立足于國家的實際發展情況，對比、梳理、整合這些規章制度，制定出一套標準的、通用的、系統的、符合國情的法律規定。

（二）法律界予以高度重視

重大行政決策是具有法律效力的，但其法律概念還較為模糊，不夠具體。所以，有關重大行政決策程序的法律規制，可以多從法律角度切入，加大法律研究的力度，提高法律界學者對重大行政決策的認知度和重視度，并根據他們的經驗，提出有利于重大行政決策程序法律規制落實應用的措施和建議，進而不斷完善與其相關的法律規制。

（三）在實際行使的過程中要處理好各個方面之間的聯系

想要提高重大行政決策程序法律規制實踐建設工作，在實際操作的過程中，可以考慮從三個方面入手，具體情況如下：

其一，正確把握相關政府部門的重大行政決策權力和政府重大行政決策權力的尺度。普遍情形下，政府部門位于前線，其比政府發現問題的時間更早，對問題情況也更加清晰，因此，許多重大行政決策程序率先都是由政府部門提出，然后傳達給政府的，最后由政府制定措施和制度的，所以，兩者之間的關系很容易模糊混淆，這樣也會混淆政府決策與部門決策，不利于解決重大行政決策程序法律規制出現的實踐問題。針對這種情況，筆者認為政府部門的重大決策事項應該由政府部門自主處理，無需事事上報政府，假使重大決策程序牽涉的文化知識是政府部門擅長的文化知識，且位于政府部門的職責權限內，完全可以由政府部門自行決策;如果重大行政決策程序率先是由政府部門提出，然后傳達給政府的，最后由政府制定措施和制度的，就屬于政府重大行政決策，就算政府要求或者指定具體的政府部門來處理相關事宜，部門也只是重大行政決策的具體實施者，決策依舊屬于政府重大行政決策;如果重大行政決策程序率先都是由政府部門提出，然后傳達給政府，但是政府不予受理的，應該當成政府部門行政決策;如果重大行政決策是由相關的政府部門制定并規劃的，但是參考了上級政府提出的相關建議，這種情況下，政府只是建議者，該決策屬于政府部門重大行政決策。

其二，要正確把握上級政府行使重大行政決策權和行政決策之間的關系。想要處理好這種關系，可以從以下幾個方面切入：

下級政府本級的重大決策事項應該由下級政府自己處理;重大行政決策程序率先都是由下級政府部門提出，然后傳達給上級政府的，最后上級由政府制定措施和制度的，就認定為上級政府的重大行政決策;大行政決策程序率先都是由下級政府部門提出，然后傳達給上級政府的，但是上級政府沒有受理的，下級政府可以自主處理;如果重大行政決策程序率先是由下級政府部門提出，然后傳達給上級政府的，最后由上級政府制定措施和制度的，就屬于上級政府重大行政決策，就算上級政府要求或者指定具體的下級政府部門來處理相關事宜，下級政府部門也只是重大行政決策的具體實施者，決策依舊屬于政府重大行政決策。在實踐中，很多關系牽涉到各階層管理政府重大行政決策的問題，因為不同地區所遵循的法律不盡相同，使得不同地區之間的從屬關系存在不同的決策權利，針對這種情況，可以考慮規范本級政府的重大行政決策權或者規范多層政府的重大行政決策權。

最后，處理好重大行政決策公開和信息公開之間的關系。《全面推進依法行政實施綱要》明確指出，所有不屬于保密實現的的決策依據、決策流程和決策結果都必須毫無保留地公開。綜上可知，重大行政決策具有公開性，其必須遵守《政府信息公開條例》。想要處理好決策公開同信息公開間的關系，可以從三個方面進行;第一，重大行政決策程序法律規制的制定應該堅決遵循公開原則，盡量公開所有能公開的決策信息。第二，非但決策的內容要公開，決策的結果同樣也要公開。第三，合理的向社會群眾公開政府決策的過程。中國國務院相關條例規定，在大多數情況下，能夠向人民群眾公開的政府信息涵蓋了政府采集的內部管理信息、研究討論的過程信息，制作研討的決策信息。然而在實踐中，這種觀點還存在較大的爭議，但適當地公開決策過程信息，可以提高民眾的參與感，發揮民眾的力量，搜集民眾提供的有效建議，倘若不適當公開決策過程，那么公眾參與決策權形同虛設。

四、結語

總而言之，重大行政決策的具體內容已經逐漸提升到法律層面，在制定并實施這一決策程序時，必然要受到相關法律法規的規范和制約，在實際操作的過程中，要從法律規制方面入手，政府在行使重大決策權力時，要嚴格遵守重大決策的立法、執法和監督的環節，才能確保這一決策權的科學性和合理性。