街頭行政場域中的城管執法人員執行力提升路徑

梁滿艷，曾 平

（湖南工商大學法學與公共管理學院，湖南 長沙410205）

一、研究問題的提出

城管執法人員是“依據法律法規直接面對公民實施行政管理的國家基層公務員”[1]，是典型的街頭官僚（Lipsky，1977）。西方雖然沒有專門研究城管這一類群體的執行力，但是其關于街頭官僚執行中自由裁量權的必要性、影響因素與責任控制體系的研究為研究城管執法人員執行力提供了借鑒與啟示。國內學者專門針對城管執法人員這一群體執行力的研究并不多見。大多數學者聚焦于城管執法過程中執法人員的行動邏輯、行為失范與責任控制（韓志明，2008；段新剛，江永政，2011；陳那波，盧施羽，2013；劉邦凡，詹國輝，2013），或從城管與攤販沖突頻發這一現實出發探討城管與攤販沖突的有效治理模式（董艷春，2013；呂德文，2015；劉升，2016），也有學者關注到最近各地普遍出現的街頭柔性執法與柔性抗法現象。

在當前城管執法人員與流動攤販暴力沖突退出歷史舞臺，而城管柔性執法、執法對象柔性抗爭普遍、城管與攤販達成某種默契等新型互動背景下，我們有必要積極尋找在街頭空間界面實施城市管理執法行為、提升執法成效的新視角。

二、場域理論的引入及場域對街頭城管執法人員執行力的影響

（一）布迪厄的場域理論及街頭城管執法人員執行力場域

場域概念最早出現在《科學場域的特殊性》一文中。皮埃爾·布迪厄（1975）認為“一個場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡（network），或一個構型（configuration）?！盵2]“場域觀念的主要價值在于促進和發揚了一種構建（對象）的方式。”[3]場域理論提供了一種認識與分析對象的新視角與有力分析工具。一般認為，布迪厄提出的場域概念具有獨立性、客觀性、斗爭性這三個重要特征。獨立性，即每個場域都有自己獨特的個性，都具有自身的行動邏輯；客觀性，即場域獨立于個人意識和個人意志；斗爭性，即場域內行動者基于力量關系對比互動，這種互動決定場域的結構。

上述三個基本特征也存在于街頭城管執法人員執行力領域。首先，城管執法是在“街頭”這一空間發生的，街頭空間是由一定的地方治理的制度、機制、政策、文化以及街頭官僚、目標群體、街頭路人等行動者構建的，這些行動者有不同的特質、利益訴求、力量對比較為懸殊，這些都會制約行動者的行為策略、影響其行為效果。在輿論壓力、執法力量配比與文明執法要求下，上街執法的城管對上街巡查的時間、地點進行選擇，對于類似市中心以及大街道口這樣的地方巡查頻率高，執法也會不留情面，但在背街小巷會有所寬松，平常情況下，都以“慢半拍”的方式出現，給流動攤販一定的反應與撤離時間，流動攤販也會心照不宣，降低雙方執法沖突風險。第二，街頭城管執法人員執行力場域也是一個獨立于人的意識與意志的客觀存在?！霸诮诸^空間中，由于工作環境復雜，城管執法充滿了不確定性甚至危險性”[4]，流動攤販之間結盟以及城管與流動攤販合謀非常普遍。在流動攤販有固定攤位的地方，攤主與攤主之間關系熟絡，相互不侵犯領地，且在發現城管來了之后會相互提醒。另一方面，流動攤販與城管之間也存在著一種微妙關系。在某城市大學城周邊調研發現，城管每天都會來巡邏，城管隊員會與攤販們簡短聊天，了解他們今天收入如何，更有甚者，攤販與城管之間建立了微信群，城管會提前通知攤販什么時候不能出攤，什么時候換地方（撤離到規定地點，此地較偏僻）。攤販就會非?！芭浜系亍比ネ幎c或不出攤。兩者之間的這種“默契”配合是在街頭空間，基于雙方角色與立場的理解與同情而慢慢形成的。第三，街頭城管執法人員執行力場域也是充滿著城管與攤販沖突的力量空間。盡管柔性執法與柔性抗法已經成為城管與攤販關系的主要表現，但是在街頭城管執法人員執行力場域中，沖突依然是存在的。攤販經濟是城市弱勢群體謀生的主要方式，城管職業要求決定了其是城市管理的重要主體。城管與攤販間的沖突主要表現在因雙方身份差異而來的角色沖突激化了最弱勢群體與最委屈群體的對立。

由此看來，街頭城管執法人員執行力場域是作為城市治理宏觀要求的中央政府、城市治理實踐主體的地方政府與城管執法部門、城管執法對象及其他利害相關群體進行博弈的空間。

（二）場域對街頭城管執法人員執行力的影響

以布迪厄的場域理論探討城管執法人員執行力，必須分析受制于場域的行動者特質及其相互關系、場域主要構成要件對執行力的影響。

1.場域行動者及其相互關系對街頭城管執法人員執行力的影響。

社會行動者“利用空間來為互動提供各種場景，反過來，互動的場景又是限定互動的情境性的重要因素”[5]。在街頭城管執法人員執行力場域中的行動者主要包括三大類，即城市管理執法工作部門及其人員、城管執法對象、無直接利益關聯的市民等。這三類場域行動者有各自不同的角色擔當與利益訴求。

城市管理執法部門及其工作人員是地方政府實施城市管理的代表，在我國壓力型體制下的城管部門既有積極履行地方政府決策與命令的內在動力，也有追求部門自身利益的內在邏輯?！敖诸^”作為一種空間概念，是處于政府官僚體系底端的街頭官僚直接與公民打交道的任務情境。街頭景象極具變動性，街頭空間的巨大挑戰與風險在于，城管執法人員不知道、不確定執法對象下一步打算做什么；而對執法對象來說，執法人員的行為具有一定的可預測性，在開放的街頭空間，執法對象傾向于把事情“鬧大”，基于理性人考量，城管執法人員為了規避風險而放松執法。加上城管行政執法體制障礙與城管執法部門自身因素（執法人員素質差異、執法手段單一、執法程序不規范）以及城管與各職能部門缺乏有效協調等等因素必然會影響執行力。

城管執法對象對城管執行力的影響是不容忽視的。在我國，流動攤販群體整體而言屬于城市弱勢群體，經濟收入居于社會底層，文化水平偏低，前職業為農民的比較多，有的是下崗工人，有許多之前甚至沒有職業，自稱“走鬼”。盡管流動攤販相互之間會有一些聯絡與結盟，但是總的來說并未形成真正意義上的利益集團，龐大的攤販群體僅僅具有統計上的意義，這個群體的政策素質狀況不良，主動參與城市治理的積極性不夠，這些特征會導致城管執行溝通困難，執行力受損。

無直接利益關聯的市民。城管作為街頭官僚，工作場所在敞開式的街頭，街頭的開放性使利益無關者的圍觀弱化了執法人員的執法正當性。街頭是一個無主的空間，沒有進入的資格限制，也不具有排他性，各色人等在街頭空間進行互動，加劇了城市管理執法的復雜性。而城管執法所面對的執法對象多為生活拮據、或身體不便需要特別關照的弱勢人群。一般來說，在城管與攤販的街頭沖突中，經常有一大幫群眾圍觀，圍觀群眾并不是無聲微觀，而以同情弱者的名義與和事佬的身份干預執法過程，甚至還指責執法人員欺壓老百姓，觀眾的注視與圍觀加大了城管人員的外在壓力，否定城管執法人員的執法正當性，城管執行不力成為理性選擇。

2.場域構成要件對城管執法人員執行力的影響。

布迪厄場域概念的構成要件主要包括資本、規則、慣習，這三大要素對街頭城管執行力有不可忽視的影響。

首先，城管執法資本的存量配置狀況對其執行力有影響。在我國，城管執法資本的存量總體不足，加上執法行為失范損失了公信力，這是其執行力不高的致命根源。社會支持的乏力使城管執法缺乏良好的群眾基礎。流動攤販因與城市市民的部分生活需求相關而擁有龐大的消費群體。在日常生活中，雖然有食品安全隱患、環境衛生污染、交通堵塞和噪音污染等問題存在，但他們出售的產品與提供的服務具有較大的價格優勢，而且順路就能購買，非常便利。在快節奏的現代城市，這種便捷模式受到很多市民的喜愛。此外，“無照攤販是在改革開放之后，各地政府為了發展地方經濟才將無照攤販作為違法處理的。這一規定在社會中缺乏足夠的基礎和共識”[6]。加上流動攤販的存在方便了大部分的消費者，兩者之間利益不沖突，這樣的相生關系使城管執法群眾基礎不牢，執法更為艱難。

其次，場域規則對城管執行力有影響。布迪厄提出每個場域都有自己的一整套規則體系。街頭官僚中的“街頭”“決不是某種確定的坐標體系，而是積極活動的身體面向任務的情境定位?！盵7]城管執法人員有一定的城市管理制度規則需要遵循，但是街頭的政治性與社會性增大了街頭官僚自由裁量空間。街頭空間有多種利益主體與利益訴求，有人需要整潔干凈的城市環境與便利的城市交通，有的需要在自由開放的城市空間謀生。街頭空間的占有使用、支配控制、管理監督，實際上就是多利益主體互動的結果。為了便于街頭執法人員因地制宜、因時制宜，自由裁量權往往被賦予給了街頭官僚，在上述風險與街頭輿論壓力的多重因素下，街頭官僚既可以積極作為，也可能“放水”，還可以輕易地找到各種正當理由來為自己執行不力辯護?？梢?，不管是暴力執法還是放水式的柔性執法，都暴露出無序就是街頭場域規則，這對執行力弱化是不言而喻的。

最后，場域慣習對城管執行力有影響。慣習是“由‘積淀’于個人身體內的一系列歷史的關系所構成，其形式是知覺、評判和行動的各種身心圖式?！盵8]慣習是一類與客觀存在緊密聯系的社會化了的主觀性，慣習“是一個開放的性情傾向系統，不斷地隨經驗而變，從而在這些經驗的影響下不斷的強化，或者調整自己的結構”[9]。慣習表現為一種策略篩選機制。在街頭場域中，在媒體不當渲染與市民圍觀情勢下，執法對象“鬧大”慣習與城管執法隊員“自?！睉T習同時存在。“鬧大”其實是一種心理弱勢尋求表面強大的理想化策略與理性化選擇，“鬧大”一方面可以引發周邊群眾圍觀與各類媒體廣泛關注，另一方面也可以從情勢上弱化城管執法正當性。城管執法隊員作為基層執法人員，其工作目標難以定量化、標準化和指標化，加上任務環境充滿了不確定性，進行選擇性執行與一線棄權成為自保的主要表現。城管執法隊員“自?！币环矫媸浅鲇谕瓿傻胤秸c部門領導對城市管理要求，另一方面也是街頭開放式特征所導致的場域風險所逼。這兩大慣習分屬于不同的群體，這正是導致沖突最直接的因素，也是城管尋求“放水”最好的托詞。

三、場域視域下提高街頭城管執法人員執行力的路徑

從上述分析可見，場域是可以形塑的。為了提高街頭城管執法人員執行力，應該創造條件，實現場域行動者之間新常態化互動、變革場域內資本配置格局、剔除無效規則體系并革新落后的慣習系統引導場域行動者合理合法行動。

（一）促進場域行動者之間新常態化互動

場域因為有了行動者而顯得勃勃生機。因此，場域優化的首要任務在于場域行動者素質優化，促進場域行動者之間新常態化互動。

1.優化城管組織，嚴格規范執法隊伍管理。

按照《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》的要求，結合各個城市與城市管理執法工作實際，科學確定城市管理執法人員配備比例標準，按照所轄區域城市管理地域特征與執法對象特征，分片配備好基層執法人員。要特別注重對城管執法人員進行職業倫理教育，提升其冷靜理性處事的水平，提升執法人員業務能力，要注重發揮黨員隊員的模范帶頭作用，建立一支知法懂法依法執法的文明工作隊伍。還要建立符合城管職業特點的職務評價及考核晉升和交流制度，為城管執法隊員忠誠職守、文明執法提供激勵與引導。與此同時，還要嚴格規范協管隊伍的招聘與管理，按照城市管理執法的特點，錄用具備良好道德品質與法治意識的社會人員，特別是嚴格貫徹中央政府的要求，做到“協管人員只能配合執法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執法工作?！盵10]

2.場域內行動者間加強協商溝通，推進城市管理“善治”。

傳統執法欠缺以人為本的社會關懷，而街頭執法活動是一種有組織的行為，執法過程與成效必然受到街頭空間、體制目標、群體利益、社會形式等各方面因素的影響，是一個多主體互動的結果。因此，提升城管執法人員執行力要在認識城管執法過程的政治屬性和權衡各方合理利益需求的基礎上，“嵌入”監管對象，改變過多依賴于末端管理的執法模式，采取事前規劃引導與民眾認可?？梢越梃b國外區域管理辦法，將市區劃分為幾個不同的類別，絕對禁止區域、相對禁止區域、誘導區域，實行疏堵結合。面對城管組織科層化、規范化管理模式與流動攤販游擊性、流動性特點，必須逐步構建起與規范街頭流動攤販相關的城市管理部門間的協商議事機制與協作治理機制，并搭建社區、市民以及攤販共同參與城市治理的協同機制。既兼顧城市弱勢群體的利益與生存空間，提升公共服務水平與城市的整體品質，又能降低執法阻力和成本，提升執法工作的績效，這是一個多贏的結果。

3.營造輿論環境，做好街頭執法秩序的群眾支持工作。

基于街頭空間特征，需要引導社會各界全面認識到城管執法的困境與難題，提高街頭執法工作的群眾支持與理解度。城市政府要積極做好城市治理重要性緊迫性的宣傳和輿論輿情引導工作，加強對各地城市管理執法先進典型的正面宣傳與經驗交流，營造理性、健康、積極的輿論氛圍，使全社會建立一種更為全面的法治觀；推進城市管理執法信息公開；提高市民對城市經濟秩序和交通秩序、食品安全、環境衛生等方面的認識與自我要求。如此形成有助于城管執法工作的輿論導向，增進社會各界對維護城市正當秩序執法工作的理解與支持，共同助力美好城市建設。

（二）變革場域資本配置格局

場域資本配置結構的變革與優化是場域建設的重點內容。由于歷史與現實的原因，我國街頭城管執法人員執行力場域資本存在資本存量不足，且配置結構非常不合理的突出問題。城市管理行政執法事業已經漸漸成為我國城市建設管理的一個重要組成部分，也成為展示城市建設管理水平的一個重要標志。2017 年5 月1 日起施行的《城市管理執法辦法》第三條明文規定城市管理執法應當遵循“以人為本、依法治理、源頭治理、權責一致、協調創新的原則”，堅持嚴格規范公正文明執法。提升城管執法人員執行力，提高城市管理和公共服務水平，要牢固樹立為人民管理城市的理念，正如李克強總理在2019 年3月5 日的《政府工作報告》中指出的：“新型城鎮化要處處體現以人為核心，提高柔性化治理、精細化服務水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關懷”。城市管理執法要把服務管理與管制管理相統一，側重于服務管理。面對流動攤販現象，城管不應該只是做末端的清除，而應該堅持“疏堵結合、以疏為主”，突出服務為先。城管與流動攤販有角色訴求沖突，但是這些矛盾都是內部矛盾，只有強化城市管理的公共服務性質，搭建社區、市民以及攤販共同參與城市治理的協同機制，不斷優化場域資本配置結構，提高城管執法公信力與科學性，才能從根本上取得執法對象的認可與積極配合，不斷擴大資本存量與治理合法性。

（三）剔除無效規則體系

場域規則是場域內行動主體共同遵守的制度與規范。在街頭城管執法人員執行力場域，針對城管執法行為失范，執法方式長效性欠缺，必須嚴格執行執法人員持證上崗這一制度規范，明確執法工作流程與工作標準。規范執法過程，依法行政，強化對執法人員的考核監督。規范執法對象違法違規結果的處置，堅持處罰與教育相結合的原則，根據違法行為的性質和危害后果，靈活運用不同執法方式，對情節較輕或危害后果能夠及時消除的，應當加強教育，引導當事人自覺遵守法律法規。對情節較重或危害后果不能夠及時消除的，則應當嚴格按照城市管理相關法律法規的規定采取相應執法舉措。全面落實行政執法責任制，執行反饋與監控機制，重點加強對執法人員執法過程的監督，防止唯結果論。

（四）革新落后慣習系統

慣習是一種策略選擇機制。在街頭執法場域，革新落后的慣習系統引導場域行動者合理合法行動是必要的。優化場域慣習系統必須通過改變行動主體的實踐過程及實踐結果評價機制。在街頭城管執法人員執行力場域，首先必須建構起一種更為全面的法治觀，在城市區域治理中，嚴格按照“絕對禁止區域、相對禁止區域、誘導區域”的要求進行規范性引導，對于破壞規則的管理對象嚴格實行執法管理，防止“鬧大”心理導致的“破窗效應”。其次，保障守法者正當權益。正如“城門立木”的典故所揭示的基本道理，對于嚴格按照城市管理要求謀生的攤販，地方政府可以進行適當的宣傳與鼓勵。最后，懲治城管執法人員自保不作為的行為。提高城管隊伍街頭執法的執行力是提高政府治理能力的內在要求。因此，對于自保而不作為者，必須按照崗位職責要求進行懲處。在這種有力度有溫度的對比中，使城管隊員與攤販作出更為合法合理的選擇。

在街頭城管執法人員執行力研究中引入場域理論，為解讀我國街頭城管執法人員執行力提供了一個有力的理論工具。在城市化進程迅猛發展與民生問題日益重要的背景下，改變傳統粗放式、松散而隨意性強的城市管理邏輯，推進城市精細化治理，需要創造條件促進場域行動者之間新常態化互動、變革場域內資本配置格局、剔除無效規則體系并革新落后的慣習系統等來提升城管執法人員執行力。當然，以街頭行政場域對城管執法人員的執行力進行分析為研究城管執法人員執行力提供了一個考察視角，但目前還只是一項探索性的工作，未來還需進一步深入。