采煤塌陷區生態修復實踐探索

楊 惠

（安徽理工大學經濟管理學院，安徽 淮南 232001）

我國當前存在的煤炭塌陷區域較多，區域影響人口達到95萬人，這種塌陷對于水資源的破壞也是非常嚴重，每年超過10億噸水受到污染。塌陷區造成了河流斷絕，土地絕收，收入減少并且誘發山體滑坡等多種地質災害，給當地居民的生活安全造成了嚴重的威脅，同時也對經濟發展造成了巨大的破壞。對于塌陷區的修復已經被提上日程，首先要對采煤區的安全情況進行保護，其次應當對采煤區進行生態恢復的相關操作，并且著重力量對于塌陷區的生態進行恢復，在這方面加強研究，同時也進行創新來讓生態恢復更加具有效率。

一、文獻綜述

20世紀30年代，國外學者開始研究采煤塌陷區生態修復的理論。在研究的初級階段，學者們將研究的側重點放在了塌陷區土地的復墾方面，將重點放在了對土地原貌的分析上。關于這方面的法律體系的構建，美德等國家作出了很好的示范。《國家環境政策法》是美國推行的最典型的相關法律措施體現，同時他們還針對礦區生態修復建立了專門的法律法規SMCRA、CERCLA等，再有美國還在各州建立并實施了相關的環保細則；德國對礦區的生態修復進程也予以了有效的推進，還推出了《聯邦采礦法》《礦山還原法》等法律法規和環保法律相匹配。

對于采煤塌陷區生態修復的研究，國內學者的研究開始于20世紀80年代，1988年《土地復墾規定》的出現標志著我國對于采煤塌陷區生態修復工作有了新的進展，開始有法可依，體現規范化進程。國內學者研究理論的成熟階段是在20世紀90年代，除了對其復墾政策予以有效制定之外，對塌陷區生態修復的定義與范圍予以了有效的界定，并且在研究的基礎上建立了生產力指數的修正模型等。關于采煤塌陷區生態修復工作的相關指導，就我國當前情況來看，其實施細則已呈現日趨完善性，并且在礦產資源開發和土地復墾等相關條文中有諸多這方面的法律法規的體現，其中最典型的包括《綠色礦業公約》《土地復墾條例》《土地復墾條例實施辦法》《關于加強礦山地質環境恢復和治理的綜合意見》，這些條例分別出臺于2009年、2011年、2012年和2016年。對上述條例進行分析可知，我們目前最欠缺的是采煤塌陷區生態修復的專門制度體系。

二、安徽淮南采煤塌陷區現行生態修復現狀

采煤區的生態恢復包括恢復生態系統，以及系統的相關功能，同時也要注重人和人以及人和自然之間的管理來對生態恢復效果進行探究和發現。從2015年開始，淮南市動用了25億資金來對塌陷區的升態進行恢復，探索出了多種塌陷區的恢復模式，研發出了很多的新技術用于恢復塌陷區，并取得了一定的效果。

“濕地公園”是一種對于塌陷地區恢復生態的模式，淮南市在塌陷區基礎之上建立了淮南西湖的建設工作，首先對塌陷區的土地進行了修復，并且對當地環境和升態進行了恢復和修正，然后對當地的水文環境進行了管理和修復，又對當地的道路環境和植被環境進行了管理和更新，讓塌陷區向濕地公園進行轉變。這種轉變有利于水資源的保護和凈化，同時對于當地生態恢復、對生物和植物的恢復有很大的幫助。但是在實施的過程中有一些不足，首先資金不充足讓生態的回復受到了一定的阻力，同時缺乏相關的經驗，也缺乏對于塌陷區非常深入的了解以及研究，所以恢復的質量和效率很難得到保證。

“水面漂移式光伏發電模式”是另外一種塌陷區改良的模式，在塌陷區的閑置的水面，綜合利用各種資源來建設相關的光伏發電站，在完工之后要加強對于后續資源的維護和更新，這種模式有很大的優勢。首先，光伏發電的器材能夠避免陽關直接接觸水體，這種方式能夠抑制水生藻類的發育，有利于水生動物的發育，所以可以在光伏發電的同時發展漁業。同時，水體能夠為光伏發電器材降溫，來提升發電的效率，也減少相關二氧化硫對于環境和空氣的破壞。但是這種模式會受到一定的政策限制，首先塌陷區原本屬于耕地范圍，能否建設光伏發電機構需要得到有關部門的批示。

廢棄礦山模式也是一種塌陷區的恢復模式，淮南的八公山地區項目的首要目標就是圍繞開采所造成的煤礦礦山地質破壞和環境污染進行治理，同時對塌陷區進行恢復和生態環境的重建工作。這個模式具有很好的效果，對于環境的破壞減少了，降低了原有污染的危害程度。但這個模式存在的問題在于，管理上主體責任分配的不清晰，資金很難到位，讓治理工作進行得非常緩慢，制度的不健全也讓整體效果非常緩慢，以及達不到預期目標。

三、采煤塌陷區生態修復存在的主要問題

（一）責任主體不明確

對于塌陷區生態恢復的主體責任的確認，應當首先對相關責任進行明確，然后落實到具體的機構和個人身上。由于我國沒有對生態恢復建立明確的責任體系，也沒有相關的法律進行保護和管理，所以對于生態區的發展是一種針對礦產資源的保護和回復。國家制定的《中華人民共和國環境保護法》《礦產資源編制規劃實施辦法》等法律法規，主要從對礦產資源開發進行補償的角度進行了規定，《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》《礦山地質環境保護規定》對塌陷區土地復墾進行了詳細規定，安徽省制定的《安徽省礦山地質環境保護條例》《安徽省礦山地質環境保護與綜合治理方案編制管理辦法》等，淮南市出臺的《淮南市采煤塌陷地治理條例》等相關的法律來保障生態的恢復。但是，這些法律在生態修復上的責任認定不是很明確，同時也缺乏相關度認證機制，還是采用原來很傳統的誰破壞誰治理的模式，既不利于生態環境的恢復和發展，也不能讓問題得到很好的解決，生態恢復也沒有找到常規化的發展模式。

（二）資金不足且管理低效

資金情況對塌陷區的生態恢復至關重要。我國當前的生態修復資金主要來源于財政的轉移支付，這種來源過于單一，讓生態恢復的工程很難維系，當地的財政受到了非常大的壓力，同時也不能對資金長期進行保證，讓生態恢復不能成為一個具有長期性的建設和工程。雖然相關的政策法案都對修復資金的標準進行了限定，但是對于具體的使用情況沒有明確的監督管理，讓生態恢復的進程非常緩慢。

（三）各部門推行政策不協調

當前我國缺少對于采煤區生態恢復的法律法規，有關生態修復的法律解釋權力還在地方手里，這種法律與行政相互制約的局面要盡快得到改善。加之相關的法律可能相互矛盾，不能形成合力來對生態建設提供幫助，應當由總體機構對法律的設定進行梳理和統一，讓各部門各個地區在政策推行時在工作中相互配合統一執行。

（四）環評機構執行力度不夠

對采礦項目的破壞程度應進行詳細的評估和判斷，并通過采礦項目的評價和評估，在煤炭開采前就做好預防措施。如果是對生態發展影響和破壞相當嚴重的項目，要在早期就及時制止。但是在我國的管理體制中，存在一定的漏洞，讓整個的評估過程不嚴謹，行政機關的干涉也讓法律在執行的過程中缺乏一定的效率。政府有時候追求經濟增長，也會對可能造成的損失視而不見，評估的準確性完全得不到保證，如果評估準確性上不去的話，對后期的破壞就可能更加嚴重，后期的回復也就變得更加困難。所以，應當對評估功能進行認證，配置合理合法的機構對破壞程度進行認證，加大懲罰力度，根據對環境的破壞程度對相關涉事企業進行處罰，以降低生態破壞的可能性。

（五）公眾參與制度缺乏

公眾的參與能夠提高事件的關注度，也會促進相關機構來進一步協調多方面的利益，從而減少社會上的摩擦。在實踐過程中，我國的法律沒有讓更多的民眾加入到監督的過程中來，導致整體法律的執行力得不到公眾的認可。此外，大部分礦區的居民由于長期處于開采的環境中生活，同時也獲得了一定的經濟收入，所以對生態破壞的事件很難有責任心來幫助政府進行管理和監督。加之沒有相關的法律對生態恢復進行規定和監督，所以國家應該在輿論或者法律上鼓勵公眾一起參與到生態保護和建設的隊伍之中。

四、我國采煤塌陷區生態修復制度路徑創新

（一）制度的設計

1.明確生態修復責任主體

對于生態恢復的責任主體應當是采礦企業，第二位責任順位是政府。這種責任確立方式是在采礦過程中按采礦資源的收益順序進行確認的，采礦企業的獲利是以破壞生態為前提，所以企業首當其沖作為生態恢復的責任主體，如果企業沒有很好地執行生態恢復的責任，那么政府應當及時對相關企業進行管理和懲罰。政府在對這些企業處罰的過程中也應當對后續事項進行管理，設立相關的資金對廢棄礦山進行修復，對造成的生態問題進行恢復和維持，并對開采新的礦山做好一定的勘探和研究工作。如果存在較大的破壞可能，則一定要及時進行制止，避免出現難以恢復的情況。責任應當由政府和相關企業共同承擔。

2.增強生態修復相關政策協調度

塌陷區的生態恢復工作非常復雜，涉及到多個方面、多個種類的工作，同時需要資金技術、人力、物力的相互支持投入，各個部門之間也需要積極配合、相互協作，避免在恢復工作中出現相互推諉或者任務執行中的不協調。對應的生態系統應當對相關工作進行指導和建議，首先國家層面要對涉及生態恢復的法律進行梳理和完善，各個地區也應當根據國家的法律規定來結合自身的生態特點，設立相關的政策法律，來保證生態恢復的作用和效率。土地復墾是生態恢復的重中之重，應當設立相關的保護政策和恢復政策，并且制定合適的風險管理制度對恢復過程進行監督和管理。

（二）制度的執行

1.確保資金到位

資金的充足情況是生態修復的重中之重，充足的資金能夠保證生態恢復周期穩定的同時保證對于生態的修復質量，對資金的合理運用也是保證資金使用效率的一大關鍵。可以設立相關的專門資金，政府和社會方面也要對資金的積攢進行貢獻。為了生態修復設立專門的資金，有助于補充生態恢復過程中消耗的大部分資金。生態修復過程可以鼓勵社會或者個人來進行礦區的修復，另外還有需要補充一些資金，比如對開采過程中搬遷的人們要進行補償，礦山企業應當主動承擔起這方面的責任。補償金的水平應當結合當下的經濟情況，及對其生活的影響程度，以及企業對于當地環境的迫害程度和治理難度來確定。賠償金是企業在開采過程中對人民財產造成的損失以及生態破壞所造成的損失，對于這部分賠償金的數量，應當由企業與居民協調來確定。如果協調出現問題，政府應當及時介入，以避免事態擴大，同時對于資金的控制和管理，政府也應當在職權范圍內進行很好的管理和監督。

2.完善環境管理制度

將整個管理的過程分配為前、中、后三期分階段進行管理，這樣有助于提升在開采過程中以及生態恢復中的整體流程控制，有助于生態恢復。各個地區應當成立專門的部門，也應當對公司的開采情況進行監督和管理。政府也應當對相關政策的執行情況進行管理和監督，在開采前應當由專家對開采情況進行仔細的評估。主要評估對于生態的破壞程度以及恢復的難度，包括對于植被生物的影響，收集相應的樣本，以便在之后的恢復中使用，同時對開采過程也應當進行合理的引導和配合，對相關過程制定一定的技術標準，并且嚴格監督企業按照標準進行生產和管理。管理部門還應當以企業對于環境保護的績效來對企業作出評價。對于破壞較為嚴重的企業應當采取一定的處罰措施，進一步提升企業對于生態保護的重視程度。

（三）制度的監管

1.健全生態修復評價制度

生態恢復需要相關的政策進行支持，對生態修復的過程加以推進有助于塌陷區的生態進步，也對經濟的發展有重要的意義，我國當前對于環境的保護力度不夠，不能非常可觀地來對采煤地區的情況進行評估，本文認為應當在一下的幾個方面進行改善：首先，應當對評價機構的資質和獨立性進行確認和保證。在工作中，要保證評估的準確性和獨立性，防止政府對評估情況的干預，增加工作的透明程度，防止工作人員出現徇私枉法的行為。其次，對于評價流程應當進一步地完善和細化。評價機構首先應當對于開采的項目進行分析和考察，開采前要做好評估工作，保證生態破壞在可以控制的范圍內，客觀評價生態恢復的可能性，若生態難以恢復要及時上報，政府也要迅速作出反應，提供一定的解決方案防止生態被破壞，對于評估機構的準確性要及時進行評估和監督。最后，要對修復過程中的責任進行明確和落實，對不履行職責的企業或者個人嚴厲處罰，保證生態恢復的效率和力度。

2.完善生態修復公眾參與制度

讓公眾更多地參與到生態恢復的過程中來，讓公眾發揮監督作用，這對于加強對塌陷區生態恢復以及后續保護有著非常重要的意義。我國在相關法律中也規定公眾參與監督的義務，但是當前這種號召的作用性并不是十分明顯，所以本文提出一些建議來提升公眾的參與程度。首先，要對公眾參與的監督權力加以深化和宣傳，給予公民的知情權與監督權力，號召公民們加入到生態恢復的建設中來；其次，對于公眾的參與情況要盡心保護，同時要設立相關的體制對進程加以維護和更新，確保公民們參與到實際的工作中來，而不是僅僅做做樣子；最后，要從思想上提升公眾對于知情權的認可和向往，充分利用宣傳手段，通過多種宣傳渠道，對居民進行教育，通過開展培訓班等方式教育居民提升法律意識，提升自身的監督權力，也提高法律觀念。