論生態補償及其法律關系的基本問題

于君剛，羅興平，唐士梅

（1.陜西理工大學經濟與法學學院；陜西漢中723001；2.陜南綠色發展與生態補償研究中心，陜西漢中723000）

黨的十九大報告指出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，必須樹立和踐行‘綠水青山就是金山銀山’的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度”。隨著經濟社會的快速發展，生態環境日益惡化，我國在積極保護環境的同時也要不斷探索生態補償機制的理論基礎，努力建設社會主義生態文明。健全的生態補償機制有利于減緩經濟發展與環境保護之間的矛盾。在生態補償機制的研究過程中，對于生態補償的法律理論基礎顯得尤為重要。近些年來我國在各地區建設過程中產生的生態補償的政策法規，對于我國現階段生態補償的法理基礎的探索提供更多、更為實用的借鑒經驗。在保護地方生態利益以及確保地區環境的可持續發展的大前提下，有必要對國內外生態補償機制的法理基礎進行探索，并對生態補償的法理基礎進一步明確。

一、國內外生態補償的法律基礎理論綜述及概念闡述

（一）國外生態補償的基礎理論研究概述

國外關于生態補償，主要形成了以下幾個理論：公共產品理論、外部性理論、生態資本理論、環境正義理論等。公共產品理論主要認為，人生存所需的環境、空氣等生態產品究其本質都屬于公共產品，人們不需要付費即可免費使用享受，而正因為其存在的公共性，無人為其買單，從而產生環境破壞。外部性理論認為，私人成本具有外溢性，而私人成本效益與社會成本效益往往是不對等的，因此而產生的外部性問題會帶來一系列社會問題。生態資本理論認為，在當前的社會形勢下，大多數生態系統已成為“人為的自然”，其價值可通過地租等多種形式體現，人類在索取的同時也應當進行相應的投資。環境正義理論認為，在整個生態系統中，生態系統整體利益不僅關乎區際平衡，也關乎代際公平，應從公平公正的角度合理分配環境利益，實現社會正義和生態服務功能的持續供給。以上關于生態補償的理論分別從經濟學、生態學和法學的角度提出了對生態補償的基礎理論建設，對建立生態補償機制提供了不同角度的理論支撐，也體現了其在理論研究中所應表現出來的基礎屬性。

（二）我國生態補償的基礎理論研究概述

在我國現行的法律政策中，更多體現的是環境正義理論和外部性理論。從生態學角度來講，生態補償更多考慮的是原有生態環境的破壞狀況以及人類活動對原有生態環境狀況的影響，使之更多地符合客觀公正的環境價值觀念；從經濟學角度來講，任何形式的法律法規的規定都應當根據不同類型和不同程度的行為活動對生態環境造成的影響大小來進行生態補償的責任分配，使之更符合公平正義的價值理念；從法學角度來講，生態補償義務來自受益者和破壞者對地區生態環境的獲益權利，生態補償義務的實現、資金補償制度機制的建立，更多體現出的是對資金補償和環境恢復后續發展的可持續性。

2003年，呂忠梅提出了“由人類經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理的一系列活動的總稱”，首次將與環境保護相關的活動納入了生態補償的范疇之中。我國環境保護領域的損害預防保護與損害后期生態補償措施的連接，使我國環境生態學向前邁了一大步。2005年，杜群在其著作中將對于生態補償的概念闡述分為受益主體，國家和客觀環境與資源的客體，為生態補償領域的補償義務確定主體，以達到恢復和保護環境資源的目的。2007年，中國科學院李文華院士等人將生態服務與經濟補償聯系在一起，認為生態補償作為調節社會生態利益與生態服務關系的經濟調節手段更多強調的是從經濟學角度出發，建立合理的生態利益分配制度和資金補償制度，使生態補償成為經濟循環，以達到生態公正的平衡。在我國生態補償理論研究中，大多數學者引用經濟學內容，并摻雜法學理論以解釋生態補償的理論基礎。杜群在《生態保護法論》中運用強有力的邏輯，辯證分析了生態補償在法學領域的法理基礎，為我國生態補償的理論基礎提供了理論支撐。

（三）生態補償的概念界定及意義

雖然生態系統的存在與人類社會的存在看似是兩個毫無關系的詞匯，但生態學的研究對象卻是包括人類這一因素在內的全部“生態系統”。換而言之，人類社會也是生態系統這個整體的一部分。在人類社會發展過程中，一個理想的社會秩序所依靠的應當是來自于人與人之間無形的契約約束，而在人類生存所依靠的廣義生態系統之中，人類作為生態系統的一部分，與周邊的生態環境也應具有自然契約約束的關系，人類與生態系統中的其他存在相依相存、互相制約。

事實上，人類由于其自身生理原因，在這個大范圍的生態系統中不僅扮演了一個普通的受到約束的角色，同時還具備其他存在所不擁有的改造自然的能力。然而在人類同生態系統的無形契約關系之中，人類作為生態系統的一分子，自然擁有對生態系統整體合理利益的公平正義的需求和對整體利益因人類活動受損的補償義務。在人類文明高度發達的今天，人類對自然生態系統的改變是有意識地進行著的，與此相對，自然情況下的生態系統會因為生態系統本身存在的“適者生存，優勝劣汰”的自然法則自行完成對生態系統的修復責任；但人類超出生態系統承受能力的能動力，會在生態系統受到嚴重破壞的情況下不斷加劇破壞的嚴重性，破壞的持續性遠遠超出生態系統自行修補恢復的能力。

然而在人類科技文明不斷革新的情況下，人類的改造能動力使人們擁有不斷超越生態系統本身能給人們提供的生態服務能力，人類在生態系統中擁有“超自然能力者”的地位；從另一個角度來說，隨著人類索取的生態利益的增多，人類在與生態系統的自然契約中賦予人類的生態補償義務也就越多。這也是人類社會對超極限的生態系統的負荷之下對生態系統所應承擔的責任。反之，人類就違反了在與生態系統自然契約中公平正義的要求。

故而筆者認為，生態補償就是根據社會公平正義的要求，國家、生態利益的受益者和破壞者針對環境生態利益的受損，運用一系列經濟手段對已受損的生態環境進行修復和對相關利益受損者進行賠償，以達到環境的修復和環境保護的目的。由此可見，生態補償的法理基礎來自于環境正義論的要求，但從實際實施的過程來看，更多體現的是權利與義務的一致性要求。

就生態補償的意義而言，首先可實現對破壞生態利益而獲取利益的再分配。在維持生態利益平衡的角度上，獲益者對受損地區生態的補償是生態利益公平正義的要求。如，生態的破壞者與獲益者所需交納的環境修復資金對被破壞地區的恢復，最大限度地滿足了自然法的正義基礎要求。其次，有利于緩解社會矛盾，維護社會的和諧穩定。從生態移民的例子來看，絕大多數的搬遷者在新的環境中由于生活水平和生活習慣問題出現了不同程度的不滿情緒，而生態補償資金的給付可以在最大程度上緩解不滿情緒，緩解社會矛盾。最后，可以最大程度滿足可持續發展的社會需求。在環境高度開發的今天，生態補償在維護區際基本公平的同時也要滿足子孫后代對生態環境和自然資源的需求，最大限度地維護代際公平，以完成可持續發展的基本要求。

二、生態補償法律關系

（一）生態補償的主體

從生態補償的法理角度來說，生態補償的主體主要分為三類：國家、受益者和破壞者。對于生態利益的受益者本身來說，其在環境損壞的情況下受益，來源于其作為商人本性對利益的追求，也就不會想當然地就生態補償提供大量的補償資金；從破壞者角度出發，環境的損害更多來自利益的追求，其本身也不會就生態補償提供資金。而作為生態補償資金的來源，破壞者與受益者提供補償資金需要得到當事人的自愿捐助，或通過市場協商達到補償資金取得的目的。事實證明，生態補償機制所言：“誰破壞，誰補償；誰受益，誰補償”是很難得到受益者與破壞者的利益割舍，而個體與個體之間關于同一“項目”的投入需要協商的資本，很難就一個“項目”達成合作。因此，需要投入國家的力量，生態補償目前的主體主要是國家，也只能是國家。

從國家進行生態補償的角度來說，政府承擔生態補償的主要成本，以政府為主導的生態補償更有利于迫使受益者、破壞者和被補償者達成相應的補償協議；國家的經濟補償更有利于刺激市場的自發調節，最大限度地滿足市場經濟下市場主體對利益的追求；國家在進行生態補償時的依據往往都是一些為法律所直接確認的補償標準和補償方式等，這大大節省了啟動生態補償程序所需要前期準備工作，不必為了市場主體出手而進行繁瑣的協商，更不必在籌措生態補償資金時陷入等待的被動局面；國家補償更好地解決了確定受益者主體的困難問題，國家作為社會整體利益的代表對生態補償責任的承擔具備充分法律依據。國家作為生態補償的資格主體對生態補償的實現，更多體現的是補救措施實施的迅速性，及時地避免了受損的生態環境進一步惡化。這一點在西部開發補償過程中體現得淋漓盡致。

（二）生態補償的客體

生態補償的客體主要是由于自然環境變遷和人類活動的加劇，一定區域內的生態系統受到破壞而迅速惡化的生態環境。在被破壞的生態系統中，生態補償措施實施的對象很可能是退化的草場，被大規模砍伐的森林，被污染或減少甚至枯竭的水資源，還有可能因為環境惡化需要進行的生態移民搬遷等。在這些需要進行生態補償措施的環境中，作為被補償的生態環境面臨的不僅僅是生態補償依據的需要、相關補償政策的出臺，更多受到挑戰的是來自當地居民的認可。生態補償實施的區域往往是貧困而落后的地區，在生存發展的原始驅動力之下，在當地本就脆弱的生態環境下，對貧困生活所進行的努力，很有可能對被破壞的環境造成進一步被破壞的壓力。因此，對生態補償客體的認定，需要在被破壞的地區和受益的地區之間找到一個利益平衡的平衡點，對真正需要進行生態補償的地方進行生態補償措施的實施，確認真正需要生態補償的環境客體。

（三）生態補償的法律關系內容

權利與義務是法學的核心內容，也是法學的基本范疇。任何權利的獲得和義務的履行都體現在相互的對立統一過程之中，任何權利享受者都伴隨著保證履行相應的一個或者多個義務，義務人在特定的條件下享受權利。法律上的自然人是當然的權利享受者和義務履行著。生態補償的法律權利義務來自法律法規的賦予，生態補償機制的建立就是為了協調各方權利享受的沖突，平衡個人的權利與義務關系。

從生態補償的角度來說，生態補償的實現需要有特定利益關系的人在生態利益這一利益鏈條里，既作為利益享受者，也作為損害后果的承擔者。就此來說，需要進行生態補償的地區政府部門如果履行了其保護環境的義務，那么同時被剝奪掉的是該地區發展甚至生存，擺脫貧窮的權利；而作為生態利益的獲益者如果享受生態利益而不履行其所應當承擔的義務，那么就會因此造成法理上的權利義務不對等的情況發生，這樣不利于協調生態利益。生態補償機制的建立，一定程度上從法律的角度運用國家強制力確立了平衡各方利益的權利獲得和義務履行制度，保證各方利益主體在生態環境開發與補償中得到經濟利益的滿足。

生態補償的矛盾更多來自于現實權利的沖突。假如在一個貧困的山區，一個當地人在冬天為了御寒而砍伐森林中的樹木。從環境法的角度來說，此人已經侵犯了其他居民所同樣享有的環境權利。而從現實的角度來說，如果不砍伐樹木，這個人很可能活不過冬天，所以生存的權利和其他人也享有的環境權利是沖突的。這也是人的正當利益在法律化之后產生的權利相互性。沒有人可以侵犯其他人擁有正當利益的權利，但也不能因此剝奪其他人在限制環境下的生存權。所以，現實社會中私人正當權利的沖突是在環境損害后果發生之后進行生態補償的難點之一。

法律關系主體之間的內容就是法律規范所規定的法律權利與義務在實際社會中的具體落實。在客觀的事實之中，如果雙方因締約、無因管理等原因使一方或雙方的具體權利義務發生變化，并因此產生了法律上的約束力，那么雙方關于法律規范規定的內容的遵守就是雙方法律關系的實際具體落實，也就是雙方產生的法律關系內容。

在生態補償的實施過程中，進行生態補償的主體對受損環境的修復是來自于法律法規對保護環境規定的實際履行。就外部性理論而言，正外部性和負外部性的產生基于經濟學理論作出的生態學理論對于私人成本與社會成本的正負對社會產生的影響各有不同。正外部性是指私人成本大于社會成本，私人收益小于社會收益。如：上游居民種樹，保持水土；下游居民的用水，得到保障。負外部性是指私人成本小于社會成本，私人收益大于社會收益。如上游伐木造成洪水泛濫和水土流失，對下游的種植、灌溉運輸和工業生產產生不良影響。由經濟學理論轉向生態學方向理解：環境相對人對生態環境所享有利益的權利；環境相對人就自己所享有生態權利對環境有進行索取的行為；因為環境相對人的索取行為對社會整體利益產生正外部性或負外部性效果。法定權利的實現需要依據法律法規轉變為現實權利，轉變成現實權利的過程中，基于現實情況的復雜性，總會產生權力的“溢出”，即出現權利方權利與義務的不對等。而生態補償的進行，就是為了消除權利實現可能出現的外部性情況，或對已經出現的外部性情況進行彌補。

三、結語

從20世紀初開始，美國、德國與捷克共和國等西方國家基于生態的壓力，進行了不同程度的生態補償立法及實踐。他們充分利用國家作為生態補償的主體作用，積極聯絡生態補償的各個環節，牽頭強制性制定生態補償的政策，并未因為資金缺乏和市場主體的不配合浪費不必要的治理時間，體現了將生態服務與經濟補償聯系在一起，綜合性進行生態補償的法理理論。我國則從1980年代開始，在西部生態補償的過程中，根據貧富差距，及獲益和法律規范不嚴密的情況，綜合設計了多種生態補償政策，從立法規范和地方政策層面解決了西部生態補償的法律基礎，依據生態資源價值論的生態價值來確權，夯實了西部生態補償在法律精神下的理論基礎。

從我國生態補償實踐來看，依據的法學理論更多來自于環境正義理論，將生態補償實施的必要性歸結為正義的呼喚。實際來說，從生態補償措施實施的過程看來，還是由私人成本與社會成本之間的正負性問題引起的，這也需要國家在法律法規的依據下使用經濟手段對遠低于社會成本的私人成本進行調整，在公平正義理念的指導下，來扭轉由不同正外部性引起的不同類型環境功能性利益在不同主體之間產生的失衡現象。而對生態補償法理基礎的探索，必須從法的價值和法的核心出發，并且結合法理學對于生態補償的權利義務的責任分配，對生態補償法律機制進行內涵闡釋，才能夠更深刻地理解其法理基礎。