湖南城市精細化管理：安置型社區治理研究
——以湖南湘江新區麓谷街道和馨園社區為例

周 南，田 寧

(1.長沙商貿旅游職業技術學院，湖南長沙410116；2.太原城市職業技術學院，山西太原030027)

黨的十八屆三中全會提出了創新社會治理體制，不斷改進社會治理方式，堅持從源頭開始治理，支持社會各界參與，激發社會組織的活力，實現政府治理與社會調節、居民自治良性互動的要求。隨著當前社會治理重心的下移，社會細胞——社區的治理顯得尤為重要，所有的社區構成了社會這個金字塔的塔基，而安置型社區就是這些社區中治理難度大、數量最多且還在不斷增加的一種特殊社區。此種社區特殊，主要是指社區中的居民比較特殊，就其硬件設施建設而言，與傳統單位社區和新建商業小區并無本質區別。

一、參與式治理的界定

從“治理”概念的深入人心，再到“參與式治理”術語被學界所接受，我們可以把這個過程看作參與式治理的不斷深入，從影響決策，到參與決策，再到參與治理。在這一系列變化軌跡中，地方政府逐步授權，從支配決策、說服、聚合，到促進、傾聽和授權，決策權從專家學者、政府官員向居民讓渡，從集權、控制、標準化到分權、問題導向，共同參與。這一變化軌跡同時證明，參與式治理對培育社區社會資本作用明顯。

關于“參與式治理”這個術語的提法不盡相同，定義也不完全一致，但所有學者在對其進行界定時，都強調到三點：政府的讓權、居民的參與、自下而上的推動。本文將其界定為：與政策有利害關系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。在社區層面，最主要的利益相關者包括地方政府、居委會、居民，當然還包括駐區機關、企業和一些公益組織。但其中，居民既是占社區參與人數的決大多數，又是最終社區善治的最大受益者。在安置型社區中，居民同時還是社區穩定的最大不可控因素，所以安置型社區中的居民參與相對于普通社區顯得尤為重要。

二、三重困境：和馨園社區治理瓶頸

湖南湘江新區麓谷街道和馨園社區地處于湘江新區。湖南湘江新區是中國第12個、中部地區首個國家級新區，是湖南打造“一帶一路”核心增長極的重大舉措，也是湖南城市精細化管理目標體系建設的重要平臺。和馨園社區于2012年11月經岳麓區民政局批準設立，隸屬于高新區麓谷街道。社區東起寬廣的東方紅大道，西至繞城高速公路，南臨楓林三路，北抵桐梓坡西路，區域總面積1.3平方公里。和馨園社區第一期居民住宅總用地面積249畝，由A、B、C三個區組團構成，總建筑面積約31.4萬平方米，共有居民安置住房2644套。和馨園小區內基礎設施配套完善、功能齊全、布局合理、環境優美，是湘江新區重點工程拆遷配套項目，是按市政府兩轉變一納入為湘江新區麓谷街道片區拆遷居民的安置房源，是新區首個多居、村集中安置的高層公寓小區，共計安置1.5萬人，并且入住率高，已達到99%。前期也采取了很多治理模式，問題和瓶頸都顯露無疑，便于深入開展安置型社區治理模式研究。

當前，社區治理主要面臨三重困境，一是居民“樂極生悲”后的社區矛盾尖銳復雜，二是自治組織居委會“決策時邊緣化、事務中行政化”，三是地方政府在社區治理中“放則亂、管則死”。三重困境導致安置型社區治理中最主要的三方參與主體缺位、錯位和越位。這種情況下的安置型社區治理成果很顯然地難以讓各方滿意，居民群情激憤，居委會疲于應對，地方政府“壓力山大”。

（一）居民“樂極生悲”后——居民缺位

居民由鄉村散居農民一夜致富，住進漂亮美麗的城鎮社區成為城鎮居民。由于我國特殊歷史導致的城鄉二元巨大差異，城鎮居民戶口比農村戶口具有得天獨厚的物質和心理優越。可以說，這部分從農村被開發出來的居民心中充滿無限的歡悅和自豪，既有政府開發補償的大筆現金和新建小區住房，還可以享受到相關城鎮基礎設施、養老、醫療待遇。但“樂極生悲”，十全十美的事是沒有的。隨著居民在城鎮社區的入住，“從差序列到單元”的安置型社區再置中，難以消彌的城鄉二元對立給居民歡樂之中注入了一些不安和迷茫，并不斷加重。原來堂前屋后的鄉情被一道道鐵門所斬斷，吃點小菜都得給錢，再也不能自給自足，每月還要交物管費。

居民由于一時難以適應城鄉二元文明的巨大差異，居民心理經歷了盼著開發致富，到實現開發時的極度喜悅，再到惆悵迷茫的巨大變化，逐步產生了一種濃濃的被開發、被安置情結，而且難以消逝。居民的社區“共同感”越來越弱，對社區事務漠不關心，一旦發現自身利益得不到尊重，往往采取一些非理性的方式來表達，如集體上訪、鬧訪、圍堵來社區視察的上級領導等。

（二）“決策時邊緣化，事務中行政化”——居委會錯位

絕大多數社區都面臨這樣一個難題，不僅是安置型社區，由于經費上、人事安排上受制于地方政府，居委會這個居民自治組織實質上變成了一個準行政組織，“上面千條線，下面一根針”，地方政府很多行政事務最終都落到了居委會的身上，居委會疲于應對。同時，在涉及安置型社區重大決策時，居委會往往又極容易被忽視。安置型社區是上級政府機關關注的焦點，是地方大開發、經濟大發展的穩定前提，地方政府自然關注也多，很多關于社區發展的問題，都替代居委會決策。居委會“決策時邊緣化，事務中行政化”現象特別明顯。

（三）“放著亂，管著死”——地方政府越位

地方政府在社區治理初期，對社區大力放權，讓社區盡量實現自治，但很快一個小問題就大爆發了，那就是物業公司和業主的矛盾。物業公司是通過市場機制引入的，由于居民沒有繳納物業費的意識，所以物業公司很難收齊物業費以便正常開展物業活動，因使得物業服務質量急劇下降，如因電梯維修不及時，導致業主集體表達訴求事件。地方政府擔心其他領域同時出現問題，就加大了對社區的管控，地方政府一旦接手社區治理管理工作，社區居民又感覺自己的發言權受到限制，參與意愿下降。

三、城市精細化管理：參與式治理——破解安置型社區治理困境之法

面對社區治理的三重困境，采取了三管齊下的改革實踐：一是加強公民教育，提高多元主體參與意識，特別是居民參與意識；二是便捷參與，讓居民參與成為一種可能；三是地方政府簡政放權，讓其他參與主體看到參與實效。

（一）公民教育——提高多元主體參與意識

社區一方面要通過社區市民學校和社區群團組織對居民公民意識進行強化教育；另一方面居民通過參與社區治理實踐活動來不斷歷練，在某種程度上說，互動參與比灌輸式教育更加重要。只有當居民在公開和公正的程序下有序參與到社區日常的治理活動中，與其他社區治理主體談判，共同采取行動，一起維護社區公共利益時，多中心治理格局才能真正形成，這樣的歷練才能提高居民公民意識。居民在參與中認識到自己與社區的緊密聯系，在過程中掌握談判、協作的技巧，在投票、選舉中感受到參與的成效，進而逐步提高居民參與意識，提高居民參與社區治理的內在動力。

（二）便捷參與——實現多元主體參與可能

大力推進網格管理，實行值班制度，極大地便捷了居民參與。安置型社區居民對于準時上下班的居委會還不太適應，居民在農村生活時，都是直接去到村主任、村支書家中辦事、反應問題，時間安排上隨意靈活，不耽擱農忙季節和農活時間，很多時候甚至還是晚上找村干部辦事。但是，現在居委會干部工作時間固定化，工作流程正規化，導致居民事難辦、難辦事。通過實行網格管理、值班制度后，由網格員走樓串戶，下班時間也可以在值班室找到居委會值班人員辦事。

（三）簡政還權——理順多元主體參與權責

地方政府采取了按領域逐步放權，在社區建立便民服務點，派駐公務人員，逐步減少居委會的行政事務，讓居委會騰出手來，和居民一道共同謀劃安置型社區發展。同時，規范居民參與治理制度，明確各方主體地位，讓多元主體歸位，共同治理安置型社區。

四、結語

社區治理是當前社會治理體制改革的邏輯起點和最終落腳點，其重要性不言而喻。社區治理的難點和重點就在日益增多的安置型社區。實踐證明，傳統的管理模式在安置型社區實現善治的道理上作用有限，甚至其制約安置型社區發展的反作用在不斷顯現，急需其他治理主體的參與。參與式治理模式應時而生。參與式治理模式在不斷化解安置型社區公共品與準公共品供需矛盾的同時，也打破了傳統自上而下的單一管控模式，實現了城市精細化治理中的上下互動，為安置型社區治理帶來更多新鮮活力。