日本新防衛大綱：安全政策轉變的現實與趨向

盧昊

2018年12月18日，日本政府正式敲定新一期《防衛計劃大綱》及《中期防衛力整備計劃》（以下簡稱新防衛大綱及“中期防”）。作為國家安全政策綱領文件，新防衛大綱進一步反映了日本安全政策的轉變趨勢，反映出日本日益強烈的“安全自主”乃至“戰略自主”傾向。安倍主導的國家安全政策改革，讓日本戰后安全政策“專守防衛”原則進一步名存實亡，將爭取“安全主權”、強化自主能力的“軍事正常化”實踐推上了前所未有的高峰。

新大綱的出臺及其內容

防衛大綱是日本軍事安全政策的基本綱領文件，以未來十年左右為期。“中期防”則以防衛大綱為基礎，規定未來五年自衛隊具體建設計劃和裝備采購目標。安倍政權上臺后已于2013年底打出“安保三支箭”，在推出日本首部國家安全保障戰略的同時，對原民主黨政權于2010年出臺的防衛大綱進行了大幅度修訂。此次修訂后出臺的新大綱也是戰后日本的第六版防衛大綱。

在邏輯架構上，與前期大綱基本相同，新大綱從大綱制定宗旨出發，以日本所處的安全戰略環境為“立論基礎”，從建設自主防衛體制、強化日美同盟、開展國際安全保障三個基本路徑，分別闡述日本安全政策的基本方針，明確強化防衛力量的“優先目標”和重點領域，以及自衛隊、國防基礎體制的具體建設要點。在內容上，新大綱體現出的不同之處則可以概括為：一、用相當長篇幅闡述此次修訂的必要性，強調在安全政策上“根本性改革”的意義;二、以國際權力轉移、大國戰略競爭強化及新技術革命為背景，著力突出日本安全環境“變化速度明顯提升”，以及所面臨“現實威脅”的多樣性與緊迫性;三、在主張自主能力、日美同盟和國際合作三大支柱并舉情況下，更傾向以強化自主防衛能力為優先路徑，要求在防衛力建設方面“以前所未有速度”打破常規、加快推進，打造綜合性“舉國體制”，并提出諸多具有“突破性”的舉措。

關于強化自主防衛能力，新大綱力圖推動從體制機制、軍力結構到裝備系統的全面“革新”與升級，主打的一些“新牌”尤其引人關注：一是以新的“多次元統合防衛力”取代“統合機動防衛力”概念，在統合陸海空傳統作戰力量的基礎上，進一步涵蓋太空、網絡、電子戰等新領域作戰能力，構建更廣義的跨域（cross-domain）性綜合防衛能力;二是加強硬件建設，打造大型化、尖端化乃至進攻性作戰平臺裝備，包括對“出云”級驅逐艦進行航母化改造，引進具備對敵攻擊能力的遠程巡航導彈JASSM，開發可突破敵方雷達網的高超音速巡航導彈等;三是空前高度重視 “戰略新邊疆”，力爭優勢和國際競爭主導權，建立強化“太空領域專門部隊”和網絡戰部隊，加速構建電子戰能力，乃至發展打擊敵方網絡通信、指揮系統的 “反擊能力”。

“戰略自主”引領下的安全政策轉變

新大綱的出臺顯示，日本正投入巨大力度，推進國家安全政策轉變。為支持新大綱提出的目標，根據新一期“中期防”的具體設計，2019?2023年日本國防預算總額將達到27.47萬億日元，而現行“中期防”即2014?2018年期間的預算則為24.7萬億。2018年12月21日，日本政府正式批準2019財年國家預算方案，其中國防預算進一步提升到5.26萬億。隨著新預算方案出臺，在安倍上臺后2013?2018年間逐年提高基礎上，日本國防預算“七連增”基本成為定局。在軍備采購方面，新“中期防”明確將采購27架F-35A戰機和18架作為航母艦載機的F-35B戰機，據透露還將分批增購105架F-35戰機，逐步替代目前服役戰機。日本的F-35戰機總計將因此達到147架。另外，“出云”級的航母化改造預算預計超過7000億日元，引進美制“陸上宙斯盾”的預算預計超過2300億日元，可以說，新大綱推動的安全政策改革，使得日本國防預算在繼續不斷膨脹。

新大綱出臺與國防預算增長的“表象”之下，反映出的是日本安全政策在新時期強調自主、爭取自立、強化“自力”的實質趨勢。為爭取“戰略自主”，而致力于追求“安全自主”，是支持日本當前安全政策轉向的核心意識與基本邏輯。日本所追求的“軍事正常化”，包括恢復并擴大“安全主權”，即自主制定實施安全戰略、政策，發展“與國家力量及利益訴求”相符合的軍事能力，并擴大軍事行動的權限范圍（特別在海外）。有美國著名“知日派”專家指出，日本安全政策的思考總是在兩個基本維度上展開：一是關于美日同盟關系的價值判斷，二是關于自主使用軍事力量保衛國家的意愿，現在日本的思考顯然向著第二個維度傾斜。而且，即使是強化與美國的同盟，也更加強調通過對盟友的“戰略性利用”，以增強日本自身安全乃至戰略能力這一根本的指向。

日本安全政策受到“戰略自主”的歷史牽引，并日益體現出所謂“危機感”驅動下的強大行動能力。安倍的國家安全政策改革，或所謂“安倍國防學”，實際上處于戰后以來日本安全政策漸進發展的歷史延長線上。但因其覆蓋戰略理念、政策法制、體制編制等各方面的指向性、系統性和全面性，加上安倍長期執政保障下的政策延續性，產生了更具實質性的效果，使得日本對“安全自主”乃至“戰略自主”的追求達到了一個歷史性的高峰。

日本安全政策轉變的前景

從當前形勢看，以安全、戰略自主和所謂“正常化”為目標的日本安全政策轉變“正在路上”，并將在可預見的時期內持續推進。隨著日本大國化戰略推進，保守化政治思維嚴重沖擊“和平憲法”、以及美國基于自身戰略考量在安全上“縱日”傾向日益明顯，日本追求“軍事自主化”所受的歷史限制已經被逐漸削弱。日本當前安全政策轉變受到內外因素綜合驅動：一方面，主導國家戰略方向的日本政治精英對于通過大國化戰略實現國家自主、尊嚴等利益目標已經形成較為穩定的共識，對于通過安全政策改革應對“日益嚴峻的外部挑戰”也已經形成了“思維定式”;另一方面，大國因素特別是中、美對于日本安全政策也有重要的影響。美國主導國際體制能力的相對衰退，在全球及地區事務上的“戰略收縮”傾向，以及特朗普執政后極具“沖擊力”的政策調整，加劇了日本的不安感，刺激其獨立采取對沖措施防范風險，乃至更主動地追求“戰略自主”。同時，中國的崛起及日本對華心理上持續性的“難以調適”，促使日本的安全政策轉變始終受制于對華疑慮、競爭、遏制心態，并試圖通過強化自主力量，爭取維持對華戰略優勢。新大綱以更大篇幅強調中國軍力的增長并暗示其“威脅性”，再次反映了這種根深蒂固的心態。

日本“出云”號“多功能護衛艦”。（攝于2017年5月1日）

需要看到，安倍力推的安全政策轉變仍面臨諸多現實制約。這迫使日本政府在以“強硬意志”和“持久決心”推進政策的同時，也在采取“靈活手腕”，設法“曲線突破”。基于日本戰后以來“和平國家”的公開立場，民眾對軍事力量的發展及其使用權限的擴大一直保持懷疑態度。在解禁集體自衛權、安保法制改革以及當前的自衛隊入憲等問題上，執政黨和政府原本相對激進的設想，均因為顧忌國內輿論的反對而有所“收斂”與“克制”。新防衛大綱一再重申日本安全政策不會背離“專守防衛”原則，以“多功能護衛艦”之名替代實質性航母，以戰機不常態化搭載上艦，及用于“醫療等多種用途”為理由，強調航母化改造符合專守防衛原則，也反映了內外輿論對日本安全政策的牽制。但也需要看到，在日本精英及主流媒體持續的影響與“引導”下，支持政府更主動地改革安全政策，“自己的國家自己保衛”的聲音，在國民特別是年輕一代當中正持續地上升。

可以看到，“戰略自主”牽引下的日本安全政策轉變，已經成為日本乃至東亞地區國際政治的一種“新常態”。這實質上是試探性地、但是確實地一步步踏入禁區，讓專守防衛“逐步地退至舞臺的幕后”。這種轉變并不意味著日本將重返軍國主義，但將使得日本成為一個在軍事安全上具有更強能力，且在戰略觀、安全觀上更加堅信現實主義“叢林哲學”的國家。它的發展很可能將對東亞地區的權力平衡和安全互信施加負面影響。

（作者為中國社科院日本研究所副研究員）