新石油政治時代來臨？

韓立群

2018年7月6日，海地民眾抗議政府上調燃油價格。?

近期，國際石油市場上發生了許多大事。美國重啟對伊朗制裁，但又對石油出口給予實質性豁免。國際油價先漲后跌，振幅接近30美元，漲跌轉換出人意料。沙特阿拉伯石油生產先增后減，推動歐佩克聯合俄羅斯達成減產協定，額度超出預期。卡塔爾宣布退出歐佩克，宣稱完全是因為技術原因。再加上前不久在波蘭舉行的聯合國氣候大會、仍在發酵的沙特記者卡舒吉遇害事件等，近期直接或間接與石油有關的事件涵蓋了大國關系、地緣政治、世界經濟、能源技術等多個領域，如果考慮到目前正加速調整的國際政治格局，是否可以大膽猜測：我們正在迎來新的石油政治時代？能源市場結構、價格影響因素、外溢政治效應、能源安全觀念等可能都在進行重要的結構性調整，將從根本上影響未來15～30年國際能源格局。

國際能源領域正在加速轉型

能源轉型一般指的是能源結構的變化，以主要能源的替代為標志。近代兩次最重要的能源轉型分別是煤炭和石油的崛起，對整個人類政治、經濟乃至文化都產生了重大影響。而由于能源技術、市場等因素變化導致的國際能源關系調整，是國際政治研究中的重要領域，也是我們分析近期國際能源領域相關事件的大背景。

國際能源市場格局的深刻調整，具體來看主要表現為三個多元化趨勢。一是能源結構更趨多元。以頁巖油氣為代表的非常規能源迅猛發展，成為全球新增化石能源供給的主力。目前，非常規石油儲量與常規石油基本相當，非常規天然氣儲量則是常規天然氣的八倍有余。與此同時，新能源開采利用技術也日臻成熟，便利性逐漸提升，成本迅速下降，成為新增能源供給中的主力。預計到21世紀30年代，風電和光伏可能成為多數國家最便宜的發電方式。二是能源供需結構更趨多元。北美在全球能源供給中的地位大幅抬升，2008年以來美國原油日產量已經翻了一番。新興經濟體能源需求增長迅猛，發達國家需求增長則逐漸見頂，市場新格局日漸清晰。據統計，1998年以來全球97%的新增能源需求來自新興經濟體，目前非經合組織國家能源消費已超過經合組織國家，到2040年還可能超過七成。這些因素共同導致國際能源供給重心“西移”，需求重心“東移”。三是能源定價結構更趨多元。石油和天然氣區域分割的定價方式或被打破，能源金融在能源定價中發揮主導作用的趨勢愈加明顯，整體將削弱傳統能源生產中心的議價能力。

在此背景下，各主要能源大國正加緊調整自身能源政策，“轉向”與“堅守”是兩大主基調。一是美國重新轉向化石能源，特朗普政府推出能源新政，其主基調是鼓勵傳統化石能源開發、削弱新能源補貼，在氣候變化問題上態度消極。二是沙特積極推動經濟結構轉型，提出“2030年愿景”計劃，其主要目的是盡早擺脫對石油經濟的依賴，提升經濟結構多元化和可持續發展水平。三是俄羅斯近年來不斷修訂其能源安全戰略，堅持“兩手抓”，既調整經濟結構降低對能源的依賴，又要強化自身在全球特別是在歐洲的油氣話語權。四是主要發達經濟體特別是歐盟堅持清潔能源計劃，加強區域能源一體化建設，希望盡早擺脫對外能源依賴。五是一些新興國家如巴西、印度等國則希望加大能源開發，力爭為經濟增長增添新動力。

主要能源治理機構也加緊轉型，總體方向是擴大職能和代表性，一些有代表性的新平臺逐漸成熟。從傳統組織機構來看，國際能源署加緊吸納中國、印度等新興能源消費大國成為“積極聯系國”。同時，將關注議題從傳統能源擴大到新能源技術，推動自身從發達國家的能源俱樂部加速向國際能源機構、“世界能源組織”轉型。2015年5月，75個國家通過了新的《國際能源憲章》，推動這個上世紀90年代成立的條約走出歐洲，從傳統能源貿易和投資議題，擴大到能源減貧等發展問題上。從新型機制看，二十國集團成為新的能源治理平臺，其代表性為傳統機構所不能及，近三年來已經開始發揮重要作用，引起各方高度重視。而金磚國家、上合組織也積極參與全球和地區性能源治理問題，不少合作機制已建立起來，前景看好。

國際石油權力可能再度調整

簡單地看，石油權力可以分為經濟和政治兩個方面，前者主要是對油價的影響，后者是以石油為政治武器撬動其他利益。因為石油的特殊戰略屬性，歷史上這兩個方面往往互相交織，很難分清運用權力的目的是經濟還是政治，政治工具往往為經濟利益服務。但隨著新一輪國際能源轉型的加速推進，特別是國際能源關系的調整，國際石油權力中的經濟成分變得更加單純，而政治目的則變得相對模糊。甚至可以說，盡管石油仍然是一種重要的戰略武器，但作用相比之前進一步下降。歐佩克的沉浮即是一個縮影。

上世紀60年代，沙特、伊朗、伊拉克、委內瑞拉等主要產油國成立石油輸出國組織（OPEC，即歐佩克），并不斷接納新的成員，既有奪回定價權、最大化石油收入的經濟考慮，也有運用石油武器的政治考慮。這一時期，歐佩克對國際油價有很大的影響力。從上世紀60年代到80年代，通過國有化和國際談判等一系列措施，歐佩克從西方大石油公司手中奪回了生產權，提升了定價權，油價從50年代的每桶不足2美元升至80年代的30美元，結束了超低油價時代，為歐佩克成員國帶來了比此前高得多的經濟利益。

政治上，歐佩克利用兩次石油危機聯合運籌，是其政治影響的巔峰時期。比如，第一次石油危機期間，阿拉伯國家對支持以色列的西方國家開展石油禁運，運用石油武器打擊西方國家，同時大幅抬升油價。第二次石油危機期間，歐佩克調動產能再次凸顯政治影響，當然也再次抬高國際油價。這一時期，歐佩克的政治和經濟影響均較高。

但兩次石油危機讓西方國家迅速覺醒，采取一系列手段克服石油沖擊帶來的潛在影響，國際能源署成員國建立了90天石油儲備，一些大型油田相繼發現，加上石油金融快速興起，歐佩克對全球油價的影響力開始走下坡路。這一時期最顯著的特點是，國際石油權力開始分散化，歐佩克已經很難再將石油作為一種武器來同西方對抗。在經濟上，歐佩克開始放棄固定價格，轉而實行一定范圍內的浮動價格，并繼續使用配額在小范圍內影響國際油價。

到了最近幾年，隨著北美石油生產復興，中東局勢出現新變化，歐佩克不僅政治影響更加式微，使用配額來影響油價的能力也在下降，需要聯合俄羅斯等非歐佩克國家方能達成有影響力的限產協議。最近，卡塔爾的退出雖然不會對歐佩克石油產量造成實質性影響，但卻是一個具有標志性意義的事件。一方面，卡塔爾是中東產油國，其退出意味著以中東國家為核心的歐佩克內部進一步分裂。另一方面，卡塔爾油氣生產并不均衡，未來將把更多精力投入到天然氣生產中，這與國際能源轉型中的低碳化趨勢直接相關。

與此同時，歐佩克還可能遭受來自沙特等傳統油氣生產國的“核心沖擊”。如前文所述，近年來沙特醞釀經濟轉型，意圖降低對化石能源的依賴，此前一度提出將阿美公司上市。而阿美公司作為調節產能的執行者，上市后需要照顧股東利益，進行生產調節的能力恐怕要打折扣。其他產油國也越來越將更多精力用在能源轉型上，比如阿聯酋作為歐佩克重要成員國，其首都卻是國際可再生能源組織的總部所在地，每年都在此召開能源轉型方面的國際大會。

綜合近期國際能源市場的諸多變化，如果對國際石油權力的近、中期發展趨勢做一個總結，可能是產油大國（美俄沙）的影響力上升、板塊（中東）地位下降、組織性（歐佩克）影響更加式微，權力面臨重構。這與當前國際政治格局變動的趨勢基本一致，后者也是大國影響力上升、板塊地位下降、多邊組織停滯，格局加速重組。或許這就是政治運行的特點。

卡塔爾的退出雖然不會對歐佩克石油產量造成實質性影響，但卻是一個具有標志性意義的事件。

中國要提前應對各種變數

能源轉型可能改變能源的稀缺性特征，進而改善能源的強地緣特性，并可能在遠期徹底改變石油政治。同化石能源相比，可再生能源主要是靠技術而非儲量來定義的，太陽能、風能、核能存量幾乎無限，在達到一定技術水平后，人類可以更方便地將之轉化為電能，打破化石能源稀缺性特點的限制。隨著能源使用密集度降低以及利用效率不斷提高，全球經濟中的能源生產力可能會在未來20年里提高40%～70%。化石能源在全球的分布相對集中，能源政治同地緣政治密切關聯。風能和太陽能在地球上則相對平均分布，各國有均等機會獲取。更重要的是，技術本身具有擴散性，一旦某個國家實現可再生能源技術突破，理論上便意味著可以有更多國家享用該技術。這樣，在未來各國可能不需要為了能源安全而進行激烈的地緣競爭。盡管有些觀點可能認為實現這一目標或許為其久遠，但看看當前中東內外政治的變化，看看歐佩克的變化，就會發現事實上已經有所預示。沙特前石油大臣曾說過，石器時代不是因為石頭短缺而結束，同樣石油時代也不會因為石油被采盡了而結束。

石油時代有石油時代的問題，轉型時代也有轉型時代的挑戰。目前來看有兩個方面值得關注。一是或出現“再地緣化”或新的“南北分割”。目前，發達國家仍是可再生能源技術創新的主力，也是可再生能源應用的主要市場。發達國家可能運用技術和市場優勢重建壟斷，將傳統化石能源的地緣特點換一種方式帶入新能源時代，催生新型“能源地緣政治”。盡管技術擴散難以阻擋，但發達國家有能力通過各種手段延長技術擴散的周期、限制擴散的范圍，并且拒絕履行援助責任。另一方面，可再生能源轉化、輸送和儲存需要相關電子設備，制造這些設備需要大量的稀有金屬元素，這些元素在地球上并非均勻分布，未來可能出現對礦物質的爭奪。二是可再生能源還面臨政府和非政府組織之間的利益沖突。同傳統能源相比，可再生能源更加分散，利益主體和治理主體更多，并不一定同全球能源治理的目標相一致。各國政府既要發揮好非政府機構在促進能源轉型、低碳環保中的積極作用，也要對妨礙公共利益的行為做出規范。從目前看，這是一項艱難的工作。從經濟層面看，市場不確定性將升高。市場化已成為全球能源治理的基本原則和基礎機制。可再生能源具有更加明顯的市場化特征，市場在投資、運營、定價等方面發揮的決定性作用更加明顯，政府不易管控，全球性能源治理機構從整體上進行協調的難度增大。

特別需要注意的是，化石能源在作為資源使用時，仍具有不可替代性。當前的能源轉型，主要是能源作為燃料的轉型，能源作為資源的轉型遠未完成。石化行業仍需大量化石資源才能進行生產，在一定時間內，各國圍繞資源進行激烈爭奪的局面不會改變。

對中國來說，能源轉型總體上塑造了一種開放格局，有助于中國增強自身軟硬實力，影響趨于積極。當前，中國能源轉型在全球已處于引領地位。展望未來，要用好領先優勢，提早應對各種變數，積極利用能源轉型保障能源安全、促進經濟社會發展。

（作者為中國現代國際關系研究院世界政治所副研究員）