棚改服務(wù)投融資中的政府角色定位與對(duì)策研究

郭亞莉 朱沛華

一、引言

全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)2020年攻克貧困問(wèn)題已經(jīng)成為黨的十九大以來(lái)保障和提高民生水平的重要一環(huán)。共同富裕是全面建成小康社會(huì)的內(nèi)在要求，然而當(dāng)下眾多低收入與城鎮(zhèn)貧困人口的住房問(wèn)題仍未得到改善，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民“出棚進(jìn)樓”的任務(wù)仍然艱巨。城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造已成為一個(gè)亟待解決的民生問(wèn)題。

棚戶區(qū)一般指老式的企業(yè)集中住房、居民自建住宅、城中村及城邊村等區(qū)域，存在建設(shè)早、質(zhì)量差、權(quán)屬?gòu)?fù)雜、公共基礎(chǔ)設(shè)施不完備等問(wèn)題，并且由于棚戶區(qū)居民年齡普遍較高、收入水平較低，導(dǎo)致棚戶區(qū)存在著大量的安全隱患，并對(duì)提升居民居住水平、城市化進(jìn)程的推進(jìn)產(chǎn)生不良影響。因此，棚戶區(qū)的現(xiàn)狀在一定程度上反映了城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)發(fā)展不均衡、居民收入差距大、社會(huì)公共服務(wù)不完善等民生問(wèn)題。依據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)2016年城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造建成658萬(wàn)套，2017年改造建成604萬(wàn)套①。2018年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出了棚改目標(biāo)，爭(zhēng)取2018年實(shí)現(xiàn)改造580萬(wàn)套。可見(jiàn)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)仍然存在著大量住房需要進(jìn)行改造，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)任重道遠(yuǎn)。也正是如此，為了加快棚戶區(qū)改造建設(shè)，國(guó)務(wù)院早在〔2015〕37號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）指出，隨著棚戶區(qū)改造的深入，改造難度大、融資難度高等問(wèn)題將越來(lái)越突出。所以，加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)的改造力度，以創(chuàng)新融資體系來(lái)推進(jìn)政府購(gòu)買棚改服務(wù)具有現(xiàn)實(shí)的急迫性。

《意見(jiàn)》進(jìn)一步指出了棚改服務(wù)的融資路徑，包括政府購(gòu)買棚改服務(wù)、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與、棚改主體市場(chǎng)化與開(kāi)發(fā)性金融支持等。這充分表明，政府對(duì)棚改服務(wù)的重視程度不斷提高，也側(cè)面證明了棚戶區(qū)改造建設(shè)遇到許多現(xiàn)實(shí)難題。因此，本文意在分析棚戶區(qū)改造進(jìn)程中遇到的融資難題，以寧夏回族自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱寧夏）的政府購(gòu)買棚改服務(wù)為研究對(duì)象，提出在中國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)棚改服務(wù)的有效對(duì)策。

二、寧夏棚戶區(qū)改造的現(xiàn)實(shí)進(jìn)展

1.政府購(gòu)買棚改服務(wù)的模式設(shè)計(jì)

2016年，依據(jù)國(guó)務(wù)院的棚改政策要求，寧夏住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、財(cái)政廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于推行政府購(gòu)買棚改服務(wù)工作的意見(jiàn)》（寧建發(fā)〔2016〕28號(hào)），首次明確了政府購(gòu)買棚改服務(wù)的范圍、購(gòu)買主體與購(gòu)買方式等。政府購(gòu)買棚改服務(wù)的范圍限定在納入國(guó)家和自治區(qū)棚改規(guī)劃和計(jì)劃、政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房籌集、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施。政府購(gòu)買棚改服務(wù)的主體是各級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門，以及納入行政編制管理、承擔(dān)棚改職責(zé)，且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織。政府購(gòu)買棚改服務(wù)包括6大內(nèi)容：居民棚改意愿入戶調(diào)查；棚改項(xiàng)目的可行性論證及評(píng)審；棚改項(xiàng)目的征地拆遷服務(wù)；棚改安置住房的籌集，包括新建、改擴(kuò)建、貨幣化安置等；棚改片區(qū)公益性配套設(shè)施建設(shè)；2015年以前已經(jīng)開(kāi)工的棚改安置房和公租房小區(qū)不完備的配套設(shè)施項(xiàng)目，不包括已申請(qǐng)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性貸款的項(xiàng)目。

上述文件進(jìn)一步規(guī)定，政府購(gòu)買棚改服務(wù)的資金應(yīng)逐年列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排，公開(kāi)招標(biāo)是主要的服務(wù)購(gòu)買方式，并鼓勵(lì)各級(jí)政府利用政府債券、財(cái)政貼息等方式給予支持。原則上棚改承接主體以國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)為主，鼓勵(lì)多種所有制企業(yè)承接棚改項(xiàng)目。

除改造工程外，貨幣化安置也是棚改服務(wù)的重要組成部分。2016年以來(lái)，寧夏自治區(qū)政府鼓勵(lì)棚戶區(qū)居民選擇貨幣安置，主要包括政府購(gòu)買存量住房安置、被征收人自主購(gòu)買存量住房和貨幣直接補(bǔ)償。較為成功的例子是，青銅峽市連續(xù)兩年推行棚改100%貨幣化安置，大大加快了棚戶區(qū)改造的進(jìn)度，其經(jīng)驗(yàn)被住建部在全國(guó)推廣。

2.棚改資金籌措與工程推進(jìn)進(jìn)展

根據(jù)寧夏住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳公布的數(shù)據(jù)，2007—2015年，寧夏開(kāi)展以棚戶區(qū)改造為重點(diǎn)的保障性安居工程建設(shè)。期間全區(qū)共籌集資金1062.8億元，其中：中央補(bǔ)助資金157.5億元，自治區(qū)財(cái)政投入34.5億元，市縣自籌資金370.7億元，政策性銀行專項(xiàng)貸款500.1億元。各類資金投入份額如圖1所示，可知政策性銀行資金與市縣政府自籌資金是主要的工程資金來(lái)源。這說(shuō)明推進(jìn)棚戶區(qū)改造，離不開(kāi)財(cái)政部、省級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。若地方政府不能與政策性銀行、各大商業(yè)銀行形成良性合作關(guān)系，則資金的持續(xù)供給將受到極大的挑戰(zhàn)。

圖1 保障性安居工程建設(shè)專項(xiàng)資金籌集情況

從改造工程的進(jìn)展來(lái)看，居民棚戶區(qū)是改造重點(diǎn)，區(qū)政府以家庭為單位進(jìn)行實(shí)物和貨幣補(bǔ)償取得了較理想的成績(jī)。全區(qū)共改造各類棚戶區(qū)27.4萬(wàn)套，包括城鎮(zhèn)棚戶區(qū)20.7萬(wàn)套、國(guó)有工礦棚戶區(qū)2.1萬(wàn)套、國(guó)有林區(qū)危舊房0.5萬(wàn)套、國(guó)有墾區(qū)危舊房1.7萬(wàn)套、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)2.4萬(wàn)套。建設(shè)各類保障性住房27萬(wàn)套，對(duì)2.3萬(wàn)戶家庭發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼。通過(guò)實(shí)物和貨幣補(bǔ)償，使得保障性安居工程覆蓋面達(dá)到43.25%，其中棚戶區(qū)改造占21.79%、保障性住房占21.46%。根據(jù)寧夏住房保障的“十二五”規(guī)劃，中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造已于2012年底全部完成，國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造于2014年底全部完成，林區(qū)危舊房改造于2015年底全部完成。從棚改工程進(jìn)度來(lái)看，寧夏已基本構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為輔滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。然而隨著棚戶區(qū)改造的層層推進(jìn)，對(duì)地方政府融資能力提出了更高的要求。寧夏住房保障的“十三五”規(guī)劃規(guī)定了2016—2020年的融資任務(wù)，至少爭(zhēng)取政策性貸款485.5億元。政策性銀行的支持仍然是棚改資金的主要渠道來(lái)源。隨著改造過(guò)程中遇到各類行政問(wèn)題，全面認(rèn)識(shí)政府購(gòu)買棚改服務(wù)的必要性非常重要。

三、政府購(gòu)買棚改服務(wù)的現(xiàn)實(shí)必要性和急迫性

棚戶區(qū)改造面臨的最大難題就是資金問(wèn)題，主要體現(xiàn)在資金需求量大，建設(shè)周期長(zhǎng)，不能滿足棚改居民的需求。政府購(gòu)買棚改服務(wù)的實(shí)施，是棚改融資方式發(fā)生的根本改變，具有現(xiàn)實(shí)的必要性和急迫性。

一是有助于推動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理體制改革。以往地方融資平臺(tái)公司的舉債將會(huì)一部分列入政府債務(wù)中，這導(dǎo)致了政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張。為了整治不規(guī)范的融資行為，2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），2015年1月份新預(yù)算法開(kāi)始實(shí)施，標(biāo)志著政府加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，明確政府與企業(yè)的權(quán)責(zé)界限，明確政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。由地方政府統(tǒng)籌棚戶區(qū)改造建設(shè)，有利于改善政府財(cái)政預(yù)算支出規(guī)劃。財(cái)政部門比以往更深入地參與到棚戶區(qū)改造工作中，有助于做好未來(lái)預(yù)算管理工作。

二是有助于防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)增速的下行，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越突出。防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)已成為中央政府的重點(diǎn)任務(wù)。政府購(gòu)買棚改服務(wù)能夠有效稀釋政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)務(wù)院明確規(guī)定政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式屬于政府分期購(gòu)買服務(wù)的范疇，不列入地方政府債務(wù)，地方政府可以依靠未來(lái)預(yù)算中的采購(gòu)資金分期向企業(yè)進(jìn)行還款，有助于提高財(cái)政部門管理水平，特別是風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，有利于政府打造健康可持續(xù)的財(cái)政制度。

三是有助于規(guī)范引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本有序參與。政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式需要完善的制度設(shè)計(jì)和合法合規(guī)的政府采購(gòu)流程。通過(guò)市場(chǎng)化方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，規(guī)范引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本有序參與棚戶區(qū)改造，進(jìn)一步構(gòu)建多層次、多方位、多渠道的棚改資金供給體系。

四是有效化解房地產(chǎn)庫(kù)存，確保房地產(chǎn)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。寧夏的房地產(chǎn)市場(chǎng)受利益驅(qū)使，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，土地放量過(guò)大，商品房有效供給面積持續(xù)增加，商品庫(kù)存量仍較大。近年來(lái)，寧夏加大棚改貨幣化安置力度等方式，以房地產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，從供需兩端政策促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)去庫(kù)存，截至2017年9月底，寧夏商品房待售面積較2016年底減少232.7萬(wàn)平方米，使住宅去庫(kù)存周期保持在合理區(qū)間，確保全區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

五是棚戶區(qū)改造工作的操作流程、組織程序更為規(guī)范透明。以往政府統(tǒng)籌棚戶區(qū)改造工作存在著不規(guī)范、不透明等問(wèn)題。通過(guò)政府購(gòu)買、社會(huì)資本參與、多元化融資等方式的參與，棚改工作將能得到全社會(huì)的監(jiān)督，透明度得到大幅提升，并有利于建立標(biāo)準(zhǔn)的程序體系。

六是棚戶區(qū)改造是決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要一環(huán)。2020年是中國(guó)脫貧工作的收官之年，屆時(shí)要實(shí)現(xiàn)貧困縣全部摘帽，中西部貧困地區(qū)一并進(jìn)入全面小康社會(huì)。目前，寧夏回族自治區(qū)的扶貧任務(wù)依舊艱巨，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，居民生活條件仍需提高。進(jìn)行棚戶區(qū)改造能夠有效減少城鎮(zhèn)危房存量，改善貧困人口生存環(huán)境，這對(duì)于有效推進(jìn)扶貧工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

四、政府購(gòu)買棚改服務(wù)的難點(diǎn)

1.政府購(gòu)買棚改服務(wù)的融資問(wèn)題

按照《意見(jiàn)》要求，棚戶區(qū)改造要求創(chuàng)新融資體制機(jī)制，推行政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式。當(dāng)前，棚戶區(qū)改造涉及面廣，資金需求量大，推行政府購(gòu)買棚改服務(wù)存在資金瓶頸的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一是財(cái)政能力不足。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，寧夏各市、縣級(jí)地方政府的財(cái)政支持能力有限，政府短時(shí)間內(nèi)無(wú)法提供足額的資金投入到棚戶區(qū)改造工程上，難以完全覆蓋棚戶區(qū)改造的資金需求。

二是社會(huì)資本參與力度有限。棚戶區(qū)改造大多數(shù)屬于政府民生工程，具有鮮明的公共物品屬性，使用政府干預(yù)來(lái)規(guī)范推進(jìn)棚改具有合理性。寧夏政府購(gòu)買棚改服務(wù)的資金來(lái)源主要依靠政策性銀行專項(xiàng)貸款與市縣自籌資金，就棚戶區(qū)改造工程本身的性質(zhì)而言，其資產(chǎn)變現(xiàn)能力差，棚戶區(qū)大多位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，商業(yè)開(kāi)發(fā)的價(jià)值較低。并且棚改后更多的是通過(guò)優(yōu)惠政策甚至是免費(fèi)分配給棚戶區(qū)居民，對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益較低。在缺乏外在激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)條件下，企業(yè)與社會(huì)資本參與的積極性不足。此外，由于棚戶區(qū)資金成本高、回收周期長(zhǎng)的特性，商業(yè)銀行信貸支持的意愿也較低。最終導(dǎo)致棚改資金缺乏根本性的保障。

三是政策性銀行支持力度不足。欠發(fā)達(dá)地區(qū)信用評(píng)級(jí)較低。按照國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行政府購(gòu)買棚改服務(wù)的專項(xiàng)貸款政策，只有信用評(píng)級(jí)達(dá)到AA的市、縣單位才符合貸款要求。而國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行對(duì)寧夏自治區(qū)內(nèi)市、縣（區(qū)）政府的信用評(píng)級(jí)結(jié)果是，達(dá)到AA級(jí)的只有2個(gè)（銀川市AA、寧東管委會(huì)AA-），其余18個(gè)市、縣（區(qū)）均不具備獲取專項(xiàng)貸款的資格。目前，寧夏區(qū)內(nèi)各級(jí)政府的棚改服務(wù)貸款均不能覆蓋相應(yīng)的資金缺口。受各市縣財(cái)政收入的影響，政府債務(wù)率普遍較高，還款能力明顯不足。這難免導(dǎo)致貸款違約風(fēng)險(xiǎn)，最終影響政府購(gòu)買棚改計(jì)劃的如期實(shí)施。

四是貸款發(fā)放不及時(shí)。銀行貸款發(fā)放手續(xù)繁雜，審批進(jìn)度緩慢，貸款發(fā)放與貨幣化安置進(jìn)度不同步。在貨幣化安置過(guò)程中，政府與棚改居民簽訂征收安置補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，居民不能及時(shí)拿到補(bǔ)償款。這加大了地方政府的資金償付壓力。

2.政府購(gòu)買棚改服務(wù)的角色定位問(wèn)題

棚戶區(qū)的改造建設(shè)對(duì)政府在其中的角色定位也提出更為嚴(yán)格的要求。這其中政府面臨著可能出現(xiàn)的激勵(lì)不當(dāng)問(wèn)題。這主要體現(xiàn)在政府通過(guò)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本參與棚改，以及直接對(duì)棚改承接方進(jìn)行補(bǔ)貼等優(yōu)惠來(lái)推進(jìn)棚改進(jìn)程。激勵(lì)不足固然導(dǎo)致承接主體與融資提供方的參與熱情不高，然而過(guò)度的激勵(lì)政策往往誘發(fā)尋租行為，大大損害了棚改效率。因而，既要對(duì)棚改承接主體進(jìn)行激勵(lì)，又需要在政策上尋找最優(yōu)的激勵(lì)程度，避免出現(xiàn)激勵(lì)不足或者激勵(lì)過(guò)當(dāng)，也是當(dāng)下寧夏自治區(qū)政府在棚改問(wèn)題上面臨的難題。

3.棚戶區(qū)改造占用過(guò)度政府行政資源，加大了行政成本

棚戶區(qū)改造是棚戶區(qū)居民的普遍需求，但需求和期望各不相同的棚戶區(qū)居民面對(duì)統(tǒng)一的拆遷政策時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)不同的“公平”感受，并影響著他們最終對(duì)棚戶區(qū)改造的支持力度。這導(dǎo)致了高昂的人力成本與談判成本。各市縣區(qū)政府需要投入巨大的人力、物力，開(kāi)展艱苦細(xì)致的摸底、動(dòng)員工作，向居民解釋棚戶區(qū)改造的政策與意義，以爭(zhēng)取民眾的理解支持。但是，在具體的拆遷工作中不可避免地會(huì)遇到“機(jī)會(huì)主義”行為。居民更傾向于獲取過(guò)高的補(bǔ)償措施，這導(dǎo)致雙方對(duì)合同中的約定條款不能達(dá)成一致，合約糾紛時(shí)有發(fā)生。棚戶區(qū)拆遷改造涉及不同類別的人群，其利益訴求的差異導(dǎo)致拆遷工作無(wú)法順利完成。具體的工作落實(shí)中情況更為復(fù)雜，有些居民希望加緊拆遷，有些居民不希望拆遷，有些則希望有條件地拆遷，有的為得到更多賠償甚至私搭亂蓋。尤其是普遍的“敲竹杠”行為增大了棚改難度。多數(shù)居民將拆遷看作是自己住房升級(jí)換代的機(jī)會(huì)，并希望以小博大、換取更大的房屋補(bǔ)償。這些現(xiàn)象不僅導(dǎo)致了棚改過(guò)程中高昂的行政成本，甚至?xí)绊懮鐣?huì)穩(wěn)定，延緩城市整體規(guī)劃的實(shí)施，進(jìn)而降低了政府部門加大棚改力度的執(zhí)行意愿。

五、推進(jìn)棚戶區(qū)改造的對(duì)策建議

加大政府購(gòu)買棚改服務(wù)的力度，需要從全局考慮，全方位、多層次地規(guī)劃來(lái)推進(jìn)棚戶區(qū)改造。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)要做好棚戶區(qū)改造工程，必須落實(shí)地方主體責(zé)任，建立健全長(zhǎng)效的棚改運(yùn)行機(jī)制。

1.創(chuàng)新資金籌措機(jī)制，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

第一，發(fā)揮金融體系的支持作用。各地政府要抓住國(guó)家實(shí)施棚改信貸扶持的政策機(jī)遇，靈活運(yùn)用國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的棚改專項(xiàng)貸款與其他金融服務(wù)。此外，上級(jí)政府應(yīng)鼓勵(lì)支持商業(yè)銀行創(chuàng)新相關(guān)的金融產(chǎn)品，改善金融支持服務(wù)，增加棚改建設(shè)的資金安排，對(duì)棚改項(xiàng)目的承接主體提供足夠的貸款支持。

第二，構(gòu)建政府與政策性銀行、商業(yè)銀行的良性互動(dòng)關(guān)系。政府購(gòu)買棚改服務(wù)項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)、資金需求量大的特征，這要求政府與政策性銀行建立長(zhǎng)期信賴的合作關(guān)系，必須使政府的資金保持相對(duì)健康的運(yùn)作狀態(tài)，并且必須按時(shí)履行已經(jīng)建立的信貸契約，確保資金使用得當(dāng)并且按時(shí)還款。此外，由上級(jí)政府統(tǒng)籌，加強(qiáng)各級(jí)政府與各大商業(yè)銀行對(duì)接合作，進(jìn)一步增強(qiáng)棚改項(xiàng)目的融資能力。從根本上保證棚改項(xiàng)目的融資來(lái)源，才能形成可持續(xù)的發(fā)展能力，防范各類金融風(fēng)險(xiǎn)。

第三，進(jìn)行財(cái)政可承受能力的測(cè)算以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理包括做好年度預(yù)算和中長(zhǎng)期預(yù)算編制工作，合理安排政府購(gòu)買棚戶區(qū)改造服務(wù)資金，探索建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范機(jī)制。

第四，成立專門的省級(jí)非平臺(tái)的國(guó)資企業(yè)作為承接主體。成立專門的棚改服務(wù)承接方，地方政府根據(jù)當(dāng)年的棚改任務(wù)和資金需求向該企業(yè)“購(gòu)買”棚改服務(wù)，并制訂嚴(yán)格的還款計(jì)劃和預(yù)算清單，經(jīng)專業(yè)部門審批通過(guò)后，對(duì)其支付費(fèi)用。加強(qiáng)對(duì)市縣財(cái)政的監(jiān)督力度，各市縣必須將政府購(gòu)買棚改服務(wù)納入預(yù)算管理。對(duì)財(cái)政困難的市縣因棚改任務(wù)繁重，確需舉借政府債務(wù)的，可以在核定的債務(wù)限額內(nèi)，由省級(jí)政府根據(jù)市縣具體需求統(tǒng)一代發(fā)地方政府債務(wù)來(lái)籌措資金。

第五，財(cái)政部應(yīng)對(duì)欠發(fā)達(dá)省區(qū)給予政策支持。欠發(fā)達(dá)省區(qū)的棚改任務(wù)最為艱巨，然而信用評(píng)級(jí)較低，財(cái)政收入不足也是現(xiàn)實(shí)必須克服的難題。應(yīng)對(duì)不具備政府購(gòu)買棚改服務(wù)能力的市縣單位給予資金支持和政策支持。

2.積極發(fā)揮政府作用

棚戶區(qū)改造設(shè)計(jì)的法律適用范圍廣，涵蓋行政法、民商法等領(lǐng)域，但其“行政屬性”更強(qiáng)，需要地方政府充分發(fā)揮行政職能，采取合理合法措施，真正取信于民。政府在棚戶區(qū)改造工程中，要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，發(fā)揮協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。棚戶區(qū)改造工程不僅有利于城市整體功能的轉(zhuǎn)變和城市規(guī)范的合理化，并且有利于保障棚戶區(qū)居民的利益。地方政府不僅要保證棚戶區(qū)改造在國(guó)家法律和城市規(guī)劃的嚴(yán)格要求下進(jìn)行，更要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制一般預(yù)算支出，提高財(cái)政支出的普惠性，向民生領(lǐng)域傾斜，以保證棚改工程的順利推進(jìn)。

3.建立信息公開(kāi)機(jī)制

政府購(gòu)買棚改服務(wù)要有嚴(yán)格的公開(kāi)機(jī)制。與棚改服務(wù)相關(guān)的政府信息應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，尤其是涉及公民、法人或者其他組織切身利益的以及需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與等情況。各級(jí)棚改服務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)本部門政府網(wǎng)站公開(kāi)棚改服務(wù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及審批指南。政府對(duì)承接棚改服務(wù)主體的經(jīng)濟(jì)能力、資信水平以及發(fā)展前景等信息進(jìn)行公開(kāi)，若企業(yè)出現(xiàn)弄虛作假、冒領(lǐng)財(cái)政資金等違法違規(guī)行為，依法進(jìn)行行政處罰，并將其列入政府購(gòu)買服務(wù)黑名單。

4.嚴(yán)格監(jiān)督檢查

棚改是一項(xiàng)容易引發(fā)社會(huì)矛盾的工程，尤其是近年來(lái)各地棚改引發(fā)的社會(huì)矛盾甚至是群體性事件的情況時(shí)有發(fā)生，一方面，應(yīng)該檢討拆遷補(bǔ)償和安置等方面存在的問(wèn)題。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，建議省級(jí)政府成立專項(xiàng)督查辦公室，將各市縣棚改進(jìn)展列入全年重點(diǎn)督查工作內(nèi)容，進(jìn)一步加大督查力度。

5.始終秉承“以民為本”的服務(wù)理念

在改造過(guò)程中處理好歷史遺留的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，著眼于切實(shí)保障居民的切身利益，棚戶區(qū)改造最大的難題是利益問(wèn)題，要保證人民群眾的利益不受損害。禁止強(qiáng)拆強(qiáng)遷，棚改安置方式由棚戶區(qū)居民自愿選擇，保證安置住房分配過(guò)程中的信息公開(kāi)透明，維護(hù)棚戶區(qū)群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，提高居民的幸福指數(shù)，依法維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

注釋

①數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)2016年、2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

第二十一屆全國(guó)經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)暨新時(shí)代中國(guó)特色協(xié)調(diào)發(fā)展學(xué)術(shù)研討會(huì)在鄭州召開(kāi)

2018年4月20—23日，由全國(guó)經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)、河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)主辦，資源與環(huán)境學(xué)院和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心承辦的第二十一屆全國(guó)經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)年會(huì)暨新時(shí)代中國(guó)特色區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展學(xué)術(shù)研討會(huì)在河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)召開(kāi)。來(lái)自北京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、浙江大學(xué)、河南大學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論等80多所高校、科研機(jī)構(gòu)的300余位專家、教師和學(xué)生代表齊聚一堂，圍繞經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等熱點(diǎn)論題展開(kāi)研討。

會(huì)議開(kāi)幕式由全國(guó)經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、歐亞科學(xué)院院士李小建教授主持，開(kāi)幕式上舉行了全國(guó)經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)換屆儀式。中國(guó)人民大學(xué)教授孫久文、北京大學(xué)教授賀燦飛、中國(guó)人民大學(xué)教授張可云、南開(kāi)大學(xué)教授安虎森、蘭州大學(xué)教授郭愛(ài)君、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授張學(xué)良、中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員金鳳君、吉林大學(xué)教授趙儒煜、暨南大學(xué)教授覃成林、河南大學(xué)教授苗長(zhǎng)虹、河南大學(xué)教授喬家君和中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所副研究員陳明星就中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展歷程、中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)轉(zhuǎn)型、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究邏輯、《區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)》教材編寫等問(wèn)題分別作了大會(huì)主題報(bào)告。接著，與會(huì)代表分七個(gè)分會(huì)場(chǎng)進(jìn)行小組討論與交流，圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市群的形成與發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、高速鐵路建設(shè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、城市群經(jīng)濟(jì)與服務(wù)業(yè)發(fā)展、自貿(mào)區(qū)建設(shè)與區(qū)域合作等相關(guān)論題展示和分享了最新研究成果。

本屆年會(huì)結(jié)合新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)問(wèn)題、河南及中原城市群建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行深入研討，對(duì)促進(jìn)全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村振興和中原城市群發(fā)展具有重要意義。區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論雜志社社長(zhǎng)任曉莉，副社長(zhǎng)劉昱洋，編輯陳萍、張紹樂(lè)參加了本次年會(huì)，并與與會(huì)專家學(xué)者進(jìn)行了深入的交流。

（平 萍）