基于中國(guó)場(chǎng)景的“積極政府”

徐勇

〔摘要〕“積極政府”指政府作為積極的行動(dòng)者在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中扮演的角色。中國(guó)自大禹治水傳說(shuō)開(kāi)始，就表現(xiàn)出積極政府的特色。這是中國(guó)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。只是這一優(yōu)勢(shì)曾經(jīng)為近代西方主流價(jià)值，也為歷史上伴隨積極政府產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)所遮蔽，甚至被扭曲，未能得到恰如其分的評(píng)價(jià)和理解。基于中國(guó)事實(shí)場(chǎng)景，可以充分理解“積極政府”在中國(guó)歷史進(jìn)程中所扮演的積極角色和相伴隨的消極效應(yīng)。從中國(guó)歷史發(fā)展和改革開(kāi)放實(shí)踐看，一個(gè)積極有為的政府是必要的。只是在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，要對(duì)積極政府以合理的角色定位，建設(shè)一個(gè)有合理邊界、高效廉潔、能激發(fā)和調(diào)動(dòng)全體民眾積極性的“積極政府”。

〔關(guān)鍵詞〕

積極政府；國(guó)家治理；政府角色；中國(guó)話語(yǔ)；比較政治

〔中圖分類號(hào)〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2019）01-0005-06

中國(guó)文化特別注重正名。名既是對(duì)事實(shí)的概括，也是一種價(jià)值導(dǎo)向。中南海在古代便是中央政府的所在地，其中的勤政殿是政府最高首腦的辦公場(chǎng)所。辦公殿堂以“勤政”冠名，可能在世界為數(shù)不多，它既是對(duì)中國(guó)政府運(yùn)行原則的概括，也是政府的一種自我期許。積極政府可以說(shuō)是中國(guó)自有公共治理以來(lái)的角色定位，并有著自身的邏輯。從整體上看，有一個(gè)有作為的積極政府是中國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)。只是這一優(yōu)勢(shì)曾經(jīng)為近代西方主流價(jià)值，也為歷史上伴隨積極政府產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)所遮蔽，甚至被扭曲，未能得到恰如其分的評(píng)價(jià)和理解。只有將積極政府這一角色置于中國(guó)政治與社會(huì)的事實(shí)場(chǎng)景之下，才能還原歷史事實(shí)，深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)政府的存在和運(yùn)行依據(jù)。

一、被價(jià)值扭曲變形的“積極政府”

“積極政府”是相對(duì)于“消極政府”而言的，通常指政府作為積極的行動(dòng)者在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中扮演的角色。

政府與政治密切相關(guān)。在孫中山先生看來(lái)，“政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事便是政治”〔1〕。政府作為國(guó)家產(chǎn)生以后的公共管理機(jī)構(gòu)，有其自身的職能。政府職能是指政府所發(fā)揮的作用和扮演的角色。這種作用和角色反映了政府行為類型，如積極有為，抑或消極無(wú)為。政府的職能不是同一的。不同國(guó)家的政府履行的職能有所不同。在漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期，中國(guó)政府一直履行著與西方國(guó)家政府所不同的重要職能，這就是興辦公共工程的職能。由此引起西方學(xué)者的不同認(rèn)識(shí)和解讀。

斯密被認(rèn)為是“守夜人政府”的創(chuàng)立者。事實(shí)上，斯密不是價(jià)值規(guī)范論者，他強(qiáng)化市場(chǎng)這一“看不見(jiàn)的手”的作用是基于西方近代國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，他并不一般反對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的政府作用，只是更重視界定政府的職能。在他看來(lái)，政府應(yīng)該為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造條件。這是因?yàn)椋袌?chǎng)并不可能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有需要，特別是那些非營(yíng)利性的公共基礎(chǔ)領(lǐng)域。而公共基礎(chǔ)工程是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的條件。“一國(guó)商業(yè)的發(fā)達(dá)，全賴有良好的道路、橋梁、運(yùn)河、港灣等等公共工程。”〔2〕由此他特別推崇古代中國(guó)政府興辦公共工程的積極作為。他指出：“在中國(guó)，在亞洲其他若干國(guó)家，修建公路及維持通航水道這兩大任務(wù)，都是由行政當(dāng)局擔(dān)當(dāng)。據(jù)說(shuō)，朝廷頒給各省疆吏的訓(xùn)示，總不斷勉以努力治河修路；官吏奉行這一部分訓(xùn)示的勤惰如何，就是決定朝廷黜陟進(jìn)退的一大標(biāo)準(zhǔn)。所以，在這一切國(guó)家中，對(duì)于這些工程都非常注意，特別在中國(guó)是如此。中國(guó)的公路，尤其是通航水道，有人說(shuō)比歐洲著名的水道公路要好得多。”〔3〕

馬克思對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的東方國(guó)家的政府職能也有論述。他特別關(guān)注政府興辦治水工程的職能。他指出：“節(jié)省用水和共同用水是基本的要求，這種要求，在西方，例如在佛蘭德和意大利，曾促使私人企業(yè)結(jié)成自愿的聯(lián)合；但是在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，因而需要中央集權(quán)的政府進(jìn)行干預(yù)。所以亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟(jì)職能，即舉辦公共工程的職能。這種用人工方法提高土壤肥沃程度的設(shè)施靠中央政府辦理，中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設(shè)施立刻就會(huì)荒廢，這就可以說(shuō)明一件否則無(wú)法解釋的事實(shí)，即大片先前耕種得很好的地區(qū)現(xiàn)在都荒蕪不毛。”〔4〕

斯密和馬克思的論斷主要是一種事實(shí)描述。相比于西方國(guó)家而言，中國(guó)政府舉辦公共工程的積極角色，正是西方國(guó)家的政府所不具備的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)所在。斯密從國(guó)家財(cái)政收入的角度，分析了包括中國(guó)在內(nèi)的亞洲國(guó)家積極推動(dòng)公共工程建設(shè)的動(dòng)因。他認(rèn)為，“歐洲各國(guó)君主不像亞洲君主那樣急于增進(jìn)土地生產(chǎn)物的數(shù)量和價(jià)值，換言之，那樣急于維持良好的水道及公路，以開(kāi)拓土地生產(chǎn)物的廣泛市場(chǎng)”〔5〕。

但在近代，伴隨工業(yè)文明率先在西方國(guó)家崛起，在西方社會(huì)蘊(yùn)育的自由和民主的價(jià)值觀成為主流價(jià)值，也成為認(rèn)識(shí)和檢驗(yàn)社會(huì)事實(shí)的出發(fā)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，甚至成為唯一標(biāo)準(zhǔn)。為了發(fā)揮市場(chǎng)的作用，主流觀點(diǎn)認(rèn)為政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，政府應(yīng)當(dāng)是扮演守夜人的“消極政府”。政府功能是極為有限的，因而是“小政府”。

“消極政府”理論背后蘊(yùn)含的思維是社會(huì)與國(guó)家、自由與專制的二元對(duì)立。在這其中，社會(huì)和自由無(wú)疑具有道義上的正當(dāng)性和價(jià)值的優(yōu)越性。任何事物都被置于這一分析框架和規(guī)范之下，包括積極舉辦公共工程的政府行為。由于公共工程是中央集權(quán)的政府行為，依靠的是強(qiáng)制性的民眾納稅和勞役，在政治上體現(xiàn)為專制主義，處于現(xiàn)代政治價(jià)值位階的低位，并因此遮蔽，甚至扭曲了中國(guó)“積極政府”的正面形象。

這一基于政治價(jià)值而評(píng)述中國(guó)政府的傾向的集大成者是德國(guó)學(xué)者魏特夫。魏特夫?qū)τ跂|方社會(huì)的研究本來(lái)很有見(jiàn)樹(shù)。但是受價(jià)值觀的支配，他用“東方專制主義”的規(guī)范性概念而不是“東方社會(huì)”的事實(shí)性概念來(lái)研究“治水社會(huì)”“治水國(guó)家”，從而將包括東方國(guó)家政府治水的行為都納入到“專制主義”這一框架內(nèi)，落入“治水即專制”的窠臼之中。依靠政府興辦道路和水利等公共工程的積極政府角色在“東方專制主義”價(jià)值觀的扭曲下而變形，積極政府成為專制政府的同義詞，成為社會(huì)發(fā)展的消極存在。

二、從中國(guó)場(chǎng)景理解“積極政府”

同樣一件事實(shí)，由于價(jià)值和視角不同，可以得出不同的結(jié)論。在列寧看來(lái)，“在分析任何一個(gè)社會(huì)問(wèn)題時(shí)，馬克思主義理論的絕對(duì)要求，就是把問(wèn)題提到一定的歷史范圍之內(nèi)”〔6〕。為了反對(duì)從既定理論出發(fā)的教條主義，毛澤東強(qiáng)調(diào)：“我們討論問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，不是從定義出發(fā)。”〔7〕只有將事實(shí)置于產(chǎn)生事實(shí)的歷史場(chǎng)景下，根據(jù)中國(guó)自身的事實(shí)邏輯，才能準(zhǔn)確理解中國(guó)政府角色，并給予合理的定位。中國(guó)的“積極政府”的角色不是憑空而來(lái)的，它是長(zhǎng)期歷史發(fā)展的產(chǎn)物，并具有歷史的合理性。

一是積極政府的社會(huì)需要邏輯。在馬克思主義看來(lái)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層基礎(chǔ)。作為公共管理機(jī)構(gòu)的政府及其職能是因?yàn)樯鐣?huì)的需要而產(chǎn)生的。中國(guó)是伴隨農(nóng)業(yè)文明而生長(zhǎng)的。中國(guó)很早就有大禹治水的傳說(shuō)，說(shuō)明治水在國(guó)家形成中的巨大作用和公共管理機(jī)構(gòu)在治水中的重要作用。在馬克思看來(lái)：“利用水渠和水利工程的人工灌溉設(shè)施成了東方農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。”〔8〕而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是以家庭等小型的組織單位為基礎(chǔ)的。分散獨(dú)立的小型家庭無(wú)法通過(guò)自愿聯(lián)合，進(jìn)行大規(guī)模的公共工程建設(shè)。馬克思說(shuō)：“由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，因而需要中央集權(quán)的政府進(jìn)行干預(yù)。” “那些通過(guò)勞動(dòng)而實(shí)際占有的公共條件，如在亞細(xì)亞各民族中起過(guò)非常重要作用的灌溉渠道，以及交通工具等等，就表現(xiàn)為更高的統(tǒng)一體，即高居于各小公社之上的專制政府的事業(yè)。”〔9〕在這里，馬克思沒(méi)有簡(jiǎn)單地從是否自愿的價(jià)值上判定東西方治水的特性，突出的是社會(huì)需要及其滿足需要的歷史條件。這就是在一個(gè)眾多分散農(nóng)戶構(gòu)成的社會(huì)，需要一個(gè)有作為的中央政府來(lái)舉辦公共工程，如果沒(méi)有這樣一個(gè)政府，便會(huì)給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果。馬克思為此評(píng)述道：“中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設(shè)施立刻就會(huì)荒廢……大片先前耕種得很好的地區(qū)現(xiàn)在都荒蕪不毛”。〔10〕中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的國(guó)家，自然條件十分不平衡。如果沒(méi)有中央政府積極作為，組織修建公共工程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅難以延續(xù)，更不可能創(chuàng)造出世界最為燦爛的農(nóng)業(yè)文明。

二是積極政府的家國(guó)治理邏輯。政府作為公共管理機(jī)構(gòu)，其行為受制于國(guó)家的特性。依照血緣關(guān)系組成的家庭，是人類社會(huì)共同的出發(fā)點(diǎn)，也是國(guó)家形成的組織前提。但由于歷史條件不同，各個(gè)國(guó)家的形成和組建路徑有所不同。古希臘世界率先“出家”。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，私有制和交換、財(cái)產(chǎn)差別、使用他人勞動(dòng)以及階級(jí)的對(duì)立等新社會(huì)成分的生長(zhǎng)，“以血緣團(tuán)體為基礎(chǔ)的舊社會(huì)，由于新形成的各社會(huì)階級(jí)的沖突而被炸毀；代之而起的是組成為國(guó)家的新社會(huì)，而國(guó)家的基層單位已經(jīng)不是血族團(tuán)體，而是地區(qū)團(tuán)體了”〔11〕。

與古希臘西方世界不同，中國(guó)的社會(huì)進(jìn)程一直“在家”，其特點(diǎn)是以家組國(guó)。中國(guó)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以土地為生產(chǎn)資料。土地與其他生產(chǎn)對(duì)象不同，在于其空間地域的不動(dòng)性。“定”是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的特質(zhì)。人們以家庭組織的方式“在狹窄的范圍內(nèi)和孤立的地點(diǎn)上”從事物質(zhì)生產(chǎn)和“種的蕃衍”。血緣關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系與地緣關(guān)系相互重疊，血緣組織、生產(chǎn)組織與地域組織三位一體，家庭因此成為社會(huì)的最基本單元，并長(zhǎng)期延續(xù)。盡管有了超越家庭的國(guó)家，但國(guó)家治理帶有深厚的家庭特性。如“家天下”“家長(zhǎng)制”“父母官”、血緣的世代與國(guó)家的朝代同體等。“皇帝通常被尊為全中國(guó)的君父”，“皇帝的官吏也都被認(rèn)為對(duì)他們各自的管區(qū)維持著這種父權(quán)關(guān)系”。〔12〕

家庭具有“種的蕃衍”和為維護(hù)這種“蕃衍”而必須的物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)的特性。以勤勞來(lái)維持生計(jì)，發(fā)家致富、光宗耀祖成為人生的使命和榮光。韋伯盡管對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)持有偏見(jiàn)，但也不得承認(rèn)中國(guó)人的勤奮是世界其他民族無(wú)與倫比的。這種勤勞為生、勤勞為榮的理念會(huì)自然延伸到國(guó)家治理中，使得國(guó)家統(tǒng)治者具有一種使命感。盡管他們享有天下無(wú)限的權(quán)力，但也承擔(dān)著讓天下蒼生得以生存延續(xù)的責(zé)任。開(kāi)疆拓土、保護(hù)百姓、興辦工程等成為政府確立自己權(quán)威并獲得認(rèn)同的重要來(lái)源。守衛(wèi)疆土、大河治理、道路修建成為政府的重要職能和天命所在。這種使命感驅(qū)使著政府以“勤政”為榮。百姓也以政府官員是否勤勉為認(rèn)同依據(jù)，對(duì)于不作為的“懶政”持否定態(tài)度，如“當(dāng)官不為民作主，不如回家賣紅薯”。

三、“積極政府”的消極效應(yīng)對(duì)積極面的遮蔽

“積極政府”是中國(guó)發(fā)展的需要，但為什么受到諸多負(fù)面評(píng)價(jià)呢？除了價(jià)值觀的偏見(jiàn)外，很重要的原因在于“積極政府”的行動(dòng)經(jīng)常會(huì)超越必要的邊界，產(chǎn)生消極后果，甚至造成對(duì)社會(huì)的極大傷害。這種消極效應(yīng)遮蔽了積極政府的正面效應(yīng)。

在傳統(tǒng)中國(guó)，政治與行政合為一體。基于血緣關(guān)系而形成的儒家學(xué)說(shuō)，將政治道德化，希望以道德約束權(quán)力。這在事實(shí)上是難以持續(xù)的。費(fèi)正清以家庭治理為例，表示：“作為家庭成員的子女，他們是互相負(fù)有父慈子愛(ài)的責(zé)任的。但是，如果家長(zhǎng)要肆虐逞威，法律和習(xí)俗是并不加以制止的。”〔13〕與家庭不同，國(guó)家是一種特殊公共權(quán)力，具有巨大強(qiáng)制力。當(dāng)擁有這種強(qiáng)制力的統(tǒng)治者，不受節(jié)制，超越條件，好大喜功，積極作為時(shí)，帶來(lái)的可能是消極后果，甚至是巨大災(zāi)難。

首先是沉重負(fù)擔(dān)。馬克思在評(píng)述十九世紀(jì)法國(guó)政府與小農(nóng)關(guān)系時(shí)深刻指出：“小塊土地除了肩負(fù)資本加于它的抵押債務(wù)以外，還肩負(fù)著賦稅的負(fù)擔(dān)。賦稅是官僚、軍隊(duì)、教士和宮廷的生活源泉，一句話，它是行政權(quán)整個(gè)機(jī)構(gòu)的生活源泉。強(qiáng)有力的政府和繁重的賦稅是一回事。”〔14〕積極政府必然是強(qiáng)有力的政府。積極政府的行為建立在民眾的稅賦基礎(chǔ)上。政府主辦的事務(wù)負(fù)擔(dān)必然要民眾承受。而因?yàn)楹么笙补Γ@種負(fù)擔(dān)經(jīng)常會(huì)超越民眾能夠承受的極限，形成所謂“猛如虎”的“苛政”。秦朝和隋朝是中國(guó)歷史上兩個(gè)短命王朝，其重要原因是興辦超越民力的大型工程，民不聊生，激起民變。如在秦朝，筑長(zhǎng)城用40萬(wàn)人，南戍五嶺用50萬(wàn)人，修建秦始皇陵和阿房宮達(dá)70余萬(wàn)人，加上其他勞役，役使人數(shù)超過(guò)200多萬(wàn)。秦時(shí)全國(guó)人口約2000萬(wàn)左右，而服役的人數(shù)總計(jì)不下300萬(wàn)，占當(dāng)時(shí)全國(guó)總?cè)丝诘?5%，僅修陵墓一項(xiàng)的花費(fèi)就占到當(dāng)時(shí)全國(guó)財(cái)力的1/3。龐大的勞役造成農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)難以維持，農(nóng)民不堪重負(fù)。隋煬帝急功好利、急于求成，建大運(yùn)河、修馳道、筑長(zhǎng)城以及三次東征高句麗等，動(dòng)輒征調(diào)上百萬(wàn)民力，負(fù)擔(dān)沉重，民怨沸騰。盡管其中的相當(dāng)數(shù)量的大型工程是有利于社會(huì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的，但由于負(fù)擔(dān)過(guò)重而引起農(nóng)民反抗。在中國(guó)，積極有為與人民負(fù)擔(dān)是并行的。超越負(fù)擔(dān)導(dǎo)致王朝覆亡，形成對(duì)積極政府的負(fù)面效應(yīng)。

其次是官員腐敗。積極政府的支柱是龐大的官僚行政機(jī)器。在帝國(guó)制度下，天下歸一家，官僚只是皇帝的“家臣”。皇帝通過(guò)“君子重義”的儒家文化的規(guī)范，用很低的正式報(bào)酬讓官僚為其辦事。但是，官員考取功名而獲取官職，需要支付大量成本，并有自家發(fā)財(cái)以光宗耀祖的沖動(dòng)。只是在常態(tài)下，這種沖動(dòng)缺乏制度空間。而當(dāng)君主積極有為，興辦大量公共工程時(shí)，便為各級(jí)政府官員提供了自利空間。因?yàn)楣补こ痰木唧w操辦人是各級(jí)官員，由于缺乏復(fù)雜系統(tǒng)的預(yù)算和會(huì)計(jì)手續(xù)，更無(wú)相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，從而造成公共工程的操辦者有利可圖。費(fèi)正清因此認(rèn)為，在傳統(tǒng)帝國(guó)體制下，“政府作為有組織的‘貪污集體”，即缺乏約束官員的體制而造成官員的普遍的“假公濟(jì)私”行為。〔15〕而層層官僚的自利必然進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至造成王朝的滅亡。

再次是消極民眾。積極政府意味著政府擁有更多權(quán)力，民眾成為政府行為的服從者。政府與民眾構(gòu)成主人—奴役關(guān)系。為了保證政府的積極行為能夠高效貫徹，必然壓制民眾的不同意見(jiàn)。因此，政府愈是積極有為，民眾愈是消極服從。社會(huì)活力由此受到抑制，甚至窒息。只是超越了民不聊生的生存極限，才出現(xiàn)“官逼民反，民不得不反”。但這種反抗只是基于生存所迫，提不出新的主張，也無(wú)法建構(gòu)起一個(gè)新的制度。消極民眾導(dǎo)致中國(guó)“有造反而無(wú)革命”〔16〕，只能長(zhǎng)期在既定軌道運(yùn)行，遲滯了中國(guó)的發(fā)展。

正是由于積極政府的消極后果使得人們對(duì)政府的反應(yīng)處于雙重狀態(tài)。一方面，人們希望統(tǒng)治者開(kāi)疆拓土，有所作為；另一方面，又希望政府有所節(jié)制，甚至消極無(wú)為，讓民眾休養(yǎng)生息。但從王朝興亡的規(guī)律看，往往是政府的好大喜功和民不聊生造成王朝覆亡，從而使得巨大的消極效應(yīng)遮蔽了積極政府的正面效應(yīng)。

四、國(guó)家治理現(xiàn)代化中的“積極政府”

當(dāng)今是歷史的延續(xù)。新中國(guó)建立以后，執(zhí)政黨和政府以前所未有的使命感改造社會(huì)，將“積極政府”的模式推向極致，這就是政府具支配地位的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政府無(wú)所不包的全能體制。這一體制對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這一體制也顯現(xiàn)出極大的局限性。改革開(kāi)放是對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的改革，目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這一過(guò)程中，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的“消極政府”理論得以大行其道。正是由于這一原因，“積極政府”的正面效應(yīng)被遮蔽。

而在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，中國(guó)政府并沒(méi)有只是扮演“守夜人”的角色，相反發(fā)揮著積極作用。“中國(guó)奇跡”的產(chǎn)生與政府的積極行為密切相關(guān)。就是自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)者也承認(rèn)中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用。改革開(kāi)放的實(shí)踐促使我們突破既有理論的遮蔽，將“積極政府”置于中國(guó)的歷史場(chǎng)景中理解，給予其合理定位。

從中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開(kāi)放實(shí)踐看，一個(gè)積極有作為的政府是必要的。中國(guó)自大禹治水傳說(shuō)開(kāi)始，就表現(xiàn)出積極政府的特色。這是中國(guó)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。但是如何使歷史延續(xù)下來(lái)的優(yōu)勢(shì)得到繼續(xù)發(fā)揮，則必須在充分汲取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

其一，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理定位政府角色。從歷史上看，政府的積極作為主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的公共工程領(lǐng)域，如道路、水利等。這一外部性的公共問(wèn)題是社會(huì)自身的力量無(wú)法解決，而必須由政府解決的。而在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，完全是經(jīng)濟(jì)主體——家戶加以支配的。國(guó)家除了收稅以外，對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，完全是由經(jīng)濟(jì)主體自主決定。由此使社會(huì)經(jīng)濟(jì)保持著活力，即使是王朝更迭也能通過(guò)家戶使經(jīng)濟(jì)得到迅速恢復(fù)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)之所以得到快速發(fā)展，重要經(jīng)驗(yàn)就是，確立經(jīng)濟(jì)主體的自主地位，激發(fā)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活力。從農(nóng)村家庭承包到城市國(guó)有企業(yè)改革，從民營(yíng)企業(yè)發(fā)展到外資企業(yè)引進(jìn)，無(wú)不是給經(jīng)濟(jì)主體以自主地位，放手讓其發(fā)展。而在這一過(guò)程中，政府并不是消極無(wú)為的。一是主動(dòng)招商引資，二是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的基礎(chǔ)性條件，特別是公共工程的修建。盡管一些發(fā)展中國(guó)家也實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但由于缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的政府積極修建公共工程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必備的基礎(chǔ)性條件較差，使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力缺乏必要的環(huán)境。正是基于歷史，特別是改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)政黨對(duì)于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和角色有更為明確的論斷。中共十八屆三中全會(huì)和十九大都提出，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。這就意味著，各類市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著主要角色，在這個(gè)基礎(chǔ)上更好發(fā)揮政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的作用。

其二，通過(guò)國(guó)家治理現(xiàn)代化重新塑造積極政府的形象。積極政府曾經(jīng)在中國(guó)歷史上產(chǎn)生諸多負(fù)效應(yīng)，且在改革開(kāi)放中有所延續(xù)。這是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程必須加以解決的，并需要超越歷史，重新塑造積極政府的形象。

首先，中國(guó)需要積極政府，但需要的是能夠有所節(jié)制并有合理邊界的積極政府。政府能夠集中和調(diào)配資源，具有巨大能量，但這一能量需要有所節(jié)制，有合理的邊界。這在于政府本身并不是財(cái)富的生產(chǎn)者，而只是資源和財(cái)富的調(diào)集和分配者。如果政府對(duì)自己的行為缺乏節(jié)制，沒(méi)有合理的邊界，很容易代替經(jīng)濟(jì)主體，或者超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力。地方政府在中國(guó)的改革開(kāi)放中扮演了歷史上前所未有的主動(dòng)角色，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的重要推動(dòng)力。但是在這一過(guò)程中，也出現(xiàn)了個(gè)人意志凌駕于經(jīng)濟(jì)規(guī)律之上，甚至因?yàn)閭€(gè)人政績(jī)而濫用財(cái)政和民力。

其次，中國(guó)需要積極政府，但需要的是高效廉潔的積極政府。積極政府依靠的是政府工作人員的積極性。改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)傳統(tǒng)高度集中的體制進(jìn)行改革，地方獲得了相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。這一分權(quán)體制極大激發(fā)了地方政府的活力，成為主動(dòng)性政府。這是過(guò)往歷史沒(méi)有過(guò)的。但是，這一過(guò)程中，也出現(xiàn)了因?yàn)榉謾?quán)而分利的行為。這就是政府公務(wù)人員在行使公務(wù)活動(dòng)中謀取個(gè)人私利，產(chǎn)生了嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題。基于這一問(wèn)題的嚴(yán)重性和危害性，中共十八大以來(lái)，中央加強(qiáng)了對(duì)權(quán)力的限制和監(jiān)督，權(quán)力相對(duì)集中。同樣，這一過(guò)程中，又出現(xiàn)了政府工作人員懶政惰政不作為和形式主義敷衍應(yīng)付現(xiàn)象。如何建設(shè)一個(gè)高效廉潔的積極政府，仍然需要在體制機(jī)制上加以探索。

再次，中國(guó)需要積極政府，需要的是能夠?yàn)樯鐣?huì)保留自主空間并塑造出積極公民的積極政府。人民是歷史的創(chuàng)造者。中國(guó)改革開(kāi)放的起點(diǎn)和最重要的經(jīng)驗(yàn)，就是調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性。積極性來(lái)自于自主性，自主性又來(lái)自于體制給予的空間。在社會(huì)主義條件下，政府和民眾不是對(duì)立的兩端，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中更不是非此即彼的兩極。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，要求政府不僅能夠自我積極有為，更重要的是將廣大人民群眾的積極性調(diào)動(dòng)和激發(fā)起來(lái)，讓人民群眾積極有為。這是對(duì)長(zhǎng)期歷史上的“積極政府”角色的歷史性超越，也是國(guó)家長(zhǎng)治久安和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)和不竭源泉。

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