從“自治”到“治理”

陳文 姜星月

〔摘要〕社區一般是指特定區域空間范圍內的社會生活共同體，社區治理即基層黨組織和政府與社區內的各類組織及居民等多元主體參與社區公共事務治理的活動及其過程。改革開放四十年來，國內研究者主要從制度視角、組織視角、權利視角、參與視角、秩序視角等對社區問題和治理狀況進行了學理分析，研究趨向主要體現在如下五個方面：從“自治制度”到“治理制度”，從“自治組織”到“多元組織”，從“房產私權”到“社區公權”，從“精英參與”到“大眾參與”，從“行政主導”到“黨建引領”等。

〔關鍵詞〕

社區；社區自治；社區治理

〔中圖分類號〕D638 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2019）01-0105-07

為了全面總結社區治理40年的研究狀況，本文基于中國知網、萬方、維普等數據庫，將時間跨度設置為1978-2018年，對相關主題的文章進行全面的檢索分析，將關鍵詞分別設定為“社區治理”“社區建設”“社區自治”“社區管理”等，對社區研究狀況進行綜合分析，試圖闡述城市社區建設研究40年的基本特征。截至2018年10月11日，在中國知網學術數據庫、萬方、維普中共找到相關文章13025篇。改革開放初期的研究成果相對較少，但總體來看學術論文呈現出逐步增長的趨勢，其中1988年到1998年，國內關于社區自治和治理的文章逐步增多；在1998年到2008年，相關的研究成果大量涌現；而在2008年到2018年，相關研究成果增長迅速，高達1.1萬余篇。從相關的研究趨勢可以發現，國內的研究者對于社區治理的研究重視程度不斷提升，為我國的社區治理實踐提供了一定的理論基礎。從研究整體情況來看，大多數學者主要從制度、組織、權利、參與秩序等不同視角開展具體研究，但是研究主題總體呈現出從“自治”到“治理”的話語轉變。具體表現為從“自治制度”到“治理制度”，從“自治組織”到“多元組織”，從“房產私權”到“社區公權”，從“精英參與”到“大眾參與”，從“行政主導”到“黨建引領”等方面的研究趨向。

一、制度視角：從“自治制度”到“治理制度”的研究趨向

在相當長一段時間內，一些研究者主要從制度主義的分析視角，以基層群眾自治制度為主要研究對象，對社區自治制度的政治意義、運行過程和居民自治等問題開展具體研究。一般認為居民自治制度是構筑我國民主政治的制度性基礎，自治是現代城市社會的本質特征，是城市社會組織和管理的核心基礎，主要探討自治制度對于基層民主的體制意義。如有的認為引入制度分析可以更加全面深入地剖析社區建設。〔1〕桑玉成等認為社區作為居民自己的家園，無論是從其本質還是從其發展來看，走向自治應該成為社區管理體制建設的基本方向。〔2〕林尚立認為在社會自治能力發展中，社區的自治發展最具戰略意義，社區正逐漸成為中國政治建設的戰略性空間。“城市以及城市中的市民在整個國家政治生活中所具有的影響力，決定城市基層群眾自治的發展，對中國民主政治建設和發展具有全局性的重要意義。”〔3〕有的認為，在基層的發展和建設中堅持自治制度， 就是發揚基層民主的過程。加強基層群眾自治制度建設，不僅能夠加強社會主義民主制度建設， 使人民依法直接行使民主權利，而且可以妥善協調好改革發展過程中的各種利益關系，有效化解各種矛盾， 確保社會和諧發展。〔4〕一些法學者還從法學視角對業主自治進行法理解釋，主張從制度層面保障公民合法私有產權，維護業主的合法權益，規范業主大會、業主委員會等業主組織的自治行為，建立健全業主自治法律制度，減少由于法律制度不完善而導致的業主權益受損事件，理順業主委員會與物業公司之間的關系等有著重要的現實意義。

隨著現代治理理論的引進與發展，以及社區事務的復雜性與共治性，越來越多的研究者將自治制度逐漸納入到治理制度的范疇來分析，探討自治制度運行過程中的現實障礙與問題，更加強調以多元主體參與、協商共治機制等為特征的社區治理體系的構建，以及社區協同治理能力的提升。如徐勇認為，在農村社區建設過程中，必然要創新農村基層管理體制。由自然村落制度到社隊村組制度，再向社區制度轉變，可以整合資源，完善服務，實現上下互動、城鄉一體，并建構起政府公共管理與社區自我管理良性互動，公共服務與社區自我服務相互補充的新型制度平臺。〔5〕有的基于社會學制度主義的分析視角，闡釋了規制性要素、規范性要素和文化—認知性要素在城市社區協同治理制度中的體現。針對現有制度體系中，法規和規章制度不足、協同治理規范性要素的缺乏以及協同治理的文化—認知要素的缺失等制約城市社區協同治理的制約性因素，提出了完善社區協同治理的法規制度、優化協同治理的權責體系、建立協同治理結構、規范治理秩序、完善社區協同治理的文化—認知對策建議，以推進城市社區協同治理制度建設的實現。〔6〕吳曉林認為要在“結構一過程”研究、差異化研究和本土化研究上逐步地深化，才能夠讓社區治理理論與中國的現實發展狀況緊密契合。〔7〕張翔指出只有推動社區治理中的行政共同體向更加開放的城市共同體轉變，才能深度推進城市政府職責轉變與城市治理水平的提升。〔8〕

二、組織視角：從“自治組織”到“多元組織”的研究趨向

在社區治理的研究過程中，長期以來諸多學者對居委會、業委會等自治組織予以了重點關注，對其法理地位、組織屬性、人員構成、選舉程序等做了較為深入的研究。但從研究趨向來看，研究者更加重視對于社區多元組織的整體性分析，強調現代社區治理的多元組織平臺構建與優化，將社區黨組織、社區工作站、物業服務企業、社區社會組織、轄區企事業單位、居民自發團體等與居委會、業委會作為社區組織體系加以研究，從“自治組織”到“多元組織”的研究趨向較為明顯。

在相當長一段時間內，學者對于社區組織的研究主要集中在對居委會、業委會等自治組織的強調和探討，一般認為其構成了社區治理中的基礎性組織平臺。如徐勇認為，社區建設就是通過培育社區，以社區為平臺，以社區居民自治為導向。〔9〕有學者將居委會的功能定位為收集社區居民意見，向政府反映社區民意，提出解決問題的相關建議并加以實施，動員和組織居民參與社區管理。〔10〕業委會是伴隨住房商品化改革，基于房屋產權而生成的新興自治組織，以財產權為依托的業主組織的大量出現，使得我國基層民主建設直接與財產權相聯系。“業主委員會作為一種社會結構的變遷，其產生與發展意味著公民對屬于個人私有財產——房產進行自治管理的真正開始，從更深層次看，業主委員會代表著一種新的國家與公民地位或關系的重大調整——業主將成為新的社會結構的主體，并給社區自治與基層民主帶來了新的亮點與路徑。”〔11〕

但是，居委會、業委會等自治組織在實際運行過程中客觀地存在諸多現實困境，居委會行政化、空心化和邊緣化，以及業委會成立難、運作難和監管難等問題長期以來飽受詬病。如有學者認為雖然全國各地開展了社區自治實踐，希望社區居委會真正成為城市基層的群眾性自治組織，但居委會行政化仍然普遍存在。〔12〕有學者還指出，社區自治是社區發展的理想狀態和價值追求，但目前我國社區居委會工作卻由于傳統體制影響等原因呈現出行政化態勢，這與社區居委會的自治性質相悖，因而必須采取相關措施加以調適。〔13〕一些學者也探討了業委會和業主大會的運作方式及其現實問題，如：業主委員會不能發揮作用，形同虛設，業主委員會發揮作用不當，選聘權運用不規范；不能積極主動發揮作用。〔14〕

在我國特定的政治環境和制度運行實踐中，社區事實上是多元組織共處的特定城市政治空間和社會生活共同體，其治理邏輯既有賴于自治組織基礎之上的“自發秩序”構建，也涉及到基層黨組織、行政組織、社區社會組織、轄區企事業單位、物業公司等多元組織“共治秩序”的形成，從自治組織到多元組織的研究趨向愈加明顯。如徐勇認為，由于特定的國情和制度背景，中國的城市社區建設是一種“規劃性變遷”，居民自治屬于政府主導型自治。而自治的成長，又要求政府下放權力，轉變職能 ，改變領導方式，在自治基礎上重新塑造政府，實現政府與社會關系的重構。應以合作主義理念處理政府管理與社區自治協同治理城市社會的關系問題。〔15〕面對我國城市經濟生活市場化、基層社會結構復雜化、社區利益多元化、民主參與意識擴張化等特征，作為社區政治核心問題的社區權力結構問題研究也成為題中之義。〔16〕由于缺少外部有效的政治引導和內部足夠的凝聚力，城市社區自治很容易形成集體行動困境，導致社區內部各種利益糾紛很難解決，各種矛盾積重難返。針對我國城市社區治理中多中心但無秩序的自治困境，社區利益協調機制的完善關鍵在于改進治理結構體系，推動社區民主交往方式向深度發展。〔17〕孫柏瑛認為單純指向“去行政化”的改革往往難以奏效，保證社區居委會的自治權利，需要在國家建設進程中政府行政管理體制的綜合改革和整體推動。〔18〕

三、權利視角：從“房產私權”到“社區公權”的研究趨向

隨著住房商品化改革的推進，房產私權成為社區研究的重要維度。以此為分析視角的研究者重點探討了房產權和業主自治的法律制度建設問題，主要研究了業主維權現象的生成原因、業主的基本權利、業主委員會的屬性和法律地位等。一般認為正是房屋產權保護制度的不完善，以及相關法律法規的缺失和不健全導致了業主權益的受損及業主維權現象的出現，促使了業主維權事件的增加及非理性維權方式的發生，激化了業主與房地產開發商、物業公司、政府相關部門等方面的矛盾。如有學者從私有財產保障的憲政安排角度認為我國缺乏對私有財產尊重、敬畏和保護的憲政傳統，城市業主維權運動以及農村農民有組織抗爭的愈演愈烈，表明將私有財產權的保護納入憲政建設的視野已迫在眉睫。〔19〕陳華彬將業主委員會稱為“建筑物區分所有權管理委員會”或簡稱其為“管理委員會”，并認為“建立建筑物區分所有權制度，是我國城市（鎮）公有化、福利型住房制度轉入商品化住房制度的客觀要求”〔20〕。

但是，現代社區治理并非單純基于房產私權基礎之上，也涉及到物業共有權和居民參與權的實現，從房產私權到社區公權的研究轉向恰是對于社區共治的權利性解釋。社區治理的權利基礎是私有產權與社區公權的復合體，其治理向度是多元的而非單一的。多元主體的持續互動，是增進公共利益、促進社區良治的基礎。〔21〕《物權法》明確規定， 業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權， 對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。小區業主成為社區治理的主體，不僅在于業主是小區公共財產的所有者，也是公共事務的需求者和提供者，理所應當成為小區公共事務績效的評判者，成為住宅小區公共事務的主人， 成為社區治理的主體。〔22〕小區業主通過買房獲得專有建筑物所有權， 通過公攤費支付了小區公共財產的投資，具有附屬于專有建筑物的公共建筑、公共設施、公共場所等公共財產權。隨著商品房的普及，建筑物區分所有權之共有權侵權問題日益突出。〔23〕從法律的角度講，從建筑物專有權到共有權的轉變也體現了社區居民對公共事務治理的重視。“住宅所有權人間的團體關系是基于住宅所有權人對一棟建筑物不可分離的共用部分的共有權而產生、形成的一種共同管理關系。每一位住宅所有權人均成為這一團體中的成員，享有權利并承擔相應的義務。這些權利與義務通過業主大會、業主委員會、管理規約表現出來。”〔24〕陳鑫認為：“建筑物區分所有權是一種復合權利，這種權利的行使不再像傳統所有權那樣是絕對的、排他的，很多時候需要全體區分所有權人的合意才能夠完成。”〔25〕陳雯認為：“應將全體業主視為依據業主公約連接起來的一個團體，并賦予這個團體以民事主體資格。”〔26〕社區公共性是一個社區中多元主體共生共處的公共價值，是參與社區治理的多元主體相互承認彼此間差異并能一致行動的合法性基礎，是對社區居民具有一定規范性和約束性的公共規則，也是城市基層黨組織和基層政府動員不同主體參與社區建設的內生動力。應從公共價值、公共規則、公共空間、公共參與和公共服務的維度討論重建城市社區公共性的出路。〔27〕

四、參與視角：從“精英參與”到“大眾參與”的研究趨向

社會精英在社區治理領域中的作用不言而喻，其有利于凝聚社情民意、引領居民參與，“精英參與”一直以來是學者們討論的重要議題。一是社區精英參與對于社區治理的作用和意義研究。有的認為社區精英是實現基層自治的重要力量。〔28〕城市社區精英在基層自治組織管理以及底層社會秩序的重建過程中發揮舉足輕重的作用。〔29〕社區精英作為我國社區治理的一個重要的群體， 在治理的過程中發揮了重要的作用。被動城市化過程中的社區精英參與社區治理， 有利于維護社區的穩定、促進社區的發展、維護社區居民的利益。〔30〕二是對于社區精英內涵、特質和影響的研究。社區精英一般是指“自治社區內自我意識強烈、行動能力突出，并且比其他社區居民擁有更多的權威性資源 （如經濟資源、政治資源、社會資源和文化資源等） ，從而在城市社區中享有權威并對社區治理產生直接作用的群體”〔31〕。他們是在權力、財富、聲望、文化、社會資源等方面具有優勢并且對社區治理富有意愿與熱情的社區管理者及居民。〔32〕社區精英主要通過互惠機制、聲望機制、信任機制、領導機制、規范機制等發揮自治能動作用。如何發現社區精英并促進社區精英發揮自治能動性是實現中國城市社區自治的重要途徑和發展方向。〔33〕三是對于社區精英與社區組織、居民參與的關系性研究。盧學暉認為社區中各種民間組織的精英分子應主動與社區居委會進行互動，有利于社區平等交換、規范和互信，有利于激發社區居民參與自治的動力。〔34〕劉曄指出，社區治理中一方面形成了高效參與公共事務的社區精英階層，他們成為影響社區治理的直接力量； 另一方面形成了公共參與相對不足的普通居民階層，這種階層分化的趨勢對目前的社區治理產生了多向度的影響。社區自治體現出中國城市治理體制變革的方向 ，它有賴于社區精英的有效治理、社區公共交往行為的拓展和政治參與的制度化發展。〔35〕

社區作為國家與社會的連結點，社區有效治理需要政府治理與公眾參與之間的良性互動。雖然社區精英在社區治理中具有至關重要的作用，但現代社區的秩序構建仍然需要建立在多元主體參與的基礎之上，擴大參與范圍、拓展參與深度是現代社區治理的基本要求。因此，越來越多的研究者在研究社區精英參與的同時，愈加重視社區多元參與的組織平臺和制度機制研究。有的認為，社區建設是發展基層民主的過程，也是一個多元行為主體的互動過程，社區成員參與是社區建設的關鍵。〔36〕不斷完善社區組織功能，推動多元化參與治理；穩步建立互動合作關系，構建良好基層治理生態。通過持續的參與互動，推動社區發展和社區治理走向“善治”。〔37〕通過多元主體的共同參與，真正實現建構現代社區多元主體共治的目標。〔38〕社區組織化聚合社區資源，是提高社區治理的手段，增進社區社會資本的基本途徑，是包容性城市建設的起點。〔39〕

五、秩序視角：從“行政主導”到“黨建引領”的研究趨向

在我國現階段的城市治理架構中，社區治理是在“市-區-街道-社區”的“兩級政府，四級管理”體制下展開的，基層社會秩序的構建依附于壓力型的行政管理體制，長期以來大量行政性事務下沉到社區，其承擔了大量的基層建設和社會維穩等行政任務，社區治理及其秩序建構呈現出明顯的“行政主導”特點。諸多學者對居委會行政化及基層治理行政主導現象做了較深入的研究，有的認為中國諸多地方踐行了網格化社會管理模式，這種社會管理模式具有鮮明的行政主導特征。〔40〕在“行政一元化”基層治理結構中，居委會事實上“行政性”高于“自治性”，被高度“行政化”。〔41〕社區居委會既是社會各級政府完成社會管理任務的最后層級， 接受行政派出機構的大量行政任務與指令，具有“行政性”屬性， 又因為具有法律授予的群眾性自治組織職能而具有“自治性”， 這種二重性在實際運行中往往由于行政力量的過于強大而呈現出過度行政化的特征。〔42〕居委會的行政化主要表現在組織設置功能行政化，自治章程、工作制度及人事決定行政化，經費收支行政化，運行方式、考核機制行政化。〔43〕同時，有的也認為城市社區居委會的行政化傾向較為突出，與居委會作為基層群眾性自治組織的法定性質相悖。然而，居委會的行政化傾向有其產生的歷史必然性和存在的一定合理性。〔44〕當前的城市社區居委會普遍存在行政化傾向，居委會實際上成為各級政府的延伸組織。要實現居民自治，就要去行政化，增強社區自治能力建設。〔45〕居委會“去行政化”主要有三種模式，即“大社區制”“居站分離”“網格化管理”。〔46〕

隨著住房商品化改革的推進，城市社區空間形態發生了深刻嬗變，單純依賴行政主導的傳統政府管制方式已經難以實現社區多元治理，如何夯實執政黨的執政基礎，在利益多元化的城市基層空間中充分發揮其引領作用，整合社情民意和利益訴求，成為新時代基層黨建面臨的全新課題。政黨引領成為新時期社區治理及其基層秩序構建的重要政治依托，基層黨組織成為整合社區資源、引領居民自治、凝聚社會力量的核心。有的認為，如何更好地強化黨建引領作用，有效發揮社區居民在基層社會治理中的主體作用，既是滿足新時期居民多元需求，加強基層民主建設的客觀需要，也是維護社會穩定，推動社區順利發展的迫切要求。〔47〕黨建引領具有不可或缺的地位和作用，黨建引領要發揮好社會治理的價值倡導和行動倡導作用，也要發揮好社會治理中的政治整合和資源整合作用，還要發揮好社會治理中的利益協調和組織協調的作用。〔48〕在社區治理新格局中，“黨建引領”的核心內涵集中在三個方面，即為再組織高度異質化的社區社會、強化執政黨的政治引領力和建設基層服務型黨組織，并通過挖掘黨組織的活動空間和搭建在職黨員在社區發揮作用的平臺機制來實現有效引領。〔49〕政黨統合是在社會成長的基本態勢下政黨與社會間型構的一種新型關系形態，具體體現為堅持黨領導地位的前提下，在利益層面、價值層面和組織層面對社會進行必要整合，并在一定程度上實現黨與社會的合作共治。〔50〕孫萍認為，黨政主導下的多元共治，是指在基層黨組織領導和基層政府主導下，社區居委會、社區居民、市場組織、社會組織等社區主體，基于社區發展的公共利益，通過強化彼此認同、開展協商合作等集體行動，在有效提供社區公共物品、滿足社區發展需求、提高社區居民生活質量的基礎上，實現社區優良公共秩序的過程。〔51〕

六、基本結論

縱觀社區研究40年的整體過程，國內學者主要從制度視角、組織視角、權利視角、參與視角、秩序視角等對社區問題做了較為深入和系統的學理分析，研究取向主要為從“自治制度”到“治理制度”，從“自治組織”到“多元組織”，從“房產私權”到“社區公權”，從“精英參與”到“大眾參與”，從“行政主導”到“黨建引領”等。總體來看，國內學者對社區問題進行研究的過程中，呈現出從自治到治理的理論分析轉向，其不僅僅對社區治理制度體系以及社區組織結構關系進行分析，同時在功能上對社區治理制度的運行過程及其現實問題開展了一系列實證研究，更加重視現代社區治理制度體系的構建，愈加強調社區治理中黨組織引領下的多元主體參與，強調社區共治能力的提升。在構建現代城市社區治理體系的過程中，應充分發掘和激活現有體制內的民主制度因素，重點提升黨政依法“管治”、社會有序“自治”與多元組織“共治”的三種能力。在切實保障居民自治權利的基礎上，合理區分居民自治、政府管理與社會共治類事務，明晰政府在城市基層治理中的法定職責，實現基層政府職能規范明晰、社區治理體制科學合理、社會組織培育和監管體系全面完善、居民委員會的自治功能得到充分激活、居民參與社區治理的方式豐富多樣，形成“黨-政-居-社-群”協同參與現代社區治理模式，推行國家與社會合作互動的網絡型治理。

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【責任編輯：朱鳳霞】