基層公務員的政策執行：結構脈胳中的策略性選擇

左宏愿 張文靜

〔摘要〕政策執行是將政策制定者的意圖轉化為預期結果的活動，是公共政策過程的關鍵階段。政策執行涉及政策執行者的能動因素和結構因素。基層公務員的政策執行，是復雜環境與執行者能動性交互作用的結果。一方面，基層公務員的政策執行行為受政策規定的合理性、資源的可得性、目標群體的異質性、組織控制的有效性以及社會關系網絡等結構性因素的影響，另一方面，基層公務員的政策執行效果則受其政策執行能力與素質的影響。在結構性脈絡中，基層公務員是具有自我意識、反身性與策略性的執行者，這些具有不同政策執行能力和意愿的基層公務員會在對結構性脈絡和自身能力的認知基礎上發展出一系列策略性行為。這些基于結構性限制下的有意識的策略性行為，是現實當中存在的基層公務員政策執行行為。要辯證地看待基層公務員的策略性行為。

〔關鍵詞〕

基層公務員；政策執行；策略性行為

〔中圖分類號〕D630.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2019）01-0112-09

一、問題的提出

政策執行是將政策制定者的意圖轉化為預期結果的活動，是公共政策過程的關鍵階段。作為較早關注基層政策執行的學者，利普斯基提出了基層公職人員的概念，他將“在工作過程中與公民直接聯系，或在執行公務方面具有實質裁量權的公共服務工作者”稱之為基層公職人員。〔1〕參照利普斯基對基層公職人員的定義，本文所探討的基層公務員，主要指在地市級以下政府部門工作、行政科級以下且與民眾直接發生互動的非領導職務國家公務員，比如，警察、城管、政務大廳的工作人員、工商部門的執法者、鄉鎮府的科員辦事員等。基層公務員執行的公共政策，大多是資源的分配或者再分配。從我國的具體實踐來看，大量公共政策的具體執行活動要由基層政府和基層公務員負責完成，而且，基層公務員直接面對社會公眾，是公眾關注的焦點，承載著社會公眾對政府的期待，他們的行為選擇對政策效果產生直接的影響。〔2〕因此，研究基層政府和基層公務員政策執行問題非常重要。

政策執行研究是一個多學科、多層次和多角度的研究領域。政治學、公共管理學、經濟學、社會學、教育學等學科都會研究政策執行，而且，由于研究者試圖解釋的目標不同，政策執行研究的層次和視角存在很大差異，產生了很多理論和分析途徑。例如，委托代理理論強調了代理人是具有自主性的行動者，往往會做出一系列的選擇從而最大化自身利益。政策執行研究的這一路徑主要致力于探究政策設計如何形塑個體的選擇，反過來，這種選擇如何又導致了意圖性或者非意圖性后果。〔3〕社會網絡理論則聚焦于個體的行為是如何由社會互動和同儕效應所塑造的。政策執行的這一路徑主要探究個體是如何嵌入到社會關系網絡當中的，他們首先學習了解政策，并據此做出回應。〔4〕政策執行的意義構建理論則聚焦于個體和群體在其所處的環境中，運用他們熟悉的文化觀念闡釋政策的方式，以及行動者對政策的闡釋如何影響了具體的政策執行。〔5〕批判性的分析途徑則致力于探究嵌入在政策過程的權力關系。批判性理論認為，不管行動者是否感知到，權力關系都形塑了其回應策略。〔6〕

這些研究政策執行的不同路徑，基本上都隱含著關于人的能動性的不同預設，形成了從無限制無約束的個體選擇，到一定條件下的能動性選擇，和行動者被結構所完全決定這樣的差別。從結構與能動關系的問題角度來看，一種路徑更重視結構的自我生成與轉化，不涉及考察各種形式的能動性在不同階段、不同結構限制下發揮的作用；另一種路徑則往往片面夸大行動者形塑政策執行結果的力量，而忽略了所有的行動都會受到社會關系、外部環境、制度條件所影響與制約。

本文嘗試運用結構和能動的概念工具，在整合現有研究的成果上，綜合結構性因素與個體性因素，將基層公務員的政策執行看作是結構性情境下的策略性選擇。本文認為，政策執行涉及基層政策執行者的能動因素和結構因素。公共政策的執行是在一種復雜的結構中進行的，結構性因素既會限制，也會促成公共政策的有效執行，使得公共政策的執行結果偏離或者達成政策預期的目標。同時，作為政策執行的主體，基層公務員的政策執行行為并不是機械的，而是在復雜的結構脈絡中不斷發揮主觀能動性，選擇有利于減輕環境不確定性和緩解自身壓力的方式，推進政策執行活動。

二、基層公務員政策執行的結構性因素

政策執行是在一個復雜多變的環境中進行的。因此，必須考察基層公職人員所處環境的復雜性。〔7〕探究基層公務員政策執行中的結構性因素，需要考慮公共政策本身的合理性、組織結構的約束性、執行資源的可得性、組織機構運行的有效性、執行者社會關系的復雜性等方面的結構性因素。這些結構性因素相互影響，共同構成了基層公務員政策執行所面臨的復雜性環境。

（一）政策本身的合理性

政策規定是基層公務員政策執行的基本依據。從理論上講，中央政府及各部門應該提出清晰的政策目標及具體的政策執行措施，并通過“目標管理責任制”將政策目標層層貫徹到各級政府，同時利用指標考核、激勵與懲罰機制等保障國家政策執行與目標實現。〔8〕然而，現實中的政策規定往往會表現出一定的沖突性和模糊性。基層公務員所執行的政策是處在組織金字塔頂端的中央政策制定者自上而下做出的決策。一方面，中央政府制定的公共政策自身就包含有一定的沖突性。另一方面，從公共政策本身來看，政策規定的模糊性是其固有的、無法避免的特征。由于我國地域范圍廣，不同地區的經濟水平、社會發展狀況以及人文環境差異很大，處于權力中心的政策制定者不得不在決策統一性的條件下，在宏觀層面提出較為綱領性和原則性的文件，保留地方政府政策執行的靈活性。

由此可見，基層公務員所執行的政策規定，往往不可避免地包含有一定的沖突性和模糊性。由于社會環境不斷地發生變動，現實世界的復雜性與多變性，政策內容無法詳細而合理地規定所有事務，無法固化為一套具有行之有效的行動指南。隨著社會轉型和社會結構的變化，公共管理系統中的各個要素高速流動，決策者與立法者所要應對和處理的問題愈加復雜，而政策自身所具有的模糊性特征，則會隨著社會復雜性程度加深而不斷增強。

（二）執行資源的可得性

良好的公共政策的執行通常需要充裕的人、財、物、信息等資源的支持，但對于基層公務員而言，他們通常必須在資源十分有限的情境中執行公共政策。基層公務員在政策執行中往往不可避免地遭遇資源獲得性的問題，他們所面臨的資源不足狀況，主要表現在以下幾方面：

第一，組織資源的不足。長久以來，政府似乎都面臨著資源不足的窘境，其原因在于公共服務的供給與民眾的需求之間存在著動態的互動關系：當政府試圖通過增加公共服務的供給以滿足民眾的需求時，需求就會隨著供給的增加而增加。政府所提供的公共服務越好越及時，民眾的需求量就越大。

第二，時間資源的限制。時間不僅影響對政策執行信息的獲取與處理，也會影響到基層公務員對當事人的情感投入程度。公共服務組織常常會以數種不同的方式，來提供比實際需要更少的資源給公職人員，卻要求他們盡力完成份內的所有工作。〔9〕“上面千條線，下面一根針”，實現政策目標的任務，基層公務員通常必須處理相對于工作責任而言甚為龐大數量的工作。不僅如此，對科層制體系中的基層公務員而言，他們常常還需花時間應付填寫表格、擬定計劃、參加例會等組織例行工作。基層公務員的政策執行，往往無法避免時間限制帶來的影響。

第三，信息資源的限制。時間限制直接影響基層公務員政策執行中的信息獲取情況。在面對當事人時，基層公務員往往沒有更多的時間獲取有關當事人的相關信息，因而也無法根據有效的信息為當事人提供相對滿意的服務。

（三）目標群體的異質性

目標群體是指公共政策試圖影響、引導、管制或改變行為的標的人群。目標群體的結構、數量、配合程度對政策執行的結果有著重要的影響。

首先，目標群體構成的多樣性及其行為的多樣性特征，將在很大程度上增加政策執行的復雜性。當面臨多種多樣的目標群體時，基層公務員對目標群體信息的收集和處理能力便受到了限制，這種限制使得基層公務員往往無法對目標群體的需求和行為做出準確的判斷，從而導致了政策執行中的信息不對稱。

其次，目標群體的配合程度也將會影響基層公務員的政策執行。任何政策都有一個可接受性的問題，能夠獲得目標群體認可和理解的政策，會使得政策在執行的過程中更加順利。目標群體對政策執行的配合程度受到了自身生活水平、教育背景、利益訴求等多種因素的影響。

再次，目標群體的弱勢地位決定了其在原有環境和制度無法改變的情況下，只能依具體情況接受和適應政策執行過程。基層公務員所面臨的目標群體往往具有一個重要特點，即非自愿性。非自愿性包含兩個方面的含義：一是像警察這類具有強制性的公共機構，其當事人具有顯而易見的非自愿性；二是在表面上看，當事人是自愿接受公共服務的，但事實上這是一種被迫的自愿，因為除了接受公共服務之外，當事人并沒有其他的選擇。由于基層公務員所面對的往往都是非自愿的當事人，而這部分人非常依賴公共機構提供的服務，因此在提供此種公共服務方面，當事人大都會表現出順從的態度接受此種差強人意的服務。事實上，由于民眾不得不去政府部門尋求服務，因而政府部門很容易就能控制當事人，致使當事人的滿意度在導正或懲處基層公務員及其組織的行為時收效甚微。一般而言，就算是基層公務員及其組織無法滿足當事人的需求，也不會損失什么。基層組織會試圖采取某種方式，例如設立意見箱、投訴點等，試圖去處理當事人的抱怨，也必然會采取措施盡力維護政府的形象。然而，基層公務員及其組織會接受民眾的抱怨，并不意味著他們會根據當事人的抱怨修正政策。換言之，目標群體的反饋并不能有效地修正基層公務員及其組織的政策執行行為。

（四）組織控制的有效性

組織控制的有效性需要包括組織結構的有效性及監管規則的有效性。公務員既是國家公職人員，便要接受官僚組織的管理。為了實現組織目標，官僚組織會對公務員的日常工作和執法行為施加控制。基層公務員當然也不例外。一般而言，官僚組織及其管理者對基層公務員的控制方式是多種多樣的，主要包括績效考核、設定工作程序、定期培訓等等。現如今，績效考核已經發展成為了一種制度，基層官僚組織及其管理者企圖通過績效考核將基層公務員的行為控制在規定的范圍內。“在理論上，績效的量化測量應該是相對容易的，并且對于他們的效度是沒有爭議的，但是對于基層官僚機構而言并非如此。”〔10〕由于基層公務員的工作輸出品是他們所提供的公共服務，或是自由裁量權的有效性，如果對于基層公務員的工作有效性存在爭議，那么對于其工作輸出進行量化考核是很困難的。現行的“崗位目標管理責任制”使得基層公務員在政策執行中更加傾向于完成那些容易量化的工作指標。官僚組織通過各種控制方式使得基層公務員按照組織所期望的方式行事，在某種程度上而言，官僚組織確實達到了控制的目的。

但與此同時，官僚組織的控制行為也在很大程度上限制了基層公務員的政策執行。官僚組織的控制使得基層公務員不得不在政策執行過程中，分出一部分時間或精力來應對組織的管理與控制。例如，擬定工作計劃、填寫表格、撰寫工作日志等已經成為基層公務員每天必須完成的工作，這是一種固定的工作程序，也是對他們工作進行績效考量的重要依據。

（五）社會關系的現實性

基層公務員既是國家公職人員，需要履行公務員的職責與義務；同時也是社會整體中具體的一分子。這些公務人員不是機械地按照組織賦予的角色行動，而是“嵌入于真實的、正在運行的社會關系系統之中”〔11〕。由于民眾對于公共服務的需求總是無法完美得到滿足的，為了盡可能以最少的成本獲得公共服務，當事人往往會想盡各種辦法謀取福利，這時社會關系網絡就會發揮作用。基層公務員的日常工作常常需要面對“人情”“面子”“關系”的影響，而且，越是低層級的公務員，鑲嵌于社會關系中的程度更深，越容易受到這類關系的影響。

基層公務員的政策執行，受到血緣、地緣、業緣、學緣等因素影響，常常會陷入“人情困境”之中。基層公務員無法脫離社會關系而存在，在實際的政策執行中也會深受社會關系網絡的影響。社會關系網絡帶來的影響是雙重的，一方面，社會關系網絡會緩解信息不對稱帶來的政策執行壓力，使得基層公務員更好地了解民眾的需求，從而使得公共福利的分配相對較為合理；另一方面，社會關系網絡也使基層公務員處于“公平”與“人情”的兩難困境之中。選擇照章辦事，會被稱為“不近人情”，在社會關系網絡中遭到排斥；選擇人情世故，會受到良心譴責，使政策執行失去公平正義。

三、基層公務員政策執行的個體性因素

基層公務員作為負責將政策方案轉換為政策預期狀態的行動者，政策執行的效果往往與其對政策的解讀和領會、對政策信號的認知與處理、對具體執行過程的投入程度、創新精神和管理水平以及政策執行的經驗等息息相關。作為政策執行者，基層公務員的認知與素質也對政策執行的結果和執行的有效性有直接影響。綜合分析，主要包括政治素質、業務素質、智力素質、心理素質和身體素質幾方面，而且，這幾個方面相互影響，對政策執行產生的影響是多種素質和能力共同涌現的結果。

第一，政治能力。政治能力是基層公務員應該具備的核心素質，是影響基層公務員政策執行觀念的重要因素，也是導致基層公務員政策執行行為的重要力量。作為公共政策的執行者，基層公務員的政治素質主要表現為政治鑒別能力和全心全意為人民服務的能力。我國的公共政策是在黨的統一領導下制定的，基層公務員需要具備較高的政治素質，才能夠在政策執行過程中時刻與政策目標保持一致。隨著時代的進步和發展，政策執行環境的復雜性不斷增強，影響基層公務員政策執行的外界因素不斷增多。基層公務員政治鑒別的能力、抵御腐朽思想的能力、全心全意為人民服務的能力，都會對政策執行行為以及政策執行結果產生影響。

第二，專業能力。專業能力是影響基層公務員政策執行結果的直接因素，主要包括依法行政能力、公共服務能力、人際協調能力、表達溝通能力、時間安排能力、應對突發事件的能力以及現代化辦公能力與外語能力等。依法行政能力主要指基層公務員正確解讀法律規定、依照法律規定程序及權限執行公務、完成本職工作的能力；公共服務能力是指基層公務員在實際工作過程中樹立服務意識，為人民群眾提供高效率、高質量公共服務的能力；人際協調能力是指基層公務員正確處理與群眾的關系、與領導同事間的關系、工作關系與私人關系的能力；表達溝通能力是指基層公務員借助語言、文字、圖片等符號通過各種媒介向上級領導、同事、當事人等表達自己思想和意圖，并與之進行溝通的能力；時間安排能力是指基層公務員協調工作時間與生活時間、合理安排繁雜公務、高效利用時間的能力；應對突發事件的能力是指基層公務員正確認識和處理各種矛盾、及時協調各方利益關系、有效應對并解決突發事件的能力；現代化辦公和外語能力是指基層公務員在工作過程中有效利用互聯網、自媒體等工具處理日常工作并向公眾提供個性化服務的能力。業務素質是指基層公務員代表政府執行貫徹國家政策、方針的能力，直接關系到公共政策目標的實現程度。

第三，智力素質。智力素質是基層公務員政策執行過程中應該具備的基本素質，直接影響基層公務員對問題的觀察、辨別、思考和處理。政策執行者不能理解和領會政策制定者的意圖和要求，不僅僅是政策的模糊性造成的，也不僅僅是由于政策執行者故意根據自己的利益、資源和偏好來曲解政策制定者的政策。對政策的領會不是政策執行者對政策文本字面意義“解碼”式的簡單理解，而是一個綜合的解讀過程，是一個活躍的互動過程，具有很大的差異性。因此，除了故意按照自己的利益和偏好闡釋委托人的政策之外，還有很多其他人類認知上的復雜問題導致執行者對政策作出不同的理解，改變政策制定者的初衷，并導致執行偏差的出現。總體看來，基層公務員的智力素質主要包括判斷力、理解力、分析力、決斷力等。隨著政策問題的復雜性不斷增強，政策問題間的關聯度和復雜性不斷增強，當事人對政策執行的要求不斷提高，基層公務員的智力素質變得尤為重要。良好的判斷能力、理解能力、分析能力、決策能力、學習能力和創新能力等，都將影響到基層公務員對復雜政策問題的處理能力。

第四，心理和身體素質。基層公務員的心理素質指其精神狀態、心理健康水平、工作倦怠程度、價值觀、角色壓力等方面的狀態。基層公務員作為國家和政府管理社會事務的重要力量，其工作性質和工作環境對心理素質提出了很高的要求。基層公務員的心理素質主要包括壓力排解能力、角色認知能力、心理狀態調適能力等。心理素質不僅影響基層公務員個人的身體健康和工作效率，也會對政府管理的效率和公共管理的公正性產生重要影響。身體素質指基層公務員的體力和適應力。作為政策執行者，基層公務員面對復雜的外部環境，隨時要準備完成高強度的工作，良好的身體素質是其有效執行政策的重要保證。

四、能動性選擇：具體情境下的行動策略

在復雜世界中，組織的每個成員均有主動分析環境、汲取經驗、總結規律、形成適應性對策的能力。這種能力體現在政策執行中，便是一種形成策略性選擇的能力。如前所述，影響政策執行的因素主要來源于兩個方面：一是由政策規定、目標群體、組織機構、執行資源以及社會關系等結構性因素所構成的復雜環境；二是基層執行者的政策執行的能力與素質。從不同的角度出發，兩者都會對政策執行產生影響，但需要注意的是，基層公務員是在復雜環境中進行政策執行的，在政策執行過程中會與環境發生互動關系。因此，執行者和復雜環境對政策執行的影響并不是兩者影響作用的簡單相加，而是兩者因素共同作用的結果。基層執行者是在一定的環境限制條件下執行政策的，在與環境發生互動作用時，基層公務員會根據自身所處的情境做出策略性選擇，探索和尋求最適合自身生存和發展的行動邏輯。這些策略性選擇，最終會形成實際的政策執行行為。

（一）策略性選擇的形成過程

首先，自由裁量權為策略性選擇的形成提供了基礎。政策執行過程中的“自由裁量權是基層公職人員與公民互動中不可避免的”〔12〕，因為“無論政策和規則如何詳細，現實的復雜性和多樣性會遠遠超出政策制定者的想象力”〔13〕。因此，在實際的政策執行中，基層公務員常常會運用自由裁量權，就政策執行的內容、手段、態度等方面做出決定。就某些層面而言，政策往往是在實際執行過程中制定和修正的，這個過程是基層公務員基于有限信息，面對復雜環境所作出的反應。近年來，隨著福利國家觀念的盛行，西方各國行政裁量權的范圍逐漸放開。隨著我國社會結構的轉型，基層公務員政策執行中的自由裁量權也呈現出一種擴張趨勢。

其次，策略性選擇是在互動中產生的。基層公務員的策略選擇并非是事前就設定好的一套行為準則，而是在分析判斷政策環境的實際行動過程中產生和形成的。任何策略，無論在什么領域，都具有博弈的意識。博弈隱含著對風險和不確定性的認識，而這些不確定性，是政策執行者復雜的工作環境所帶來的。由于工作環境充滿復雜性和不確定性，各種影響因素相互交織，受到個體理性的限制，政策執行者無法在事前對具體的執行情境有較為清晰或全局性的認識。他們對于政策情境的認識和理解，往往是在具體的執行過程中形成的。在行動中，他們會對執行環境和執行對象進行關注、分析、篩選和判斷，以此來確定執行政策和提供公共服務的方式。他們對于“如何處理這種復雜情況”的回應，構成了其實際發展出來的策略。

再次，策略性選擇是在反饋中發展的。由于現實環境的復雜性，政策執行者所面對的執行情境千變萬化。某一次的成功經驗并不能完全指導所有的執行情境，但是，他們會發揮個體能動性，將其運用于相似的政策執行情境。為了盡可能應對工作環境的不確定性，政策執行者會在行動中不斷地試錯，并根據試錯反饋總結經驗和教訓。原有經驗在新情境的應用會形成一定的反饋，受到反饋信息的政策執行者會對經驗加以修正和調整，經調整后的新經驗會再一次被運用到政策執行的情境中去。在實際政策執行過程中，執行者會一直處于這樣的行動-反饋-修正的循環之中，久而久之，他們為應對環境不確定性所發展出來的策略將會不斷地發展，最大限度地應對政策執行中的不確定性。

最后，策略性選擇隨時間不斷進化。在與環境互動的過程中，執行者所處的環境會因其策略性行為的調整發生相應的變化。可以說，由于環境對政策執行的影響不可剝奪，因而，在實際的政策執行中，兩者都在不斷的調整、發展和進化。政策執行者的策略是為了應對環境的不確定性和復雜性，為了保持兩者間的平衡狀態，環境也會對執行者的策略產生一定的反饋。環境的反饋變化會保留執行者的一部分策略，這部分策略通常是有利于提高政策執行有效性的。同時，環境會反饋變化中逐漸淘汰掉那些為政策執行有效性帶來消極影響的策略，以此來提升政策有效性。當然，策略性選擇在環境中的進化并不是一蹴而就的，而是一種緩慢而長久的過程，這個過程一旦完成，會對政策執行產生質的影響。

（二）基層公務員的策略性選擇

受到個體差異和執行環境多樣性的影響，基層公務員政策執行中的策略性行為各有不同。從不同角度出發，可以更好地認識和理解基層公務員的策略性選擇。

從政策執行內容來看，基層公務員的策略主要表現在兩方面：一是調整政策內容。對于基層公務員而言，他們實際的執法內容和工作內容往往是充滿挑戰的，這種挑戰性既是政策本身所帶來的，也是受政策執行情境影響的。一般而言，即使是模糊的政策，也是有政策目標的，即對政策執行活動有一定引導作用的。例如，交通警察每天所面對的交通狀況和事故情況都是不同，政策無法對千差萬別的交通情況作出詳細規定，但是政策執行的最終目的，都是維護公共交通秩序。但是，由于政策目標的模糊性，基層公務員既可以積極地調整政策內容，使政策結果更加趨近于政策目標；也可以按部就班、“得過且過”地進行執法工作。例如，十字路口的交警，既可以選擇指揮過往車輛和人群更有秩序地通過，也可以因紅綠燈的存在而不采取任何指揮行動。二是選擇性執行。選擇性執行是指基層公務員在實際的執行中，會選擇完成難度較小或者更易于組織量化考核的工作。例如，公共就業服務機構的工作人員，往往更加傾向于幫助學歷層次較高或者擁有專業技能的失業人員，因為這部分人員往往更容易找到工作。

從政策執行手段來看，基層公務員根據其工作特點和工作內容，發展出了排隊、分類、合作、權變等策略。為了應對資源的有限性和其他各種因素的影響，排隊是在基層公務員政策執行中較為常見的一種策略。由于政府提供的公共服務和社會資源往往無法完全滿足民眾的需求，為了有效地應對民眾的質疑，基層公務員在實際工作中發展出了排隊的策略，即“先到先得”。在長期的政策執行實踐中，民眾和基層公務員都達成了一種默契，認可了這種工作手段的存在。例如，政府每年發放的小額貸款都是有固定數額的，為了有效地分配這些資源，當事人需持材料到相關部門進行申請，符合申請要求的民眾“先到先得”，直到貸款數額分配完畢。分類也是基層公務員政策執行的一種策略。例如，城管在執法中往往會根據各種標準區分當事人，最常見的標準是根據當事人的生活狀態，決定執法行為。對于“小攤販”“挑擔的”“賣東西”的這部分群體，因為其“影響不大”，城管在執法的過程中往往會選擇不作為；而對于惡性影響城市空間秩序的群體，城管往往會采取強勢執法的態度。就執法的自由裁量權而言，城管的分類策略并沒有超出政策和法律規定的范圍。〔14〕此外，與當事人或者其他相關部門合作、在執行中采取權變策略也是基層公務員在政策執行中常常使用的手段。

從基層公務員自身來看，他們會不斷地調適心理狀態，以應對環境的復雜性。基層公務員對心理狀態的調適是指其在面臨各種壓力的情況下，通過各種方式達到自身內在心理狀態的平衡，從而使自我心理與客觀環境相適應，順利完成工作的過程。基層公務員的心理往往會受到角色期望、行為結果、執行合法化以及人際關系等因素的影響，這種情況易于使他們陷入一種困境和矛盾之中，因此，不斷調適心理狀態是其政策執行中的重要策略之一。基層公務員的心理調適策略包括：第一，在心理上捍衛調整政策內容和發展執行手段的策略。這些有關執行內容和執行手段的策略是他們完成工作的重要條件，心理上的認同，能夠讓他們緩解工作困境帶來的壓力。第二，自我說服。基層公務員常常會陷入主觀上“愿意為公眾”謀福利與客觀上“沒有能力承擔”的心理困境，或者陷入“全心全意為人民服務”與“人情世故”的選擇困境，或者是如何平衡工作與生活間關系的困境。這些困境會為基層公務員帶來巨大的心理壓力，為了使自己免于心理壓力的影響，他們往往會在心理上進行自我說服，做出選擇。

策略性行為產生于基層公務員與環境的互動，是其為了應對環境不確定性和復雜性而發展出來的一種應對方式。基層公務員在復雜工作環境中，解釋、理解、應用政策的過程，是其策略性行為的產生過程，也是政策執行的形成過程。

五、小結

基層公務員的政策執行，是復雜工作環境與策略性選擇交互作用、共同涌現的結果。事實上，由于結構性限制因素無法在短期內發生變化，因而，在分析基層公務員的政策執行時，不得不更多關注他們所做的策略性選擇。當我們將公共政策執行與社會治理的有效性納入視野時，如何看待基層公務員的策略性行為，便成為政策執行研究亟須關注的問題。根據上文的分析，本文認為，要辯證地看待基層公務員的策略性行為。一方面，要承認和發揮基層公務員策略性行為的積極方面。復雜的環境將會刺激政策執行者的創造性和革新性，加之以組織的認可和充分的授權，會使得卷入矛盾與困境中的基層公務員，有動力在行動的過程中探索出更好應對政策執行復雜環境的有效策略。另一方面，要認識到基層公務員策略性選擇帶來的消極影響。復雜環境會激發基層公務員的創造力，這并不意味著基層公務員所發展出來的所有策略性選擇都是合法有效的。對于影響政策執行與社會治理有效性的策略性行為，應當進行管理和限制，以免造成惡劣的社會影響。

〔參考文獻〕

〔1〕Micheal Lipsky. Street Level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services. New York： Russell Sage Foundation， 1980.p.3.

〔2〕劉偉忠. 基層公務員的政策執行：類型、內在風險與規范策略〔J〕. 貴州社會科學，2017，（10）.

〔3〕Sabatier， Paul， and Daniel Mazmanian. 1980. “The Implementation of Public Policy： A Framework of Analysis.” Policy Studies Journal 8 （4）： 538–60.

〔4〕Frank， Kenneth A.， Yong Zhao， and Kathryn Borman. 2004. “Social Capital and the Diffusion of Innovations within Organizations： The Case of Computer Technology in Schools.” Sociolog y of Education 77 （2）： 148–71.

〔5〕Spillane， James P.， Brian J. Reiser， and Todd Reimer. 2002. “Policy Implementation and Cognition： Reframing and Refocusing Implementation Research.” Review of Educational Research 72 （3）： 387–431.

〔6〕Lawrence， Thomas B. 2008. “Power， Institutions， and Organizations.” In The SAGE Handbook of Organizational Institutionalism， ed. Royston Greenwood， Christine Oliver， Kerstin Sahlin， and Roy Suddaby. Los Angeles： Sage.p.176.

〔7〕李允杰，丘昌泰.政策執行與政策評估〔M〕.北京：北京大學出版社，2008.11.

〔8〕湯火箭. 地方政府對財政政策的執行策略：一個分析框架〔J〕. 中國行政管理，2012，（10）.

〔9〕Micheal Lipsky. Street Level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services. New York： Russell Sage Foundation， 1980.p.29.

〔10〕Micheal Lipsky. Street Level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services. New York： Russell Sage Foundation， 1980.

〔11〕格蘭諾維特.鑲嵌：社會網絡和經濟行為〔M〕.羅家德譯.上海：社會科學文獻出版社，2007. 8.

〔12〕戴維·羅森布魯姆.公共行政學：管理、政治與法律途徑〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2002.386.

〔13〕Bovens M， Zouridis S. From Street-level to System-level Bureaucracies： How Information and Communication Technology Is Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control. Public Administration Review， 2002，62（2）：174-184.

〔14〕李宜釗.政策執行的復雜性研究〔M〕.北京：人民出版社，2015.167.

【責任編輯：劉彥武】