完善0-3歲嬰幼兒普惠型照護與教育體系的思考

李翠英

摘 要：兒童是特殊的“公共產品”。我國0-3歲嬰幼兒照護與教育的公共托育設施和服務幾乎是一片空白，為 0-3歲嬰幼兒群體及其父母提供包括照看、健康、營養及教育等內容的普遍、非歧視和非互惠的綜合性服務，以平衡國家和家庭的責任、提高生育率、減輕家庭照顧與教育的成本、維持和增強家庭的功能、促進嬰幼兒身心健康發展。

關鍵詞：嬰幼兒;普惠型;照護與教育

一、問題的提出

2015年10月，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報明確提出：“堅持計劃生育基本國策，積極開展應對人口老齡化行動，實施全面二孩政策”。“全面兩孩”政策是國家減緩人口老齡化趨勢的重要舉措，在優化人口結構、促進經濟良性發展、完善家庭功能等方面也有重要的意義。2018年1月，國家統計局公布的數據顯示，2017年全年出生人口1723萬人，人口出生率為12.43‰，比2016年減少了63萬人，出生率也下降了0.52%。相關調查顯示，經濟原因、工作太忙和無人照料小孩是限制適齡人口生育意愿和行為的重要因素。

新世紀伊始，我國對0-3歲嬰幼兒的照護與教育也做了一些安排：《中國兒童發展綱要（2001-2010年）》綱要中明確提出要發展0-3歲兒童早期教育，建立并完善0-3歲兒童教育管理體制，0-3歲的早期教育開始得到重視;2010年衛生部與教育部聯合出臺《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》，以保障兒童身心健康，預防減少托幼機構疾病發生;《中國兒童發展綱要（2011-2020）》明確要積極開展0-3歲兒童科學育兒指導;《社會保險法》、《勞動法》、《生育保險條例》、《女職工勞動保護規定》以及低保政策、醫療救助政策等法律法規，在一定程度上為家庭分擔育兒的經濟、時間成本。但是從現有的法律法規來看，政府分擔兒童養育責任力度不大，對家庭提供的經濟支持有限，雖然女職工有產假，但沒有專門針對父親陪產假的政策，也沒有普惠型的父母共享的親職假，0-3歲嬰幼兒照護成本主要由家庭承擔;政策性文件大多是是綱領性、原則性的，操作性不強，缺乏實現實踐意義。

目前我國幼兒園一般只招收3 到6 歲的兒童，而針對0 到3 歲兒童的幼托機構數量少、收費高昂、專業性不強，0 - 3 歲的嬰幼兒能享受托育服務的僅為4%，遠低于發達國家50% 的托育率（ 李沛霖，王暉，2017），2016年上海市市婦聯對上海市戶籍進行0-3歲嬰幼兒托管的需求進行調查，有嬰幼兒托管需求的家庭有88.15%。0-3歲嬰幼兒托養服務的供給處于“政府缺位、市場失靈、社會失職、家負全責”的失衡狀態（ 楊菊華，2016）。

十九大報告將“幼有所育”新列入了保障和改善民生的重要組成部分，重新確認了嬰幼兒保育從“私領域”向“公領域”的發展方向，完善0-3歲嬰幼兒普惠型照護與教育（托幼）體系，是順利推行全面二胎政策的關鍵。普惠型照顧與教育是指對 0-3歲嬰幼兒群體及其父母提供包括照看、健康、營養及教育等內容的普遍、非歧視和非互惠的綜合性服務，以期平衡國家和家庭的責任、提高生育率、減輕家庭照顧與教育的成本、維持和增強家庭的功能、促進嬰幼兒身心健康發展。

二、完善0-3歲嬰幼兒普惠型照護與教育體系的意義

1、分擔家庭生養成本，提高生育率

人口是一個國家競爭力的基本要素，中國社會科學院發布的《經濟藍皮書：2015年中國經濟形勢分析與預測》認為，中國目前的總和生育率只有1.4，遠低于更替水平2.1，已經非常接近國際上公認的1.3的“低生育陷阱”。影響生育率的因素很多，相關調查顯示，經濟原因、工作太忙和無人照料小孩是限制適齡人口生育意愿和行為的重要因素。在我國，由于生育政策、家庭政策不完善，生育成本主要由家庭承擔，直接和間接的生育成本（時間成本、經濟成本、機會成本和發展成本）直接影響人們特別是女性的生育意愿。完善“二胎”政策的一系列配套政策，構建以政府為主導的0-3歲嬰幼兒普惠型的照護與教育體系，減輕家庭養育負擔，對于提高生育率會有積極的刺激作用。

2、發展兒童早期教育與照護，實現起點公平，促進兒童成長

意大利著名兒童教育家蒙臺梭利說：“人出生后頭3 年的發展， 在其程度和重要性上，超過人整個一生中的任何階段”。聯合國教科文組織將“兒童早期教育與托育服務”作為實現全民教育的第一項目標，2007年，聯 合 國教科文組織發布的全球監測報告認為，從出生到上小學這一期間的照看和教育狀況為個人后續學習奠定了重要基礎。美國學者艾斯平.安德森提出了兒童中心的社會投資戰略，認為對于兒童的投資是越早越好，優質的兒童照顧與教育服務可以保證兒童在人生發展的最初階段就接受適當的刺激，為兒童早期學習、更好適應學校教育打下良好的基礎。目前，我國很多0—3 歲嬰幼兒的照護以家庭監護照管為主，由于家庭成員的受教育程度、教育能力、經濟條件等的差異性，導致0-3歲嬰幼兒發展性的早期教育存在著較大的差異，甚至有些留守的嬰幼兒尚不能由父母照護，嚴重影響了兒童的初始社會化。以政府為主導的0-3歲嬰幼兒普惠性照護體系的構建，使所有兒童都能獲得高質量的、專業的早期照護與教育服務成為可能，特別是那些無法從家庭中獲得必要的照顧與教育支持的困境中的嬰幼兒，能改善他們的生存狀況，促進心身健康，減小與正常家庭兒童的差距，實現兒童起點公平。科學、專業、適宜的照護與教育可以為0-3歲嬰幼兒的發展創造良好的條件，有利于打破貧困的代際循環，對教育、經濟與社會的發展起到重大的推動作用（賈丙新，2017）。

3、平衡女性就業與家庭的矛盾，減輕女性壓力

婦女解放、男女平等、老齡化等因素導致了勞動力市場的變革，越來越多的女性進入勞動力市場。2014年我國女性的勞動參與率為64.3%，高出世界女性勞動參與率平均水平約14個百分點。雖然傳統的“男主外、女主內”家庭模式受到挑戰，但是0-3歲嬰幼兒照護在實踐中顯示出強烈的性別意識，母親在嬰幼兒的照護上有天然的優勢和責任，是0-3歲嬰幼兒照顧與教育的首要責任主體。國際經驗顯示，0～3歲嬰幼兒的入托率與女性就業率成正相關，歐美發達國家女性就業率普遍在70%～90%，其背后是完備的兒童托育保障體系。我國由于公共托幼服務的普遍缺失，職業女性會遭受不同程度的歧視，婦女懷孕、生育時，其職業培訓和晉升機會減少，職業發展受到限制，有的母親不得已辭掉工作成為了專職家庭主婦。完善政府為主導的0-3歲嬰幼兒普惠性照護與教育體系，有利于緩解女性工作壓力，幫助家庭中的女性更好的履行撫育義務，有助于減輕女性家庭中的工作量，平衡好家庭和工作的關系。

三、理論基礎

1、家庭與父母責任理論

家庭是生命的起點，父母是孩子的第一任老師，家庭和父母是兒童健康成長的關鍵，家庭是兒童獲得健康全面成長的主要載體。家庭和父母應該子女的成長和全方面發展提供有利的環境和生活條件。所以，家庭必然是兒童發展的重要責任主體，是兒童福利保障體系中的重要組成部分。

2、馬克思主義的女性解放理論

20世紀60 年代以前，普遍存在“男性屬于公共領域，而女性則屬于家庭領域”的性別分工。20世紀 60 年代以來，馬克思和恩格斯用唯物史觀的基本觀點來研究女性解放問題，恩格斯則在《家庭、私有制和國家起源》中指出，社會中所有女性的重心由家庭回歸公共勞動領域，是實現婦女解放的首要條件，家務勞動的社會化則是重要途徑之一。馬克思主義理論從解放女性的視角出發，指出提供公共早期兒童照顧與教育服務的必要性。

3、國家責任理論

該理論認為兒童不具有完全的民事行為能力，需要得到保護，需要依賴他人的生活;在福利國家時代，國家是兒童的主要保護力量，國家與兒童的關系是平等合作關系;兒童不再被視為家庭的私有財產，而是一個獨立的個體，國家應該承擔起兒童獲得全面發展的主要責任，是履行兒童福利發展的主要責任人角色，尤其是在家庭不能正常履行兒童福利義務的情況之下，國家更加需要主動采取措施，代替家庭行使兒童保障的主體責任。

4、兒童屬于公共產品

兒童是一種特殊的公共產品，現代社會中的兒童的“ 非排他性” 和“非競爭性”都非常明顯，兒童成為勞動人口時提供的產品， 納稅提供的養老、醫療保健等， 并不僅僅是只有父母才能夠享用， 而是所有人憑借公民身份都可以享用（ 鄭清霞、洪慧芬， 2 0 0 5）。既然兒童養育的成果是由全社會分享， 那么兒童養育的成本就應該由全社會集體分擔。既然父母勞動是公共服務， 育兒的薪酬就應該由國家提供（馬春華，2015）。

四、完善0-3歲嬰幼兒普惠型照護與教育體系的構想

（一）完善家庭政策，增強家庭功能

制定、完善家庭政策，充分發揮家庭在0-3歲嬰幼兒照護的作用。0-3歲嬰幼兒是一個相對特殊的群體，父母的護佑陪伴，形成健康的親子依戀關系，是嬰幼兒身心健康發展的基礎底色。世界各國在發展兒童福利的理論與實踐中，都普遍強調家庭在0-3歲嬰幼兒福利供給上的重要作用。通過一系列的家庭政策，同時配備專項資金，減輕家庭嬰幼兒照護經濟負擔、平衡女性工作與嬰幼兒照護的矛盾、維護家庭穩定，以增強家庭撫育0-3歲嬰幼兒的能力。歐美國家0-3歲嬰幼兒照護是國家公共服務的重要組成部分，主要有兩種福利理念：一種是政府建立公共托育機構，替代家庭進行照護;一種是政府分擔家庭照護的成本，政府通過帶薪產假、親職假、提供稅收減免或發放照料津貼等形式來減輕0-3歲嬰幼兒家庭照護的負擔。

1、建立普惠型父母育兒假制度

家庭，是嬰幼兒成長的起點。嬰兒從誕生的那一刻起，家庭就自然擔負起照顧、保護、教育的責任。因此，0-3歲嬰幼兒的照護和教育制度和政策的制定應以家庭為核心，建立起與0-3歲嬰幼兒成長與發展密切相關的普惠型家庭福利制度，才能為嬰幼兒創造公平有利的成長環境。目前，我國需要完善法定的帶薪產假制度和哺乳假 ， 出臺政策設父親的陪產假、普惠性育兒假; 育齡婦女在生育和產假期間受法律保護不被解雇，父母雙方還應該有保留職位的育兒的親職假，在育兒假期可以享受部分工資。在德國，父母雙方的育兒假長達三年，保留職位，且可以繼續享受部分工資;挪威的帶薪父親假10周，父親承擔嬰幼兒照料責任，能更有效的促進嬰幼兒的全面發展。

2、建立普惠型兒童津貼制度

以家庭為單位，為積極生育的家庭提供合理的育兒津貼和家庭津貼，由政府分擔部分生育成本，分擔家庭的經濟壓力，使家庭可以有能力購買家政等社會服務，降低子女的照護成本。不僅對特殊家庭或弱勢家庭提供經濟補助，同時實行普遍的家庭收入津貼制度，使父母有更充裕的時間照護、教育孩子，提高撫育的質量。挪威給照料孩子的母親發放家庭津貼，直到孩子18歲，單親母親還有額外的津貼。日本的《兒童津貼法》規定，政府向父母或監護人支付普惠型的兒童津貼，每月發放補貼，直到孩子15歲。德國政府為了鼓勵生育，對所有兒童進行多項補助，包括兒童津貼、教育津貼以及特殊津貼等。

3、開辦父母學校，加強親職教育

親職教育是對父母進行介入和干預、為孩子的健康和成長提供最優化環境的活動，是良好家庭教育的起點，也是對教育起點公平的支持。親職教育通過教育和訓練家長，優化其教育觀念，提升其子女教養的知識和技能，學習扮演理想的親職角色，強化家庭功能。國務院頒布的《中國兒童發展綱要（ 2011—2020 年） 》提出，提升兒童家長素質，提高家庭教育水平的目標，將家庭教育指導服務納入城鄉公共服務體系。這里的“家庭教育指導服務”指的就是親職教育。0-3歲是嬰幼兒智能開發和道德觀念形成的關鍵時期，該階段對嬰幼兒的教育對整個家庭乃至社會而言有重大意義。0-3歲的嬰幼兒大都生活在家庭中，親職教育顯得尤為重要。

借鑒其他國家的經驗，頒布相關法律推進親職教育的發展，強化育兒父母的責任意識、能力意識、科學意識;政府通過購買服務的方式，調動社會優勢資源，圍繞探討嬰幼兒身心發展、腦科學研究、兒童青少年發展、育兒技能、夫妻關系調適、父母角色的扮演、家庭關系的調適等內容，在社區開展親職教育工作坊，定期舉行社區親職講座、心理咨詢、專題講座、討論會等。新加坡“學前兒童父母教育計劃”、菲律賓“父母有效性服務”計劃都是以家庭為基礎的早期兒童干預項目，旨在幫助父母以及其他照看者獲取養育孩子的知識、技能和態度，在兒童早期成長階段發揮有效的照顧與教育功能。

社區要重視親職教育社區服務站的建設，宣傳科學的親職教育理念，發放親職教育指導手冊，開設親職教育專欄;重點關注育兒有困惑、有困難的家庭，并及時鏈接優勢資源給予有效的服務。

（二）建立公共托育機構

政府除對0-3歲嬰幼兒父母在經濟、時間等方面進行幫助和支持外，還需致力于提供“普遍化”、“可支付”以及“標準化”的公共兒童照顧體系。我國0-3歲嬰幼兒照護與教育的公共托育設施和服務幾乎是一片空白， 國家現有的政策和財政投入主要發展 3-6 歲兒童的托養服務和學前教育。 應該大力完善高品質的普惠性的 0-3歲嬰幼兒的照護與教育服務。政府建立托兒所、日托中心、保育園、早教機構等公共托幼機構，向有需要的家庭提供抵償或無償的專業服務，使父母在工作和嬰幼兒照料選擇上更自由而不會增加育兒的經濟成本和機會成本，將由于工作中斷對女性就業和職業發展的不利影響降到最低。同時有利于解決困境家庭的嬰幼兒的照顧與教育質量問題，使嬰幼兒接受到統一標準的、高質量的、公平的照護與教育服務。

明確托育服務的公益屬性，國家對托幼機構制定統一的行業規范標準和質量監督體。國家應盡快出臺相關政策制度，明確規定托育機構的準入門檻、運營規范、師資要求、內外部監管責任主體等內容。

優質的師資隊伍是公共托育機構質量的根本保障。以滿足0-3歲嬰幼兒照護與早期發展需求為出發點，適當擴大0-3歲嬰幼兒照護與教育專業的招生，科學設置課程體系，開發高質量、成體系的教材，優化實習實訓等環節;制定托幼、早教師資統一的培訓鑒定認證體系，明確人才資質認定機構及認定政策;建立在職培訓機制，完善職業規劃、加強專業能力建設，不斷提升師資隊伍的職業道德、職業技能和知識水平;建立嚴格、科學、統一的師資日常考評考核機制。

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（本文系湖南省教育科學課題《兒童福利視角下反家庭暴力制度研究》階段性成果，課題號：16C0091）

（作者單位：長沙民政職業技術學院，湖南 長沙 410004）