創建矛盾糾紛多元化解機制
—— 永康市“龍山經驗”解析

◎向春玲 周愛民

伴隨著經濟體制轉型的加快，我國社會利益格局進入深入調整時期，社會矛盾糾紛處于高發時期，人民群眾的利益訴求更加多元。基層社會矛盾呈現出糾紛主體多元化、利益訴求復雜化、糾紛類型多樣化等特點。特別是在征地拆遷、醫療衛生、金融風險、勞動爭議、醫患矛盾、環境污染等領域的矛盾糾紛大量上升，對現有的社會矛盾糾紛解決機制提出了新的挑戰[1]。例如,過去金華市永康法院年案件量不足萬件，2010年起逐年增長，至2014年收案已達21501件[2]，人均結案數在全省法院居于首位。這不僅使法官不堪重負，案多人少，矛盾難以化解。更為關鍵的是，一些本來能夠在基層得到解決的問題和矛盾沒有及時有效解決，失去最佳化解時機，反而日積月累，久而久之，小沖突變成大矛盾，甚至出現矛盾激化的現象，加劇了信訪和社會綜合治理的壓力。矛盾糾紛多元化、復雜化的新趨勢告訴我們，靠單一的矛盾糾紛解決途徑已經無法滿足基層社會糾紛解決的需要，需要構建和完善多元化的糾紛解決機制，需要整合人民調解、行政調解、司法調解等多種矛盾化解機制，形成功能互補、程序銜接的矛盾糾紛有效化解體系。

永康是一個經濟發展相對比較快的地區。針對法院案件量爆發式增長，永康法院黨組提出“讓糾紛盡可能地化解在訴前，使案件盡可能地解決在庭前”的工作思路，要求各庭室特別是基層人民法庭要指導前移、功能前移、調解工作前移，緊緊依靠黨委，發動群眾，發揮司法引領、推動、保障的作用，去激活基層調解網絡，暢通糾紛解決渠道。永康市委、政法委十分重視，決定在龍山法庭先試先行。龍山法庭通過激活基層調解網絡，暢通糾紛解決渠道，探索形成了 “依靠黨委領導、法庭靠前指導、發揮群眾力量、分層遞進調解”的模式。隨著矛盾多元化解工作的深入開展，龍山法庭受理案件數量逐年下降。2013年，該庭受案806件，至2017年降為401件，下降了50.25%，并實現了涉訴案件零信訪[3]，形成了基層矛盾糾紛多元化解的“龍山經驗”。

一、“龍山經驗”的內涵

為了解決好越來越多的群眾利益訴求，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態，永康不斷探索社會治理新模式，采取分層遞進、聯動聯合調解、線上線下統籌調解等方式，形成了“大事不出鎮、小事不出村、矛盾不上交”的“楓橋經驗”升級版。

(一)分層調解

1.村里網格調解。村里有糾紛，村網格員先調解。村建立黨建網格員模式，村支書是總網格長。村干部在不同網格中任網格長，而黨員和村民代表就是網格員。網格員生活在群眾之中，是群眾的一員，對村里群眾糾紛反應最靈敏。他們的職責之一就是及時發現矛盾、調解糾紛，為糾紛群眾評理、說事、解決問題，并協助法庭做好送達等工作。可以說，村里的網格體系，是村矛盾糾紛調解的第一站，也是龍山法庭轄區內分層遞進過濾調解模式的基礎。這類擔負調解職責的網格員，在龍山法庭轄區內的總數超過4000名。到2018年8月為止，網格員在訴前調解糾紛680余起，協助法庭送達400余起 。[4]

2.鎮矛盾糾紛多元化解中心調解。村里的網格員就地不能調解的糾紛，進入鎮矛盾糾紛多元化解中心進行調解。龍山法庭轄區內的龍山鎮、西溪鎮黨委都出臺了《關于構建矛盾糾紛多元化解工作的實施意見》等文件，并以鎮綜治中心為平臺，聯合公、檢、法、司、勞動等部門率先設立矛盾糾紛調處中心。在矛盾糾紛多元化解中心設立法官調解室、心理咨詢室，人民調解員常駐調解室等。進入鎮里的矛盾糾紛會根據糾紛的特點及性質，分為一般矛盾、行業矛盾和復雜矛盾，分流到行業部門、派出所、檢察室、勞動保障監察所等部門先行調處；復雜疑難糾紛，則啟動聯合調解程序。法庭在各個環節提供法律服務，必要時參與聯合調解。[5]

3.法庭調解。所有調解方式都未能調解的屬于可訴事項的糾紛，引導訴訟調解，法庭兜底。在這一過程中，法庭仍運用立案調解等多種手段開展調解。2013年以來，總的庭前調解率達80%以上。對于確實無法調解的，則加快審理進程。商事案件基本施行“三結束”制度，即“庭審結束、宣判結束和法律文書制作結束”，當庭宣判率90.66%，盡最大可能高效定紛止爭[6]。

（二）聯動聯合調解

在大調解網絡的建設中，轄區司法所是大調解的關鍵環節。龍山法庭指導司法所建立了“法治講習工作室”“青少年心理矯正工作室”“老李調解工作室”等特色調解室。根據群眾的不同糾紛特點，分流在不同的調節組織。各調解組織實行銜接聯動，實現訴、調、裁一體化運作。例如十九大開幕前夕，龍山法庭聯合西溪鎮政府、派出所、司法局、安監等部門連夜成功調解了一起自建房工人意外墜樓身亡事件，當場兌現賠償，避免了可能引發的纏訪、鬧訪危機，使問題化解在了基層、解決在了萌芽[7]。此外，2018年1月開始，龍山法庭創造性地開展“今日我當值”活動，由各村主職干部、治保調解主任及自愿報名的農村黨員干部，以“進法庭、聽庭審”與“值法庭、解糾紛”的形式，每日輪流到法庭當值。2018年10月，就有184名村干部、鄉賢到法庭當值，協助成功調解案件85件[8]，在基層治理中形成共建共治共享的社會治理格局。

（三）線上線下統籌調解

2018年，永康被確定為全省在線矛盾糾紛多元化解平臺（即ODR平臺）十大先行試點單位之一，也是金華市唯一先行上線運行地區。永康法院為法庭配強配足人員設備，指定專人負責，將線上線下調解統籌結合起來，以“解紛不出戶”為目標，讓群眾隨時隨地享受方便、快捷、高效的解紛服務。2018年2月1日試點上線運行永康市 “在線矛盾糾紛多元化解平臺”。在這個平臺上，訴訟糾紛的當事人只需在各自手機上或電腦登錄“在線矛盾糾紛多元化解平臺”，即ODR平臺，就可以進行遠程調解。法院干警和特邀調解員核實雙方當事人身份后，通過視頻與雙方“面對面”進行調解。調解員接到糾紛調解申請后，會在3日內聯系雙方組織調解，確定調解時間、方式等，并在30日內完成糾紛調解。相比傳統的訴訟案件，時間縮短了不少。ODR平臺不僅將線下的糾紛解決模式搬到線上，還按照咨詢、評估、調解、仲裁、訴訟五大功能的順序逐級分層遞進，涵蓋人民調解、綜治調解、法院特邀調解、行業調解、律師調解、仲裁調解等調解專線。使矛盾糾紛不斷被過濾和分流，形成漏斗型的矛盾糾紛解決模式，最大程度先行化解糾紛，減少進入訴訟程序的案件。在這個過程中，市民可以自主就近選擇調解員，也可以咨詢各種法律事宜[9]。真正做到“讓群眾少跑路”，也將糾紛化解在訴前，節省了司法資源，維護了社會穩定。從2018年2月至8月底，永康已在線受理各類糾紛案件986件，調解成功673件，調解成功率達68.26% 。[10]

二、 “龍山經驗 ”的啟示

“龍山經驗”是永康市人民法院以龍山法庭為試點，龍山鎮、西溪鎮黨委大力推進的矛盾糾紛多元化解機制，也是永康法院將訴前調解與多元矛盾糾紛化解機制相結合的訴訟制度的改革探索。“龍山經驗”通過加強基層黨組織在矛盾化解中的核心和堡壘作用，充分發揮法庭的兜底作用，合理配置解決糾紛的社會資源，協調各方力量，切實把矛盾化解在基層[11]。其主要經驗和啟示表現在以下三個方面：

（一）組織創新

習近平總書記在2019年1月14日中央政法工作會議上指出,要善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理效能。“龍山經驗”的最大優勢就是發揮了黨委的領導核心作用。在市委、市政法委領導下, 永康市人民法院通過基層矛盾糾紛多元化解的頂層設計，將基層黨組織打造成為矛盾糾紛多元化解的戰斗堡壘。例如創建 “支部書記為網格長、村兩委成員為網格小組長、全體黨員與村民代表為網格員”的“網格黨建”治理模式，促成建立網格員調解機制，充分發揮網格員及時發現矛盾、調解糾紛、協助送達等工作中的積極作用。同時，龍山鎮黨委出臺了《關于組建基層五級治理團隊深化矛盾糾紛多元化解工作的通知》，由黨委牽頭，在村企一級建立了基層五級治理團隊：即紅星網格調解團、紅色領軍調解團、區域難題共商團、紅色車間調解團和矛盾糾紛多元化解機關聯盟，五個治理團隊充實了基層治調力量[11]。這些措施充分釋放了農村網格黨員干部的潛力，增強了他們積極化解群眾的矛盾糾紛責任感，進一步降低糾紛成訴率，維護了基層的和諧穩定。

（二）機制創新

從“獨角戲”到“大合唱”。黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會治理格局。在社會治理主體上就是要實現由政府部門、司法部門單打獨斗到社會各界廣泛參與、共同推動社會治理方式的轉變，推動社會治理主體多元化。實現政府治理與社會調節、居民自治良性互動。特別是在社會矛盾主體多元化、性質復雜化的今天，更要在黨委領導、政府主導下，積極發動和整合社會各種力量參與矛盾化解。永康法院在推進矛盾糾紛“庭前化解”過程中，整合了基層黨組織、政府部門和民間社會組織各種力量，構建多元化矛盾糾紛化解機制，是具有中國特色的基層社會治理創新。

從末端管理到源頭治理。面對群眾矛盾糾紛不斷增多的新形勢，龍山法庭轉變以往坐等群眾上門訴訟的被動工作方式，變坐堂問案為主動進村進企進行業務指導，使法庭功能前移；協調各方力量，把矛盾糾紛化解在基層，推動法治、自治、德治“三治”融合發展。同時，強化基層民主法治建設，提升村（居）民遵紀守法、學法用法意識。在自治方面，加強村務民主協商，健全村級議事決策機制，成立百姓議事會、鄉賢參事會等民主協商組織，加強村（居）民自我教育、自我管理、自我服務。在德治方面，利用村文化禮堂開展陣地宣傳，開展美麗家庭、好婆媳等道德榜樣評選活動，推動“家規家訓”上墻公開，倡導良好家規家風，引領村（居）民崇尚“真善美”。

從單一調解到多元化解。我國民事訴訟糾紛的調解大體上可分為訴中和訴前調解,無論哪種方式的調解, 其解紛主體依然是法院的調解機構或法官。這顯然無法應對社會上日益增多的訴訟現象，原有的調解方式越來越無法滿足民眾日益增長的司法需求。構建以法院為主導、社會各方力量參與的多元化糾紛解決機制,可以減少群眾訴訟成本，有效緩解社會矛盾；又能最大限度地回應社會與群眾對糾紛解決路徑的不同需求，減少進入法院的案件數量,解決“案多人少”的矛盾。“龍山經驗”在司法調解基礎上，加強與人民調解、行政調解、信訪調解的聯動，整合多種資源，構建“分層調解、聯合調解、在線調解”多元化糾紛解決體系，有力地促進社會力量參與糾紛解決, 提高解決基層治理糾紛的能力和水平,讓群眾及時有效地感受矛盾糾紛調解的公平和正義。在未來的發展中，需要積極探索采用政府購買服務的方式，吸納法律服務、司法鑒定、保險理賠等第三方機構參與推進矛盾糾紛聯合化解。同時，建立和完善相關的制度，鼓勵、支持和規范民間第三方調解機構的發展。

（三）理念創新

我國基層社會是一個熟人社會，特點是由血緣和地緣關系結成的面對面、低頭不見抬頭見的人際關系，是人們社會關系中最為初級的關系，也是很重要的關系。在人情社會里，家庭之間、鄰里之間發生矛盾和糾紛后，往往希望糾紛能迅速解決而又不傷和氣，而將糾紛訴諸法院，通常被認為是關系破裂的標志。實際上，社會治理的手段和方式多種多樣。不同的階段，不同的地域空間，人們的社會治理手段是不一樣的。在傳統的鄉村熟人社會，通過調解化解矛盾的辦法相對有效；而在現代社會，社會流動加快，在越來越大的社會空間里，人們成為陌生人，一些人突破道德底線，因此法治的作用更為有效。所以，龍山法庭通過創建庭前調解制度，就是從訴訟立法上將人民調解設為某些特定類型民事糾紛的訴訟前置程序。即這些類型案件的解決施行“先調后訴”。例如日常生活中經常發生的婚姻家庭糾紛、繼承糾紛、相鄰關系糾紛、侵權責任糾紛、民家借貸等一般合同糾紛、勞動爭議糾紛、小額訴訟糾紛等較為容易通過調解方式解決；家庭成員之間的糾紛，通過調解方式有利于家庭成員之間關系的緩和與恢復；有的是熟人之間的糾紛，也具有一定的調解基礎[12]。初步建立調解前置程序，把群眾的矛盾化解在庭前、化解在訴前，既有效化解了矛盾，又有效地維護了群眾的私人關系，增進基層社會的團結和長期的和諧。

[注 釋]

[1]賀寧.構建和完善多元化矛盾解決機制[C]//新型城鎮化進程中的法律問題研究——第十屆中部崛起法治論壇論文集.2017.

[2]孟煥良,王美姿,葉子瑩.收案“水漲船不高”“龍山模式”奧秘何在？[N].人民法院報,2018-09-03(5).

[3]李占國.堅持和發展“楓橋經驗”，構建基層糾紛解決新體系——關于永康“龍山經驗”的調研報告[N].浙江日報,2018-12-10(6).

[4]李聶， 王美姿.探尋‘龍山經驗’ 永康法院龍山法庭案件量五年減半[N].金華日報,2018-08-07.

[5]來自于2018年8月初在永康調研政府部門提供的材料。

[6][7][11]陳東升, 毛飛.永康法院龍山法庭開創矛盾多元化解與案件逐年減少雙贏新局面[N].金華日報,2018-06-22.

[8]踐行金華精神 打贏九場硬戰 永康龍山法庭：探索基層矛盾糾紛多元化解的“龍山經驗”[EB/OL].（2018-10-24）.https：//www.jinhua.com.cn/app/news/jinhua/2018-10-24/426253.html

[9]余美娜.金華：永康矛盾糾紛多元化解平臺上線[N].金華日報.2018-02-05.

[10]童闐韜,余菡.金華推廣在線矛盾糾紛多元化解平臺[N].金華日報.2018-09-26.

[12]徐炳煊, 莊治國. 調解前置：多元化糾紛解決機制的優化路徑選擇[J]. 延邊大學學報(社會科學版), 2017(05)：80-86+144.