鄉村振興戰略下農村經營體制“統”與“分”思想的時代內涵

居興波

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略是統攬新時代“三農”工作的總抓手、是全面建成小康社會的重大任務、是解決發展不平衡不充分問題的必然舉措，強調要“鞏固和完善農村基本經營制度”。鞏固和完善農村基本經營制度是我們黨各項農村政策的根基，對于我國堅持走中國特色社會主義道路，對于解決“三農”問題有著不可替代的重大戰略意義。因此解決好“三農”問題的關鍵就在于如何鞏固和完善農村基本經營制度。

一、改革開放以來，我國農村經營體制的演變歷程

40年前我們開啟的改革開放，就是從農村開始的，農村基本經營制度的建立是我國改革開放取得的第一個制度性成果。

十一屆三中全會認真總結了我國農業農村政策的經驗教訓，改變人民公社體制下由生產隊實行統一勞動、統一核算、統一分配的體制，強調了要按照勞動的數量和質量計算報酬，克服平均主義，結束了人民公社時期多年來解決不了的農民勞動積極性低下、農產品短缺問題，開啟了建設中國特色社會主義的歷史進程。1980年5月31日，鄧小平對農村政策問題作了重要談話，指出：“‘鳳陽花鼓’中唱的那個鳳陽縣，絕大多數生產隊搞了大包干，也是一年翻身，改變面貌。有的同志擔心，這樣會不會影響集體經濟。我看這種擔心是不必要的。”[1]同年9月27日，中央發出了關于加強和完善農業生產責任制的中發[1980]75號文件中指出，對包產到戶應當區別不同地區、不同社隊采取不同的方針。到了1982年1月1日，中央發出的第一個指導農村改革的一號文件中，雖然明確了“各種生產責任制，包括小段包工定額計酬、專業承包聯產計酬，聯產到戶，包產到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制”，但還是不難看出，仍然帶有淡化包產到戶、不提包干到戶的色彩。直到1983年第二個指導農村工作的中央一號文件，把聯產承包責任制作為我國農民在黨的領導下把馬克思主義農業合作化理論與中國農村實際相結合的偉大創新。同時，這個文件還明確提出，對人民公社體制要從實行聯產承包責任制和政社分設這兩方面進行改革。因此，人民公社實行的由生產隊或大隊進行統一生產、統一核算、統一分配的經營管理體制，就已經沒有必要存在了，由此就引發了政社分設、撤社建鄉的改革。與此同時，農村基層開始實行村黨組織領導的村民自治的社會治理機制。

1984年中央第三個指導農村改革的一號文件，提出要延長農戶對耕地的承包期，明確耕地的承包期應在15年以上，于是就有了“15年不變”這個大政策。這個文件對家庭承包經營體制的制度化，起到了十分重要的作用，使得農村的基本經營制度趨向于定型。可以說，建立農村基本經營制度，是我國走上中國特色社會主義道路的起點。

1991年11月29日，中央召開十三屆八中全會。針對當時社會上一度產生的對農村家庭承包經營制度的疑慮，全會作出了關于進一步加強農業和農村工作的決定，肯定了黨的十一屆三中全會以來農村改革發展的方向與基本政策是正確的，明確指出家庭聯產承包為主的農村責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國農村集體組織的一項基本經營制度是適合我國國情的，應該長期堅持下來，并不斷發展完善。這就使得廣大農民吃上了長效定心丸，這一提法被寫入了全國人大的憲法修正案。

1993年11月5日，中央發出中發[1993]11號文件即《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，針對原定15年土地承包期在有些地方即將到期的實際狀況，明確了在第一輪土地承包到期后，再延長30年的政策。

1998年，恰逢農村改革20周年，中央召開十五屆三中全會，通過了《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，這個決定提出，要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定發展，賦予農民長期而有保障的土地使用權的法律法規。全國人大就此于1999年初成立了農村土地承包法起草小組，《農村土地承包法》于2002年8月經全國人大常委會審議通過，2003年3月1日施行。從此，農民的土地承包權有了國家法律的保障。2007年3月全國人大通過的《物權法》中首次明確農村土地承包權、農民宅基地使用權為“用益物權”。

2008年，紀念農村改革30周年，中央召開十七屆三中全會，通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，再一次提出現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。

二、新時代農村土地經營“統”與“分”思想的內涵

習近平早在1990年4月《走一條發展大農業的路子》一文中，從辯證唯物主義和歷史唯物主義的角度出發，分析了中國特色社會主義農村基本經營體制的“統”與“分”辯證思想，他指出“分”是指“以家庭為主要的生產經營單位，充分發揮勞動者個人在農業生產中的積極性”,“統”絕不是“歸大堆”而是“以基層農村組織為依托，幫助農民解決一家一戶解決不了的問題”，[2]進一步形成農村集體組織“統”的思想。 2013年3月，在全國“兩會”上，習近平總書記在與江蘇代表團的座談中，回顧了新中國成立60多年來農村先由分到合、再由合到分的過程后，談到中央文件當時提出要建立統分結合的家庭承包責任制，但在推進過程中更側重于 “分”的積極性，對如何做好“統”，如何更好適應市場經濟、規模經濟，實踐中沒有得到很好的解決。

（一）準確把握 “統”與“分”的內在聯系

所說的“統分結合，雙層經營”就是土地歸農民集體所有，農戶分散承包經營集體的土地，集體為農戶提供統一經營服務，這就是農村基本經營制度的三個構成要件。所謂統分結合是指“宜統則統，宜分則分，通過承包把統和分協調起來，有統有包”；所謂雙層經營是指農戶和集體兩個經營層次。在農村基本經營制度下，從利益分配關系的角度，按照當年小崗村的經驗就是“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。

十八大以來，習近平繼承和發揚了毛澤東和鄧小平“三農”發展思想，準確把握了“統”與“分”的內在聯系，著重批判了一說“分”就分得一干二凈、就排斥任何形式的“統”的誤區，要求加強集體經濟“統”的職能“分則力散，專則力全”，他強調對軟件環境薄弱的地區更要加強“統”的工作，充分發揮集體經營的優越性。[3]

（二）如何處理好“鞏固”與“完善”的關系

黨的十九大報告中對如何鞏固和完善農村基本經營制度，提出要深化農村土地制度的改革，為完善承包地“三權”分置制度提供法律保障。確保土地承包關系穩定并長久不變，在第二輪土地承包到期后再延長30年。“鞏固”一詞表明以習近平同志為核心的黨中央對家庭承包經營為基礎，統分結合雙層經營這一體制要長期堅持與發展。“第二輪土地承包到期后再延長三十年。”更是確保了農民對集體土地的承包權，賦予農民家庭經營的自由。

“完善”一詞則是針對當前農村在“分”和“統”兩端出現的新問題而言的，需要補充和完善這一制度以適應現階段農村變化。在“分”的方面，農村在實行家庭聯產承包責任制之后，過于追求“分”，摒棄了“統”的思想，集體資產幾乎被“分光吃光”。特別是自20世紀末以來，我國工業化、城鎮化進程加快，農村青壯年勞動力不斷的向城市轉移，農村的留守婦女和老人成為現代農業生產的主力軍，生產效率極低，甚至一些農墾地被閑置撂荒，出現了“誰來種地”的問題。另外，由于家庭經營規模小、成本高、效益低，小農戶無法對接大市場，銷售渠道不暢，“糧賤傷農”的問題頻頻發生，打消了農民種地的積極性，家庭經營也難以實現農業現代化，又出現了“如何種地”的問題。

在“統”的方面做得也不夠。當前農村集體經濟弱化，甚至虛化的問題嚴重。有些村集體甚至沒有集體經濟組織。集體經濟不發展，導致村集體沒有收入，無法實現集中力量辦大事的制度優勢，無法為農村發展提供相應的公共服務，發揮不出“統”的作用。村黨組織依托于集體經濟組織才能發揮黨的領導核心作用，如果沒有集體經濟組織就會導致農村黨組織的作用進一步弱化，動搖黨在廣大農村的執政基礎。

如何鞏固和完善統分結合的農村經營體制成為當前急需解決的問題。在“統”的方面，十九大報告中提出要通過深化農村集體產權制度改革，保障農民合法的財產權益，通過發揮農村集體統一經營應有的作用不斷壯大集體經濟。而在“分”的方面，通過推動現代農業產業體系升級，發展多種形式適度規模經營，延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，調整優化農業產品、產業和布局結構，著力開發農業多種功能，促進農業與加工、流通、旅游、文化、康養等產業深度融合，實現小農戶和現代農業發展的有機銜接。十九大報告中“小農戶”的概念恐怕是改革開放后第一次在黨的報告提出來，而且這次講的是要讓小農戶在農業現代化的過程中同現代農業的發展有機銜接，這個含義非常深刻，實際上回應了為什么要推進鄉村振興——農民從農業轉移出來的過程不是一蹴而就的。

2018年中央1號文件中提出要統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶，采取有針對性的措施，把小農生產引入現代農業發展軌道。培育各類專業化市場化服務組織，推進農業生產全程社會化服務，幫助小農戶節本增效。習近平執政之后，中央關于“三農”問題的表述中都表明了堅定的支持一家一戶辦不了的事，要由農業化現代服務體系去幫著辦。要把改變中國農業分散的、粗放的經營方式這個過程放在大的歷史背景下去審視，對此要有足夠的歷史耐心。所以我覺得十九大之后，我們應當有更理性的態度來看待農村存在這么大數量的小規模經營農戶的問題。

2018年3月新修訂的中華人民共和國憲法中第八條并未作出改變仍是堅持了1993年憲法中的說法：農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，再一次從國家最高法律上賦予了現行農村基本經營制度的合法性和權威性。

三、鄉村振興仍需堅持統分結合的雙層經營體制

對于農村基本經營制度與實施鄉村振興戰略之間的關系，習近平總書記作過深刻闡述。農村基本經營制度是鄉村振興的制度基礎。鄉村振興要從經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等方面，使農業農村現代化水平得到全面提升。

（一）家庭承包式的分散經營適應我國農村國情的需要

1.保證農民最基本生活的保障。實行農戶家庭承包經營，通過“三權分置”在堅持土地等生產資料集體所有的前提下，保障農戶有一份承包地，確保耕者有其田,農民天然擁有集體成員權，同時，賦予了農民充分的生產經營自主權。這樣，弱小農戶永遠不會失去土地，提升農民的獲得感、幸福感和安全感，既保證了共同富裕的根基，又能保證農民在進城務工返鄉或自主創業失敗后仍有最后的生活保障。

2.實現小農戶和現代農業發展有機銜接的主要形式。隨著農業農村現代化的推進，在有條件的地方，鼓勵發展多種形式的適度規模經營，培育新型農業經營主體，但不能搞“一刀切”，特別是從保障糧食安全的角度，為了減少純粹的資本農業以追求利潤最大化的原始屬性，小規模的小農經濟依然是當前農業的重要組織形式。黨的十九大報告為中國小農經濟在當前鄉村振興中的作用進行了定位，報告明確提出不是不要小農經濟，而是要實現小農戶和現代農業發展有機銜接，必須穩定現有土地承包經營權和確保家庭經營在農業中基礎性地位不能變。

（二）鄉村振興離不開集體經濟“統”的作用

1.推進農業農村現代化的實踐路徑。2018年中央1號文件指出“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化。”鄉村振興的階段性目標：到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。而要實現農業的現代化需要有資金、技術、人力資源等各類要素的聚集，需要現代化的農業基礎設施、現代化的農業科技創新體系的建設。顯然一家一戶是無法實現的，必須要依靠集體經濟的發展才能吸引各類要素進入，沒有集體經濟“統”的服務性這個功能，是辦不了的。

2.實現共同富裕的要求。鄉村振興，生活富裕是根本。對于家庭經營的小農戶，規模小、效益低、抗風險能力差、市場競爭能力不足，靠自身難以實現生活富裕。因此也需要農村集體經濟組織發揮各類服務功能，如建設農產品銷售電子商務公共服務平臺，創立農產品區域品牌等，使企業進入農村，同集體合作，與組織起來的農民合作，而不是直接同農戶談判，效率更高，效益更好。幫助小農戶對接大市場，提高家庭經營的效益，增加農民的收入，使土地所有者、經營者、勞動者三者利益和諧統一。

3.堅持鄉村全面振興的需要。鄉村振興的目標是要實現國家興，鄉村美的目標提出產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，包含了農村經濟、政治、文化、社會、生態文明五位一體和黨的建設的全面振興的新時代、新氣象、新要求的全面發展。因此，當前應該加強農村基層黨的建設，發揮農村基層黨組織核心作用，壯大集體經濟，做好“統”的工作，把農民組織起來，挖掘鄉村多種組織功能和引導價值，統籌做好農村經濟、政治、文化、社會、生態文明建設，整體部署，協調推進，最終實現鄉村全面振興。

總之，改革開放以來，雙層經營體制確立為我國農村基本經營制度，隨著農村改革的深入，農村基本經營制度的內容也得到不斷提升、創新、充實和完善。我們可以把新時代農村基本經營制度重新概括為：滿足國家、壯大集體、富裕自己，在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，農村基本經營制度將煥發出新的生機。