美國氣候政策之調整：本質、影響與中國應對
——以特朗普時期為中心

馮 帥

(清華大學法學院，北京 100084)

1 引言及問題的產生

近兩年來，國際社會對全球氣候治理的關注程度下降，相關呼聲亦隨之減少，但全球變暖的趨勢卻愈發嚴重，極端天氣事件仍然屢見不鮮，如：靠近北極的地方已頻繁出現高溫熱浪，森林野火亦時有發生。全球變暖的事實與國際態度的冷卻之間形成了鮮明對比，若放任以上現象，則全球共同應對氣候變化之前期努力必將付之一炬，整個人類的生存與發展也將面臨嚴峻挑戰[1]。造成這一現象的緣由，值得我們去深入思考和探索。盡管全球氣候治理的呼聲減少與當前氣候談判的 “過渡期”存在某種關聯——在 《巴黎協定》(Paris Agreement)達成之后，各國需對其實施細則進行深入談判，將不可避免地在一定程度上怠忽全球氣候治理這一宏觀議題，但是，若僅為該因素，則自2016年開始這一呼聲就應當進入 “低谷”，而事實上，這一變化是始于2017年年初，也即唐納德·特朗普 (Donald Trump)宣誓就職美國總統之后。由此，全球氣候治理的呼聲減少或與特朗普政府的氣候政策有關。畢竟，在此之前， 《巴黎協定》的達成、簽署和生效均彰顯了世界各國共同推進全球氣候治理的決心。基于此，筆者擬系統分析特朗普時期美國氣候政策之調整及其本質，以及它對美國和國際社會所帶來的消極影響，進而分析中國在此情形下的應對之策。

2 特朗普時期美國氣候政策的調整

2017年1月20日，唐納德·特朗普宣誓就職美國總統，標志著美國正式進入 “特朗普時期”。特朗普對氣候變化持懷疑態度，認為這是發展中國家杜撰出來的一場 “騙局”(hoax)，目的是將美國財富轉移至其他國家。因此，一上任，他就對其前任奧巴馬政府的氣候政策進行了重大改革。

2.1 重用氣候變化懷疑論者

上任后不久，特朗普就組建了一支新的治國團隊，其中有相當一部分成員為氣候變化懷疑論者。其一，威爾伯·羅斯(Wilbur L.Ross)。威爾伯·羅斯于2017年1月被特朗普提名為美國商務部部長。在此之前，他的身份為美國投資家，擅長重組不同行業 (如鋼鐵、煤礦等)的破產企業，因此也被稱為 “破產重組之王”，他對企業經營的考慮遠勝于對氣候變化的治理。其二，斯科特·普魯特(Scott Pruitt)。斯科特·普魯特于2017 年2 月擔任美國聯邦環保署署長。在此之前，他曾出任美國俄克拉荷馬州的總檢察官，一直極力反對奧巴馬政府的環保政策，堅決批評氣候變暖學說，并14次狀告聯邦環保署。其三，里克·佩里(Rick Perry)。里克·佩里于2017年3月擔任美國能源部部長。在此之前，他曾三度連任美國德克薩斯州州長，堅稱氣候變化的數據是 “造假”的，建議取消能源部，并數次批評各國應對氣候變化的行動。其四，邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)。邁克·蓬佩奧于2018 年4 月出任美國國務卿。在此之前，他曾擔任美國中央情報局局長，在氣候治理的態度上與特朗普保持高度一致——這也是其可以取代雷克斯·蒂勒森 (Rex Tillerson)而接任美國國務卿的主要原因。以上四人執掌著美國環境保護和氣候治理的中樞部門，為特朗普政府的氣候政策打下了堅實基礎[2]。

2.2 推翻奧巴馬政府的氣候政策

特朗普認為，奧巴馬政府的氣候政策是導致美國 “煤炭戰爭”的 “罪魁禍首”。因此，上任后，他便致力于推翻奧巴馬政府的氣候政策。其一，推翻奧巴馬政府的 《氣候行動計劃》(Climate Action Act)。2017年1月20日，特朗普在宣誓就職美國總統當日簽署了 《美國優先能源計劃》(An American First Energy Plan)，旨在推翻奧巴馬政府的 《氣候行動計劃》，他認為， 《氣候行動計劃》是美國實現能源獨立的重大阻礙，因此，需要放寬現有能源監管政策，以復興傳統煤炭工業。為此，他還提出了復興煤炭工業的 “宏偉規劃”。其二，廢除奧巴馬政府的 《清潔電力計劃》(Clean Power Plan)。特朗普政府宣稱，奧巴馬政府的 《清潔電力計劃》對美國的工業發展造成了巨大沖擊。由此，2017年3月28日，特朗普簽署了 《能源獨立和經濟增長》(Promoting Energy Independenceand Economic Growth)的總統行政令，旨在廢除 《清潔電力計劃》，撤銷了用于減少新建燃煤電廠的溫室氣體排放規定，試圖通過解綁能源開采禁令來增加美國的就業機會。2017年10月10日， 《清潔電力計劃》被正式廢除，這一舉動被認為是 “美國氣候政策全面倒退的標志性事件”[3]。其三，激化奧巴馬政府的近海油氣產能與核能政策。上任后，特朗普政府打破了美國對新能源產業的制度保護，重新審查了奧巴馬時期涉石油和天然氣的所有法律法規，放松了對油氣開發的監管，并大力推動官網建設和油氣開采，同時解禁了奧巴馬政府對核能開發的部分限制措施。至此，美國制約化石能源產業發展的 “氣候枷鎖”基本得以解除。

2.3 宣布退出 《巴黎協定》

2017年6月1日，特朗普宣布退出由奧巴馬政府簽署的 《巴黎協定》，引起國際社會一片嘩然。宣布退出之時，特朗普政府認為， 《巴黎協定》是一項對美國企業不利的協定，將給美國帶來超過3萬億美元的經濟損失，并導致650萬人失業，因此，退出 《巴黎協定》對美國來說，是一項 “明智”的選擇。目前，特朗普政府已拒絕履行向發展中國家提供資金援助和技術支持的承諾，并停止向 “全球氣候變化倡議”(Global Climate Change Initiative，GCCI)和綠色氣候基金(Green Climate Fund，GCF)提供支助。盡管按照 《巴黎協定》的第二十八條規定，美國最早也要到2020年年底才能正式退出，但為了切斷國內的反對之聲，在2018年和2019年的財政預算中，特朗普政府大幅削減了聯邦環保署用于應對氣候變化的預算金額，并表示將會遵照法定程序正式退出[4]。迫于美國的壓力，在2017年G20財政部長與央行行長的會議聲明中， “為應對氣候變化提供資金”等重要表述均被抹去[5]。在2017年G7首腦峰會和2017年波恩氣候變化大會上，美國均為唯一一個拒絕加入和執行 《巴黎協定》的國家，雖然有德、意等國的極力勸說，但特朗普政府的態度卻極為冷淡且無意退讓。可見，就目前來看，美國退出 《巴黎協定》似乎已成定局。

3 美國氣候政策調整的本質

從表面上看來，特朗普政府的氣候政策之調整欠缺法律邏輯，僅是為實現競選時的口號—— “讓美國再次偉大”而做出的或然選擇。但是，從更深入的角度來分析，不難發現，這一轉變既屬于美國氣候政策的周期性變化之一部分，也是其國內政治、經濟和社會狀況的真實寫照。

3.1 美國政黨之爭的縮影

自1992年 《聯合國氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change，以下簡稱 《氣候變化公約》)達成至今，美國的氣候治理態度一直搖擺不定——冷戰結束以后，克林頓政府十分重視氣候變化問題，積極制定了國內政策和立法，以助力于全球氣候治理；小布什上臺之后，美國的氣候政策開始走下坡路，并于2001年以 “全球變暖的科學依據不足” “發展中國家未承擔量化減排任務”等為由而宣布退出了 《京都議定書》；在奧巴馬時期，氣候治理再次成為美國政治中的優先話題，如何應對氣候變化也成為聯邦政府的關注重心；特朗普上臺以后，氣候治理的重要性再度下降，并導致奧巴馬政府的氣候政策瀕臨破產。針對這一現象，有學者從國際機制的缺陷和國內社會的壓力等角度提供了基本分析框架[6]，但仍然存在一些漏洞。其一，若為國際機制本身的缺陷，那么，為何除美國之外，尚未有其他國家退出 《京都議定書》或宣布退出 《巴黎協定》；其二，若為國內社會的壓力，那么，為何這種行為并非連貫而是斷斷續續的。由此，需要對該現象進行更深入的剖析。

從政治源流上來看，美國的政黨制度以兩黨制為主，也即共和黨和民主黨。其中，共和黨在社會政策上較為保守，推崇古典自由主義，反對聯邦政府過度干預地方環境事務；而民主黨則剛好相反，其更為強調聯邦政府的作用，在外交上也更具靈活性和自主性。奧巴馬和特朗普恰好分為兩黨的主要代表，這一身份的對立迫使其執政觀念必然存在某種差異。作為國際和國內均關注的重要議題，氣候治理既牽涉環境外交，又與國內政策和立法緊密相關，因此，它的地位在美國政黨之爭中往往較為突出。事實上，從古典經濟學的 “完全競爭的市場模型”中仍可得出相同結論：在政治活動中存在著 “市場—選民—政治家”的互動關系，選民通過投票對總統候選人及其政策偏好進行表決，以滿足自身的利益需求，而政治家為了贏得選票，也必須選擇符合其支持者利益的政策，由此導致了共和黨和民主黨在某些議題(包括氣候變化)上的分歧，因為只有存在這種分歧，才能滿足固定選民群體的政治偏好和政策取向，也才能將這兩種政黨完全區分開來，進而實現自身利益的最大化[7]。因此，就該層面而言，特朗普時期美國氣候政策之調整實為兩黨利益之爭的縮影。

3.2 右翼民粹主義復興下舊保守主義觀的呈現

盡管民粹主義 (populism)的內涵高度復雜，但它作為一種政治思潮，卻植根于美國的政治價值觀之中。美國的基本政治價值大致可分為精英主義和大眾民主。其中，前者強調精英階層的重要性，而后者則試圖表達平民大眾的訴求(后逐漸衍生為 “民粹主義”)[8]。從19世紀的人民黨運動到20世紀的民粹主義政治運動，民粹主義在美國的發展經歷了從 “低落”到 “高漲”再到 “回落”的過程。從意識形態上來看，民粹主義存在左右之分——左翼民粹主義倡導社會福利和平等主義，而右翼民粹主義則主張民族至上和種族主義[9]。特朗普政府提出的 “美國優先” (America First)論，奠定了其民粹主義的基調。與此同時，他不僅禁止全球難民入境，還在美國和墨西哥的邊境修建了隔離墻，其右翼之傾向逐漸凸顯。由此，在特朗普時期，美國總體上迎來了右翼民粹主義的政治風向。然而，民粹主義從一開始便帶有強烈的批判性而非建設性，它雖孕育于民主體制內部，但對民主的理解卻極為膚淺，認為民主即為 “票選”，因此僅代表了少數人的利益。

盡管民粹主義并不反對建制，但特朗普政府的右翼民粹主義則必然帶有反建制的特點。在右翼民粹主義中，存在兩股勢力，一是新保守主義者，即自由建制派，二是舊保守主義者，即極端保守派。其中，前者試圖在傳統價值與當代自由主義之間尋求平衡，因而在國內政策上較為溫和，而后者則更為推崇傳統價值，倡導本土主義、孤立主義和美國至上主義。這一分歧導致以特朗普為代表的舊保守主義者，逐漸站在了 “建制”的對立面——反建制，并進一步表現出了反全球化、反多邊和反自由國際主義的傾向。為了打破既有建制并確立新的秩序，特朗普政府將注意力轉向了奧巴馬時期的美國政策，并先后宣布退出 《跨太平洋伙伴關系協定》和 《巴黎協定》。與此同時，特朗普還將內閣人選、外交關系和政策措施等搬上了推特網，確立了 “推特治國”方針，再次表明了其反建制的態度和立場。由此，在右翼民粹主義悄然復興的情況下，作為舊保守主義者，特朗普對國內氣候政策 “開刀”似乎也在意料之中。

3.3 經濟與貿易主導之下的產物

作為一名純粹的商人，特朗普將商業視為藝術并熱衷其中，奉行實用主義，追求盈利的商人價值觀。因此，在聯邦政府內部，必然充斥著企業經營管理而非政府官僚體制的特點[10]，導致特朗普時期的美國政策具有追求實利及以結果為導向的取向。在競選期間，特朗普便將貿易與能源政策改革作為經濟改革措施之重點，并提出了改革路線圖。除了退出TPP以外，他還要求退出世界貿易組織(World Trade Organization，WTO)、廢除北美自由貿易協議(North American Free Trade Agreement，NAFTA)、對從中國和墨西哥等進口的產品征收高額關稅、進行能源市場改革等[11]。就目前來看，特朗普正一步步地實現其競選時的目標。他認為，貿易須兼顧 “公平”和 “對等”，因此，美國對外貿易政策的總體目標是 “在對所有美國人更自由和更平等的方式下擴大貿易”[12]。為此，他將經濟安全上升為國家安全，并通過加強執法來維護貿易 “公平”。這些措施不僅具有極強的貿易保護主義之傾向，更揭示了 “美國經濟利益優先”的本質。

與經濟、貿易不同，氣候變化具有公共產品屬性，其利益實現往往較為間接，與經濟增長也不直接相關，極易產生 “搭便車”現象。甚至，令人遺憾的是，要高速發展經濟，勢必將難以兼顧氣候治理和環境保護——這也是美國在宣布退出 《巴黎協定》時所依據的主要理由。總體而言，在對經濟、貿易和氣候治理的考量上，特朗普政府主要秉持三個觀點。其一，傳統能源和傳統產業的解綁均可大大增加美國就業機會，并在短期內帶來可觀的經濟收益。其二，根據財政預算，美國可在10年內通過出售能源資源和加大油氣資源開發等方式獲得360億美元的政府收入，從而提升國內產業競爭力。其三，在傳統能源回歸之路上，頁巖氣或將崛起，但它將會帶來新的排放空間，由此需要現有氣候政策做出切實讓步[13]。另外，由于 《巴黎協定》的實施意味著產業政策的全球協調，但特朗普政府所宣稱的 “自由”貿易卻將導致不同國家間的氣候政策難以趨同，因此，其認為，退出 《巴黎協定》是實現美國經濟快速增長的 “一劑良藥”。由此看來，特朗普政府的氣候政策并非孤立的，而是在美國經濟與貿易主導之下的產物。

4 美國氣候政策調整的影響

美國氣候政策的調整雖是在政黨之爭和右翼民粹主義復興下的一種選擇，但它同時也是當下重 “經濟發展”而輕 “氣候治理”的美國戰略之真實反應，因此，作為世界最大經濟體和第二大溫室氣體排放國，這一政策調整所帶來的負面影響也必將是多重的。

4.1 對其本國的影響

美國氣候政策之調整對于美國能源產業而言是一次 “大洗牌”，因此，在涉氣候治理領域，美國均將受其影響，這在國家自主貢獻預案 (Intended Nationally Determined Contributions，INDC)目標的實現、新能源產業的提振和低碳經濟的發展上表現得尤為顯著。

(1)INDC的目標難以達成。INDC是在2013年華沙氣候變化大會上所提出，并經 《巴黎協定》所確立的2020年之后全球減排的基本模式，是在全球氣候治理和國內經濟發展中尋求平衡、以 “自下而上”的方式推進全球氣候治理的一種新的減排機制。該機制具有很強的包容性，可以動員所有締約方共同參與。然而，由于它綜合平衡了各方利益，是根據各國國情和能力來確定的，因此，其落實僅能依靠各締約方的國內政策和立法來實現，并無國際上的法律約束力。在2015年10月提交的INDC文件中，美國承諾將以絕對量減排的形式，覆蓋所有清單部門，在2005年的基礎上，至2025年時實現減排26%～28%的目標，并盡可能實現減排28%的最高值[14]。但是，有研究表明，特朗普政府的氣候政策或將導致2025年美國的溫室氣體排放量僅下降11%～14.9%；若不考慮土地利用和森林固碳的效果，這一減排量將低至9.8%；如果將新增制造業和基礎設施投資所帶來的新排放源納入其中，這一數值將會更低[15]。可見，即使今后美國的氣候政策不再下滑，它仍然很難實現INDC的減排承諾。

(2)新能源產業的提振遭遇寒流。在特朗普時期，美國傳統能源政策的復出及新能源政策的摧毀，導致新能源不得不在市場化的條件下與傳統能源同臺競爭。換言之，在特朗普政府看來，石油是實現美國能源獨立的核心，而太陽能和風能等新能源產業的投資回報周期長、效益差，因此，他試圖放開能源監管約束，放任傳統能源與新能源自由競爭。然而，新能源的出現較晚，在競爭中并不占優勢。就目前來看，在開放石油出口禁令以來，美國原油銷往世界各地的數量正在激增，大大提升了包括油氣和煤炭等在內的化石能源產量。在2019年的科技與研發經費計劃中，特朗普政府更將美國主導的能源供給作為主要支持對象，以實現其油氣出口大國轉型，大大延緩了美國新能源產業推動代際更新和降低成本的努力[16]。很顯然，美國對化石能源的大力支持，將增強這些行業的競爭力，并對清潔能源的發展空間構成 “擠壓”。另外，在2018年聯邦環保署的財政預算中，其減少的31%，也多是用于清潔能源的研發與推廣。可以預見，隨著傳統能源 “擠出效應”的進一步凸顯，美國新能源項目的建設或將擱淺，在國內能源利用中，新能源的比重將出現明顯回落，極大地阻礙了美國能源轉型進程。

(3)低碳經濟的發展受到波及。一則，新能源的開發和利用往往伴隨著低碳經濟的發展。隨著新能源產業受到壓制，美國的低碳經濟發展也將受困于高碳、高效的經濟與貿易市場的排斥。二則，在奧巴馬政府看來，2007年 《低碳經濟法案》 (Low Carbon Economy Act)是美國維護其世界經濟 “領頭羊”的重要戰略抉擇。為了實現低碳經濟發展，奧巴馬政府先后采取了新能源開發、低碳技術研發和氣候變化應對等措施。但在特朗普時期，盡管其反復強調 “美國優先”的執政理念，也為振興國內經濟而作了諸多努力，但他對氣候政策的調整卻對以上措施造成了巨大沖擊，導致美國低碳經濟的發展因缺乏外在助力的支撐而受到一定波及。

4.2 對國際社會的影響

作為全球治理的重要議題，全球氣候治理具有典型的多邊主義和低碳性等特點，但特朗普政府的氣候政策具有明顯的單向性和高碳性——這是與國際主流相違背的。鑒于美國的溫室氣體排放總量較多，且曾為全球氣候治理的 “領導者”，因此，其氣候政策之調整也必將對國際社會造成一定影響。

(1)遲滯全球氣候治理進程。首先，美國氣候政策之調整是對全球氣候治理的巨大顛覆。特朗普政府的氣候政策意味著美國將從全球氣候治理這一公共產品的 “提供者”轉變為主要 “消費者”，不僅大大削弱了它對全球氣候治理的供給能力，更對其他國家的供給意愿造成了不良影響。從目前來看，各締約方做出的INDC承諾仍然難以實現全球2℃的溫升控制目標——其還存在150億噸的減排缺口。因此，特朗普政府的氣候政策或將導致2030年的全球排放量相較于2015年不降反升[17]。另外，美國氣候政策之調整也易對其他國家產生負面示范效應，導致它們的立場出現動搖，挫傷全球氣候合作信心，并對全球氣候治理機制造成較大沖擊。在2009年哥本哈根氣候變化大會上，發達國家同意就2020年之前每年提供1000億美元用于支持發展中國家的氣候治理。但是，即使是在2013年和2014年全球氣候治理的呼聲高漲時，發達國家的供資也僅有231億美元和239億美元，距1000億美元的目標還很遙遠[18]。美國的退出無疑將導致本就拮據的資金支持力度更加捉襟見肘，從而加大發展中國家的減排難度。這對在統一框架下進行的全球氣候治理行動來說，無疑是一次重大打擊。其次，美國氣候政策之調整迫使全球氣候治理的領導格局發生變化。在奧巴馬時期，美國在氣候治理上的行動是積極的。在國際上，逐漸形成了歐盟、以美國為代表的 “傘形集團”和 “77國集團+中國”的三足鼎立的全球氣候治理格局。但是，在美國退約的情況下，這一格局必將被打破，鑒于歐盟近年來受英國退歐和難民涌入等因素掣肘而限制了其治理作用的發揮，因此，短期內，全球氣候治理的 “領導力”或將出現空缺。盡管美國氣候政策之調整不會根本性逆轉全球氣候治理，但它將延緩全球氣候治理的進程卻已然可以預見。

(2)重創全球新能源格局。目前，全球能源正在進行低碳變革，主要表現在兩個方面：一是全球新能源對石油的替代正在加速進行，二是發達國家的能源需求已出現結構性減少[19]。但是，隨著 《能源獨立和經濟增長》的頒行，美國將徹底擺脫對中東的油氣依賴，逐漸從油氣進口國轉為油氣出口國，導致全球油氣市場供大于求，加劇了能源出口大國間的地緣政治博弈。另外，因美國的介入，傳統油氣出口國在國際原油定價機制中的作用或將減弱，其動蕩和紛爭必將隨之加劇，致使世界政經格局和全球資本市場的資金構成與流向均將發生變化。與此同時，在油氣資源的壓迫下，全球可再生能源的發展將走向低迷，低碳技術創新的不確定性將明顯增大。長期以來，美國扮演著全球能源領域的 “領導者”角色，它的這一轉變將對全球新能源格局產生巨大影響，國際社會向低碳能源轉型的步伐也將因此而放緩。換言之，美國的氣候政策將在很大程度上決定著全球能源轉型的方向。特朗普政府對氣候政策的考量是基于經濟主義，因此， “成本”是其衡量能源使用的唯一標準。盡管新能源能否獲得與傳統能源相抗衡的競爭力還未可知，但全球新能源格局的塑造將受到一定影響卻已是不爭的事實。

(3)打擊涉氣候治理的雙邊關系。首先，美歐同盟關系遭受考驗。歐盟一直積極地推動全球低碳能源發展，這不僅與它應對氣候變化的責任相關，更涉及其新經濟戰略和結構性改革，關乎產業創新問題。但特朗普政府的氣候政策表明其執政理念正在從 “自由主義”退向 “國家主義”，這對于歐盟的理念和價值觀來說，無疑具有破壞性的沖擊力，導致美歐關系逐漸走向離心，對未來雙方的氣候治理互動造成了不良影響。進言之，隨著美歐同盟基礎的弱化，雙方在經濟貿易領域(尤其是低碳經濟貿易領域)和軍事領域的摩擦或將進一步升級。其次，中美新型大國關系面臨危機。長期以來，信任 “赤字”是中美關系的最大阻礙，為了化解這一尷尬，中方提出了 “不沖突不對抗、相互尊重、合作共贏”的中美新型大國關系，并得到了奧巴馬政府的認同。在構建中美新型大國關系之路上，氣候合作發揮著兩國緊張格局中的粘合劑作用，為彌合中美其他領域的分歧提供了新思路。然而，在特朗普時期，美國氣候政策整體下滑，氣候治理不再成為兩國對話的重點，中美氣候外交關系急轉直下。在2017年 《美國國家安全戰略》報告中，作為非傳統安全問題的氣候變化僅被提及1次，而軍事和戰爭等傳統安全的受關注程度得到明顯增強。當兩國再次面對經濟貿易問題和南海問題等引發的對峙時，將很難再尋到類似于氣候合作的 “突破口”，這對中美新型大國關系的構建來說，極為不利。在該報告中，特朗普政府還將中國定位為 “戰略競爭對手”和 “修正主義國家”，進一步影響了中美新型大國關系的穩定發展。最后，美國與其他國家的雙邊關系受到影響。在2017年6月美印會晤及之后的對話中，兩國對氣候治理的態度 “南轅北轍”，美國指責印度通過簽署 《巴黎協定》來換取多達數十億美元的經濟援助，而印度則反擊道，美國不應對氣候變化屬于 “道德上的犯罪”[20]。可見，特朗普政府的氣候政策十分不利于美印友好關系的構建。此外，盡管 “傘形集團”國家(如日本、加拿大等)是否會如 “京都議程”一樣步美國后程而退約，仍有待觀察，但在2017年的G7峰會和G20峰會上，這些 “盟友”對特朗普政府的氣候政策均是反對的，表明美國與其他成員國的同盟關系已然出現裂隙。

5 美國氣候政策調整下的中國應對

特朗普政府的氣候政策是美國政黨之爭和右翼民粹主義復興的外在表達，是在美國及西方社會中長期累積起來的，具有深厚的政治淵源和平民基礎，要在短期內根除這兩種意識形態不太現實。但是，針對美國氣候政策本身，并考慮到它同時也是在經濟與貿易主導之下的產物，從具體行動上來謹慎應對其所帶來的負面影響，不失為合理的解決方案。

5.1 多邊機制層面的中國應對

盡管特朗普時期的美國氣候政策走向消極，但在國際上，全球氣候治理的正向發展仍是主旋律。主要表現在三點：其一，氣候變化的科學性仍是主流認知。全球變暖的這一結論是經大量科學數據驗證而得來的，盡管國際社會對CO2之于全球升溫的敏感度存在不同估計，但CO2的濃度增加卻已是事實。削減溫室氣體排放也因此而成為各國的共同訴求[21]。雖然特朗普政府堅稱氣候變化存在不確定性，但卻不影響其他國家對氣候變化科學性的認知和堅持。其二，發展中國家的全球氣候治理地位得到提升。隨著經濟實力和話語權的提升，發展中國家已擁有了與發達國家相抗衡的氣候治理能力，并逐漸從全球氣候治理的 “邊緣”走向 “中心”，在一定程度上沖淡了以美國為主導的全球氣候治理格局。換言之，美國氣候政策之調整雖然會遲滯全球氣候治理進程，但這種影響并不是無限放大的，其將受到新興的全球氣候治理力量的制約。其三，其他發達國家的氣候治理態度依然積極。從 《巴黎協定》的簽署和生效上來看，除美國以外，其他發達國家均對其寄予了厚望，是全球氣候治理的中堅力量。由此，中國攜手其他國家一起應對美國氣候政策之調整具有現實可行性。

(1)在 《氣候變化公約》和 《巴黎協定》框架內，維護已有成果，完善未決機制。盡管 《巴黎協定》在一定程度上弱化了CBDR原則，但發達國家與發展中國家的氣候治理能力存在差異仍為各方所接受，因此，中國可以聯合其他國家(尤其是發展中國家)一起，努力堅守這一基礎性原則[22]，待時機成熟時，逐漸實現從 “共同但有區別”責任到 “共同且對稱”責任的轉變[23]。與此同時，中國還可以適時發揮方向型 “引領”而非行動型 “領導”作用，攜手其他國家一起，就 《巴黎協定》中的全球盤點機制、能力建設機制、資金機制、技術機制和退出機制等進行細致補充和完善，將 “應然”變為 “實然”，謹防美國退出 《巴黎協定》等類似事件的再次發生。

(2)在 《氣候變化公約》和 《巴黎協定》框架外，充分發揮涉氣候治理的議題連接作用。目前，在 《氣候變化公約》和 《巴黎協定》框架外，存在八國集團(G8)、二十國集團(G20)和主要經濟體能源與氣候論壇(MEF)等全球性機制及亞太經合組織和 “基礎四國”氣候變化部長級會議等區域性機制，這些機制雖然對氣候治理議題的關注程度有所不同(如MEF和 “基礎四國”氣候變化部長級會議僅覆蓋氣候治理議題，而其他幾種機制則同時涵蓋經濟和貿易等多重主題)，但是，它們既可以就特朗普政府的氣候政策與美國進行直接對話，也可以共同深化全球氣候治理的政治愿景，并以 “補充性”氣候治理機制的身份，為 《巴黎協定》之實施細則的談判和制定提供技術支持。基于此，中國可以借助這些框架外多邊機制的作用，進一步縮小同其他國家的利益分歧，并形成合力，以共同應對氣候變化。

5.2 雙邊機制層面的中國應對

特朗普政府的世界觀是傳統的國家觀而非全球觀，因此，雙邊互動或將成為美國對外戰略的主要模式，也是其可以接受的國際治理范式。事實上，由于多邊機制的成員和議題眾多，因此，其影響往往具有廣泛性和宏觀性等特點，但全球氣候治理還將涉及更多的具體問題，這就需要雙邊機制的協調性和簡易性來為其創造條件。由此，中國可以通過與其他國家的雙邊合作機制，來有效化解美國氣候政策所帶來的不利影響。

(1)通過中美雙邊合作機制，逐步引導特朗普政府的氣候治理行動。為了維護奧巴馬時期 《中美氣候變化聯合聲明》和 《中美元首氣候變化聯合聲明》的成果，并考慮到美國城市的氣候治理行動依然可喜[24]，中國可以充分利用 “中美氣候智慧型和低碳城市峰會”等地方層次的溝通平臺，加強兩國城市的氣候外交，充分開發城市在氣候治理上的潛力，以 “自下而上”的方式倒逼國家層面的氣候合作，促使美國轉變相關態度和立場，并將其氣候治理行動逐漸導回正軌。與此同時，鑒于特朗普政府將對經濟、貿易的考量置于國內政策之優先，因此，在與經濟相關的清潔煤炭技術上，中美仍然存在合作之可能性。對此，中國可以以清潔煤炭技術合作為突破口，引導美國在低碳經濟領域發力，潛在地推動其在氣候治理行動上有所作為。

(2)通過中歐雙邊合作機制，持續深化全球氣候治理共識并落實溫室氣體減排承諾。作為全球氣候治理的積極推動者，歐盟的態度一向積極，但近年來，歐盟在全球氣候治理行動上已出現了明顯疲憊——以德、法為核心的大多數成員國支持歐盟確立較高的溫室氣體減排目標，但波蘭等少數中東歐國家因十分依賴燃煤和重工業而希望該目標可以降低。這一分歧導致歐盟已難以完整地發揮單一締約方作用。對此，中歐可以進一步細化合作內容，明確優先合作領域，通過其他領域的功能性 “外溢”作用拓寬雙方的氣候合作范圍，持續深化全球氣候治理共識，加強中歐在氣候治理議題上的理解和互信。與此同時，在減排責任、治理模式和資金技術等議題上，中國可以進一步暢通雙方溝通渠道，以更加務實的姿態推動中歐落實INDC減排承諾。

(3)通過與其他國家的雙邊合作機制，形成廣泛的全球氣候治理 “向心力”。作為排放需求巨大的新興經濟體，印度在推進全球氣候治理上是有話語地位的。但隨著美國的退出，印度及其他發展中國家在氣候資金和技術等得不到兌現的情況下，雖然不會退出 《巴黎協定》，但卻是全球氣候治理中不得不考慮的一個因素。再加上，在巴黎氣候變化大會上， “雄心壯志”聯盟(High Ambition Coalition)的異軍突起也表明，在全球氣候治理中還存在一些 “不和諧音符”。由此，中國可以分別與其他發展中國家及發達國家加強氣候治理的 “南南”和 “南北”合作——一方面重視對其他更不發達國家的資金援助和技術支持，另一方面強化同其他發達國家在低碳經濟領域的交流，以形成廣泛的 “向心力”，進而克服全球氣候治理的 “碎片化”現象。

5.3 國內機制層面的中國應對

中國已先后發布了 《中國應對氣候變化國家方案》(2007年)、 《中國應對氣候變化的政策與行動》(2008年)、 《積極應對氣候變化的決議》(2009年)、 《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》和 《國家應對氣候變化規劃(2014—2020年)》等政策性文件，并在中共十九大報告中將氣候變化列為全球重要的非傳統安全威脅，多次重申了落實國際減排承諾的積極態度和立場。但是，現下，中國的溫室氣體排放量已位居全球第一，在全球氣候治理中易被其他國家所指責，在與其他國家進行多邊或雙邊合作時缺乏 “底氣”和說服力。因此，回歸到國內機制本身上來 “苦修內功”，應是中國積極參與全球氣候治理的重要組成部分。

(1)加強中國應對氣候變化的能力建設。 “能力建設”是國家應對氣候變化的核心，關涉氣候政策的執行、減排行動的落實和低碳技術的研發，因此，加強應對氣候變化的能力建設應是中國氣候治理行動之首要。目前，國家層面的專門立法—— 《氣候變化應對法》的建議稿雖已完成，但仍未通過和生效。因此，為了做到有法可依，中國宜加快 《氣候變化應對法》的立法進程，并對相關法律法規進行規范協調，避免立法重復、立法錯位和立法沖突。考慮到全球氣候治理將關乎全人類的福祉，中國可以將應對氣候變化上升為國家戰略高度，確保各部門間的通力合作，明確各級政府和有關部門的職責分工，完善多部門參與的決策協調機制，強化管理、監督體制，以形成高效有力的組織機構和管理系統。與此同時，中國還應轉變粗放型的經濟增長方式，加強減緩和適應氣候變化的基礎設施建設，鼓勵低碳技術的研發與推廣，并引導公眾積極參與，以形成全民共同應對氣候變化的良好氛圍。

(2)完善全國碳市場的正式制度安排。2017年12月，全國統一碳市場正式啟動，成為未來中國實現減排計劃的主戰場。盡管 《碳排放權交易管理暫行辦法》已經出臺，但具體的制度建設還處于 “空窗期”，由此需要進行及時補充和完善。現階段，中國應在盡快出臺 《全國碳排放權交易管理條例》及地方行政法規的基礎上，完善碳交易的總量設定和配額分配機制、碳排放的監測和監管機制、碳市場的風險預警和防控機制、試點市場和全國統一碳市場的銜接機制等，以解決信息不透明、碳市場流動性差和碳定價權缺失等問題，并加強同其他國家的碳市場交流，促使中國在碳交易主體和碳交易規則上盡快融入國際碳市場。與此同時，作為減緩氣候變化的關鍵技術，碳捕獲與封存(Carbon Capture and Storage，CCS)業已得到國際社會的關注和認可，并被許多國家納入法律規制范疇[25]。對此，中國應緊跟國際形勢，加快推進CCS的立法研究與制定工作，促進CCS技術的研發和商業化推廣，使之早日成為溫室氣體減排的 “生力軍”。

6 結論

全球氣候治理從一開始便帶有 “合作共贏”與 “沖突零和”的二元對立，因此，它的實現就需要世界各國(尤其是國際政治中的大國)的共同參與。但是，特朗普政府的氣候政策表明， “全球”氣候治理具有退回到 “國際”氣候治理的傾向——前者側重于氣候治理在時空上的拓展和延伸，是多邊主義的呈現；而后者則聚焦于某些國家或國家群體(如氣候治理 “聯盟”等)的氣候治理結果，是雙邊主義甚至單邊主義的展示。由此，特朗普政府的氣候政策必將對美國國內和國際社會帶來諸多挑戰。

中共十九大報告將社會主義現代化建設目標定為兩個階段：2020—2035年，在全面建設小康社會的基礎上，基本實現社會主義現代化；2035—2050年，在基本實現現代化的基礎上繼續奮斗，把中國建設成為綜合國力和國際影響力領先的國家。可見，作為高度負責任的發展中國家，中國雖然不必自我拔高去充當全球氣候治理的 “領導者”，但也不應自我降格以求隨大流。為了應對美國氣候政策之調整所帶來的不利影響，中國應分別從多邊機制、雙邊機制和國內機制等三個層面來徐徐圖之，一方面可以更深地融入全球氣候治理體系，積極發揮其作為主要參與方的建設性和引領性作用，并推動全球氣候治理 “善治”目標的實現；另一方面也可以為中美新型大國關系的構建貢獻新方案，進而推動中美關系的長遠和穩定發展。事實上，這對于美國的未來利益和國際聲譽來說，也是 “有百利而無一害”的。