基于倡導聯盟框架的中國高校職務發明政策變遷機理

陳 光，李良鈺，明翠琴，劉 鳳

(西南交通大學公共管理與政法學院，四川 成都 610031)

0 引言

高校是創新基礎研究和應用研究聚集地，完善的職務發明制度是科技成果轉化的重要保障[1]。20世紀80年代開始，政策制定者對高校等科研院所職務發明制度進行了大量政策設計，職務發明權利保障機制、獎酬制度等成為學界重要議題[1-4]。有學者從法學角度論證職務發明成果共有產權制度[5]，通過國際比較提出中國職務發明報酬制度存在的問題[6]，研究者關注重點集中在職務發明政策是什么，存在什么不足，而沒有追問為什么，忽視了政策變遷過程。因此，本文試圖運用倡導聯盟框架對中國高校職務發明政策變遷內在機理進行深入探究。ACF是借助于信念因素實現公共政策分析的一種新的政策過程理論[7]，其應用研究已在中國學術界起步，集中于教育、環境能源等政策領域[8-14]。通過文獻搜索發現，目前國內外學界尚沒有基于政策過程理論對高校職務發明政策的專題研究，因此，研究既可一定程度上填補理論研究空白，也可為政策改革提供理論參考。

倡導聯盟框架視角下，高校職務發明政策如何變遷？研究將基于該問題展開。一是檢索政府、媒體網站等收集政府文件、網絡公開信息，得到政策文本79份、其他研究報告3份和新聞報道69份，并進行詳細解讀和信息提取。二是由半開放式訪談和調研收集政策參與者言論，主要利用職務科技成果混合所有制改革試驗研究報告會、座談會和 “承唐新才”課堂獲取13名專家、8名政府官員以及5名創業園工作人員觀點。梳理高校職務發明政策變遷歷程，借助ACF考察此變遷內在機理，重點探析：高校職務發明政策子系統中是否存在不同信念體系，從而形成不同倡導聯盟？若存在不同倡導聯盟，如何通過政策取向學習導致政策變遷？外部因素透過哪些影響機制引發政策變遷？通過相關政策來檢視以上變遷機制，剖析職務發明政策變遷的內在機理。

1 政策變遷研究與倡導聯盟框架理論回顧

1.1 政策變遷研究回顧

安德森認為，政策變遷是一個或多個政策取代現有政策[15]。隨著非線性政策變遷出現，階段分析模型受到質疑，自20世紀80年代，國外涌現了豐富的政策變遷理論模型：①制度理性分析模型：借鑒政治科學理論，認為制度影響行為且沿自身規則演變[16]。②多源流理論：問題流、政策流與政治流三流匯合促成政策變遷 “機會之窗”[17]。③間斷平衡模型：運用有限理性和制度結構解釋政策變遷[18]。④倡導聯盟框架：政策取向學習和外部因素通過調整政策信念促成政策變遷[7]。有研究指出ACF整合了進步主義、利益組織競爭和意識形態沖突模型[19]，極具理論和實踐價值。

1.2 倡導聯盟框架的基本內涵、核心概念及假設

薩巴蒂爾等提出倡導聯盟框架理論：在某一政策領域，政策參與者以共同信念體系為基礎結成不同倡導聯盟，聯盟間競爭互動以期將自身信念轉化為政策產出，從而導致政策變遷[7]。ACF將政策變遷解釋為政策取向學習、相對穩定變量與外部事件三種過程作用的結果[20]。

ACF包含4個相互聯系的核心概念：①信念體系。信念體系分為深層核心信念、政策核心信念和次要方面信念。深層核心信念涉及根本原則，政策核心信念是其具體運用，次要方面信念是類似問題嚴重性等認知。②倡導聯盟。來自各個崗位的人，他們有共同的信念體系且一段時間內保持行動協調一致。③政策子系統。ACF從實質內容維度對政策系統進行分割，將政策子系統定義為參與處理一個政策問題的政策參與者。④政策取向學習。由經驗所引發的行為等方面相對持久的改變，受問題可分析性、專業論壇和沖突程度三種因素影響。ACF代表性假設有：①倡導聯盟參與者對政策核心問題有著基本共識，在次要方面共識度降低。②在沒有子系統外部干擾的情況下，政府政策核心不會發生改變[19-21]。

2 中國高校職務發明政策演進歷程

高校職務發明成果收益權和處置權是職務發明政策的核心問題[2]。故以收益權和處置權改革為分水嶺，以代表性法規為時間節點，將高校職務發明政策演進歷程分為三階段(見表1)。

2.1 政策變遷趨勢

政策突破階段。1985年 《國務院關于技術轉讓暫行規定》指出 “對直接從事研究、開發技術人員給予獎勵”，意味著針對收益權進行了制度突破[22]，教育部等積極響應，在建立職務發明激勵制度中發揮重要影響；政策沖突階段。2007年 《科學技術進步法》采用 “拜杜規則”，授權項目承擔者取得知識產權[23]。但國有資產管理條例將高校科技成果納入嚴格的國有資產管理，使高校不具備完整知識產權。科技部與財政部關于高校科技成果知識產權相關制度存在沖突，政策改革無法產生實質性結果，這反映了一方重視科技人員權益，另一方確保國家利益的核心理念；政策調適階段。2011年在中關村開展中央級事業單位科技成果收益權管理改革試點，拉開科技成果處置權改革帷幕[22]，隨后出臺深化試點通知。相關規定體現了各方的讓步和妥協，糅合了國家、高校和科技人員等各方利益，推進了市場導向的高校職務發明政策。

表1 中國高校職務發明政策變遷

2.2 政策分析工具的適用性

綜觀ACF理論及政策歷程，援引ACF分析職務發明政策變遷有其必要性和可行性。

第一，ACF對政策變遷解釋優勢明顯。①信念體系作為基礎考量更具包容性;②政策子系統作為分析單元，打破政府與非政府行動者界限;③內外部動力因素共同作用于政策變遷的解釋邏輯清晰;④透過長期性觀察，強調倡議聯盟和技術信息所扮演的角色;⑤呈現政策產出、政策環境與政策子系統行為回饋機制的循環系統[24]。可見，ACF系統性思維導向分析利于全面描繪職務發明政策變遷的動態復雜性。

第二，ACF用于解釋職務發明政策變遷有效可行。①職務發明政策改革至今已有20多年，符合ACF 10年以上觀測期的前提假設;②政策變遷過程中，政策問題認知不斷清晰，技術信息發揮了決策支持作用;③政策改革處于社會轉型時期，社會參與水平提高，政策參與者多，因而，囊括公私組織行動者的政策子系統是分析政策變遷的有效單元[25];④政策變遷中可識別兩種代表性政策信念：科技部等意在提高成果轉化率，財政部等注重國有資產保護，他們透過不同形式互動，促成政策變遷;⑤媒體、學者等難以直接觀測其利益主張，適用信念視角。由此，ACF五個前提性假設均得到證實。

綜上，高校職務發明政策變遷適合以ACF予以思考。值得一提的是，在中國政策環境中，中央政府擁有最高權威，并作為政策權威在信念體系之外匯總政策建議[13]，這也是結合中國決策體制特征而對ACF做出的一項調整。

3 中國高校職務發明政策子系統分析

3.1 政策子系統構成

觀察中國高校職務發明政策變遷過程，利益分配主要發生在國家、單位和職務發明人，關涉科技部、教育部、財政部等相關組織，媒體及學者等也影響著政策理念。表2詳細描述了職務發明政策子系統。

表2 高校職務發明政策變遷中的政策子系統構成

政策行動者通過不同的方式發揮著不同的作用。改革派學者以勞動價值論論證職務發明自然權利歸屬[5]，保守派學者引證資料反對發明人歸屬[26-27]；媒體熱議科技成果混合所有制改革[28]；中國科學技術發展戰略研究院原常務副院長王元公開表示：應解決原有國有資產體制對科技成果轉化的實際障礙。以上行動對政策改革整體思路的影響不言而喻。

3.2 政策變遷中的倡導聯盟

通過分析公開政策文本、參與各方言論和行為等，得出在職務發明政策變遷中存在著兩個比較穩定的倡導聯盟，他們持有不同的信念體系，且并不是完全對立(見表3)。中央政府在政策變遷中起決定性作用，并不把其納入政策子系統的主導聯盟[13]。

效率導向的倡導聯盟A在高校職務發明政策變遷中的目標是提高科技成果轉化率，這是其信念體系深層核心的重要組成要素。效率觀影響了次一層政策信念，形成 “個人產權設計”等政策核心。聯盟A具體主張：科技人員在隱性知識與顯性知識轉化中起決定性作用[2]；單位和科技人員之間沒有形成利益共同體是職務科技成果轉化難的共性問題[29-30]等，以上也構成其信念體系次要方面。聯盟A成員主要包括部分職能部門、改革派學者、職務發明人、部分高校和媒體等。高校職務發明人是職務發明政策市場化改革的最大受益者，認可發明人主義職務發明制度；知識產權局和科技部是聯盟A政策社群代表。科技部原副部長尚勇曾指出以知識產權獎勵激發科技人員創新創業熱情；知識產權局發布 《職務發明條例草案》，鼓勵單位與個人利益共享，持有的政策核心信念是職務科技成果的權利歸屬和利益分配制度直接影響科技創新和轉化運用[31]。2014年一份人大議案指出 “能不能考慮職務發明歸個人所有”，2017年63名代表聯名提出 《專利法》修法議案，以促進科技成果轉化，各路媒體也進行了報道[32]；四川科技成果混合所有制改革試驗進展與經驗研究會上，多數專家學者、院校管理者就改革提出贊成意見。不少學者發文呼吁，發明人主義職務發明制度是發展趨勢[3-4,26]；高校方面，金陵科技學院為維護發明人權益，規定將95%職務發明成果轉化收益分配給科技人員。可見，在信念體系指導下，聯盟A利用聯盟資源等積極倡議保障發明人權益、提高科技成果轉化率。

表3 倡導聯盟的信念體系結構

集體主體思維的倡導聯盟B建立在 “集體利益優先”這一核心信念上，意在防止國有資產流失。他們形成了 “高校職務發明是財政資金形成，屬國家所有” “反對發明人歸屬”等與聯盟A不同的政策信念體系[26,34]。聯盟B不認同片面維護個人權益，提出職務發明專利歸屬單位隱含經濟理性[35]、產權分配存在法理缺陷[31]等觀點。聯盟B成員主要包括部分職能部門、保守派學者等。財政部職責之一是防范國有資產流失，2008年發布 《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》將由財政資金形成的職務科技成果納入國有資產管理；某專利局局長曾撰文：專利權是一種財產，這種財產權的確定必須同中國社會主義所有制關系相適應[34]， 《專利法》規定：職務發明創造申請專利的權利屬于單位，可見，其具有保護國有資產的立法初衷；高校方面，2009年清華大學化學機械拋光機實現技術突破，落地企業已商洽，相關部門以暫無規章制度拒絕審批；有學者通過國內外比較指出職務發明轉化為自主發明會降低實施率[30]，還有學者運用產權理論論證職務發明專利歸屬單位的合理性[35]。也有學者認為可通過完善對發明人的報酬制度對職務發明歸屬單位產生的不公平予以矯正[28]，此觀點與聯盟B信念體系的次要方面存在一些偏差，但在政策核心層面是一致的。

4 倡導聯盟框架下中國高校職務發明政策變遷

基于政策子系統構成分析，本節將識別和驗證政策變遷內外動力因素及其影響機制。綜合ACF架構和變遷歷程，發現政策取向學習、外部事件和相對穩定變量是政策變遷三大動力因素，構成高校職務發明政策倡導聯盟架構(見圖1)。

圖1 中國高校職務發明政策倡導聯盟架構

4.1 聯盟之間的互動：實現政策取向學習

政策學習是政策變遷的重要途徑，政策學習的重要途徑是聯盟間的互動[21]。考證高校職務發明政策歷程，政策取向學習扮演著重要角色致使不同聯盟的信念產生化學作用般變化，推進政策變遷。2011年科技法規和財政部行政規章又將在中關村試點規定到期后面臨沖突。同時，隨 《科學技術進步法》頒布聯盟A落實科技成果轉化自主權的理念不斷升高，在此背景下，成員通過論壇等平臺提出將無形資產予以單獨處理，不納入國有資產管理范圍，促進知識產權轉化[2,4]。有報道補充論證，試點期間中央級事業單位技術轉讓項目同比增長20%。財政部吸納聯盟A部分合理信念，頒布 《關于深化中央級事業單位科技成果使用、處置和收益管理改革試點通知》。聯盟互動中呈現出豐富的聯盟資源及策略(見表4)，聯盟A主要依靠信息資源采取策略行動，透過專家、媒體社群闡述理念，影響輿論意向，嘗試改變對立聯盟成員和支持民眾的次級觀點信仰。聯盟B則依靠權威資源推進試點以應對社會形勢變化情形。可見，依托聯盟間互動產生了政策導向學習，其成果是深化試點，據此政策變遷。

表4 倡導聯盟資源與策略綜合分析表

在政策調適階段，由于具備產生政策導向學習的條件，四川高校職務成果混合所有制改革試點試驗借以全面推進。第一，中等程度沖突。在試點工作中，四川大學結合學科特點，根據科技成果形成過程中所獲得的財政資金比例等計算資源使用系數。政策權威合理分割權屬比例，調和了政策參與者間的沖突程度；第二，開放的專業論壇。以課題座談會等形式綜合探討試點經驗，倡導聯盟雙方在理論上也交鋒不斷并在新聞媒體平臺上論述觀點[27-34]；第三，科技成果轉化率等指標顯示了政策問題可分析性。透過上述條件聯盟間實現互動，進而政策導向學習發生，推進了當前職務發明政策改革探索。影響機制概括如圖2所示。

圖2 政策取向學習對政策變遷的影響機制

4.2 動態的外部事件：沖擊政策子系統現狀

由ACF外部事件維度觀察，高校職務發明政策變遷中的外部事件主要包括：①社會經濟條件。隨著社會主義事業發展，科技體制與經濟建設不相適應的矛盾突出，中國開始探索科技體制改革，直接導致 《國務院關于技術轉讓的暫行規定》的頒布，對科技人員的收益權進行了制度突破[22]。②來自其他子系統的影響。經濟體制放權的成功經驗影響了科技體制改革領域[36]，2012年中央政府提出 “下放處置權，擴大收益權，探索所有權”思路，2015年四川省職務科技成果權屬混合制研究就是對此項改革的遵循。不能否認，政府對科技成果放權還受到社會主義市場體制改革的影響[36]。有專家評議科技成果混合所有制改革時談到，要將科技成果確權和國家提出的三權改革與創新驅動有機融合。③公共輿論。四川高校職務科技成果混合所有制探索成效顯著，國家主流媒體—人民網、新華網等均予大幅報道，特別是 《新聞聯播》4次集中報道，新聞標題包括 《科技成果確權，自主創新提速》等，橫向擴展了改革的影響力。同年兩會期間四川代表團提交 “關于修改 《專利法》第六條促進科技成果轉化的議案”。透過這樣的策略和媒體議程，聯盟A所凝聚的強度越來越強，也因輿論的熱度與風向，政策權威、政策參與者和社會公眾開始重新審視政策主張。

綜觀上述分析，在職務發明政策變遷中最具代表性的外部事件包括：第一科技體制與經濟形勢脫節，第二社會主義市場體制改革，第三公眾輿論。外部事件并未直接作用于職務發明政策子系統，他們影響了聯盟間的信息、民意資源等，挑戰集體主義思維的倡導聯盟B的政策信念。同時，倡導聯盟A抓住機會，積極運用專業論壇等策略獲得輿論支持，提升聯盟力量，進而促使信念體系改變，激發政策變遷。這回應了ACF提出的外部事件作用機制：通過影響短期子系統行動者資源等間接引致政策變遷[20]，如圖3所示。

圖3 動態外部事件對政策變遷的影響機制

4.3 相對穩定變量：打破限制條件束縛

相對穩定變量涉及問題領域基本屬性、基本憲政結構、社會文化價值觀和自然資源[14]。觀察職務發明政策變遷，一是少涉及自然資源問題，二是中國憲政結構安排并未發生改變，因此主要是其余兩項作為職務發明政策變遷的相對穩定變項：①社會文化價值。如果試圖利用社會文化價值引導政策變遷，需要花費很長時間[20]。反觀高校職務發明政策變遷，此變項卻成為關鍵動力因素之一。計劃經濟時期，個人權益被集體利益遮蔽。改革開放后 “人才單位所有”思想一定程度有所削減[34]。在此背景下， 《促進科技成果轉化法》等肯定科技人員個人貢獻，體現了對個人權益的認可，高校職務發明政策開端；知識經濟時代，確認知識生產者勞動價值的理念已全面推廣，越來越多政策參與者支持維護發明人權益的職務發明制度[34]，適逢科技成果轉化率不高，2015年 《促進科技成果轉化法》正式放權于高校，職務發明政策悄然改變。②問題領域特性。職務發明中創造性勞動所創造的價值無法量化，因此如何確定收益分配比例一直是政策參與者的重要議題。 《促進科技成果轉化法》 《專利法實施細則》等規定固定獎勵份額、提高發明報酬比。政策參與者提出質疑，表示這一比例較高，市場價格也有商業運作等因素作用，難以合理衡量發明價值[31]。2015年 《職務發明條例草案》提出單位和發明人自主約定獎酬方式和數額。可見創造性勞動的特性對職務發明政策變遷造成了持續影響。

綜觀上述分析，權益意識日趨成熟，為數眾多的政策行動者開始支持發明人主義職務發明制度，公眾支持、權威支持等關鍵性政治資源開始轉向倡導聯盟A：修訂 《促進科技成果轉化法》、開展科技成果權屬混合所有制改革等，倡導聯盟間的博弈格局發生改變。盡管面臨著不同的受支持機會，由于投入職務發明的創造性勞動難以量化的基本屬性，對立聯盟依然能夠持續存在并進行對弈。這驗證了相對穩定變項通過長期機會結構影響政策變遷的作用機制[20]，如圖4所示。

圖4 相對穩定變量對政策變遷的影響機制

4.4 中國高校職務發明政策變遷的綜合探討

(1)政策變遷階段的整合和比較。在整合前述分析成果的過程中，各階段政策變遷的內涵顯現出來，結合ACF重要構面歸納如下(見表5)。

表5 職務發明政策變遷階段的整合和比較

(2)政策變遷整體邏輯。以ACF為基礎，總結出高校職務發明政策變遷邏輯路線圖(見圖5)。各階段高校職務發明政策變遷主要源于政策導向學習、外部事件和相對穩定變量三者共同作用。政策萌芽階段，主要受到相對穩定變項和外部事件的沖擊：個人權益意識覺醒和科技體制與經濟形勢脫節，政策子系統核心信念發生改變，據此政策重大變遷：政策權威對收益權進行了制度突破；政策沖突階段，倡導聯盟A依托對話和互動促成政策導向學習，從而改變倡導聯盟B的次要方面信念，引致小幅政策變遷：深化改革試點；當前，科技成果所有權改革推進，更是知識價值理念、社會主義市場體制改革以及輿論關注等內外部因素共同作用的結果。綜上，ACF揭示的機理在高校職務發明政策變遷中得到印證，即，外部事件與穩定變項通過改變政策子系統的限制條件和資源使政策信念體系改變，二者與政策導向學習交融共同促成了政策變遷[24]。

圖5 倡導聯盟框架下高校職務發明政策變遷邏輯路線

5 總結與展望

本文運用ACF檢視了中國高校職務發明政策變遷，可對文章開始提出的研究問題做出解答：第一，通過半開放式訪談、分析政策文本和公開文獻等，識別出高校職務發明政策子系統中存在著效率主義導向的倡導聯盟A和集體主義思維的倡導聯盟B。他們在不同信念體系指導下利用聯盟資源及策略倡議其政策信念，對政策權威施加直接或間接的影響以實現政策主張；第二，高校職務發明政策變遷是政策取向學習、動態外部事件及相對穩定變量三者共同作用的結果。其一，在職務發明政策變遷過程中，聯盟依托互動產生政策取向學習，致使信念改變達成政策漸進。中等程度沖突、開放性論壇和問題可分析性與政策學習的產生正向關聯。政策沖突階段倡導聯盟A積極開展對話，產生了政策學習效果實現擴大試點的政策目標等均可印證。其二，外部事件和相對穩定變項通過作用于短期聯盟資源和聯盟長期機會結構，促使信念體系改變激發政策變遷。政策突破階段，受到權益意識覺醒和科技體制與經濟形勢脫節的沖擊，關鍵性政治資源開始轉向，聯盟B面臨不同的受支持機會進而政策信念改變，政策變遷發生，一系列法規開始肯定科技人員收益權。需要說明的是：①由于不同的政策背景，ACF部分假設在中國高校職務發明政策變遷中尚未得到證實。如中國社會多元利益不同于西方利益集團，政策表達還不具備制度化特征，影響力較弱。深入中國政策實踐，建構本土模型是進一步研究的核心方向。②案例研究的局限性在文中表現較為明顯，研究結果難以反復再現。下一步也將嘗試運用量化分析方法對ACF假設進行檢驗，彌補定性研究的弱點。③對信念體系知識的感悟程度和有限的資料制約高校職務發明政策子系統信念體系概括的完整性。

縱觀中國高校職務發明政策變遷機理，相較于動態外部事件等因素的不可控性，政策論壇是驅動政策取向學習的可控因素之一[37]。因此，本文建議可通過構筑開放性論壇促進政策取向學習引致政策變遷，如利用新媒體提供政策辯論平臺。

綜上，本文率先運用倡導聯盟框架考察中國高校職務發明政策變遷的內在機理，為現有高校職務發明政策研究提供了一個全新視角，在一定程度上填補了目前的理論空白，也進一步證實ACF對不同于西方政治制度背景下政策變遷的解釋力。高校職務發明政策改革仍在繼續，研究結論可為現階段爭議不斷的改革提供理論參考。