專家觀察

農業保險高質量發展的意義和內涵特征

張峭

農業保險作為現代農業支持保護體系的重要組成部分和工具，必須適應經濟和“三農”發展新形勢和新要求，通過自身高質量發展來支持和保障農業農村經濟高質量發展。《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》出臺標志著農業保險進入高質量發展新階段，政策性農業保險將會逐步成為我國農業支持保護體系的基石和核心，農業保險的功能和作用會進一步增強，政府對農業保險支持力度會進一步加大，農業保險的地位會進一步提高。

專家簡介

張峭

中國農業科學院農業風險管理研究中心主任、研究員。研究方向：農業風險管理、農村金融和農產品市場等。

5月29日，中央深化改革委第八次會議審議通過了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，10月9日，財政部、農業農村部、中國銀保監會、林草局聯合印發《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》。何為“農業保險高質量發展”，其核心內涵是什么，它具哪些特征。只有對“農業保險高質量發展”進行深刻的理解和把握，才能更好貫徹落實《指導意見》。

農業保險高質量發展的必要性和意義

農業保險高質量發展是農業保險自身發展的內在需求。作為農業風險管理的重要手段，農業保險是世界各國普遍采用的轉移和分散農業風險以及降低農業生產不穩定性的重要保障措施，對防范農業面臨的日益嚴峻的自然災害風險和市場波動風險、保障農業持續穩定和促進農業高質量發展具有重要“防火墻”和“安全網”作用。因此，從2007年中央財政農業保險保費補貼試點開始，我國農業保險進入快速發展時期，經過12年發展，農業保險覆蓋了所有省份，承保的農作物有200多種，主要糧食作物覆蓋率超過70%，農業風險保障金額達3.46萬億元，農業保險市場規模已處于僅次于美國的世界第二大國。但現階段我國農業保險發展仍處于較為粗放的初級發展階段，仍面臨一些困難和問題。如農業保險保障不全面不充分不平衡、農險費率厘定不科學、市場招投標不規范、財政補貼機制固化、虛假承保協議理賠和農業巨災風險分散體系不健全等，與“三農”風險保障實際需求相比仍有較大差距，迫切需要更精細化和更高質量的發展。《指導意見》提出了“農業保險高質量發展”的要求，明確了“加快農業保險高質量發展”的指導思想和發展方向，標志著我國農業保險發展由粗放型“數量擴張”到精細化“質量提升”的新階段，這是我國農業保險發展的內在需求。

農業保險高質量發展是服從與服務國家發展戰略的新要求。高質量發展是2017年黨的十九大首次提出的新表述，2018年中央經濟工作會議上，習近平總書記指出，中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟發展也進入了新時代，基本特征就是我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。在我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的背景下，作為經濟重要組成部分，我國農業農村經濟發展也出現了顯著變化：農產品的供給從滿足量的需求已向更加注重滿足質的需求轉變，過去高資源消耗、高投入高成本粗放發展方式已向追求高效綠色生態發展方式轉變，城鄉居民不僅要求農業提供優質安全的農產品，還要求農村提供青山綠水宜居的良好生態環境。無論是從發展基礎、發展方式還是從發展要求來看，農業農村經濟發展也已進入了高質量發展新階段。2018年中央一號文件中就明確提出，要實施質量興農戰略，農業由增產導向轉向提質導向，推動農業高質量發展。農業保險作為現代農業支持保護體系的重要組成部分和工具，必須適應經濟和“三農”發展新形勢和新要求，通過自身高質量發展來支持和保障農業農村經濟高質量發展、脫貧攻堅和鄉村振興戰略實施。所以，農業保險高質量發展也是服從與服務國家發展戰略的要求和使命。

《指導意見》出臺標志著農業保險進入高質量發展新階段。5月29日，中央深改委第八次會議審議通過了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，10月9日，財政部、農業農村部、銀保監會、林草局聯合印發《意見》。中央最高決策層就農業保險發展問題專門進行審議并出臺文件，充分體現了農業保險發展得到了黨中央、國務院的高度重視，農業保險有了新的定位和要求，結合國際農業支持保護體系發展和演變趨勢，可以預期《指導意見》出臺標志著農業保險進入高質量發展的新階段，政策性農業保險將會逐步成為我國農業支持保護體系的基石和核心，農業保險的功能和作用會進一步增強，政府對農業保險支持力度會進一步加大，農業保險的地位會進一步提高。

農業保險高質量發展的內涵和特征

按照黨的十九大會議精神，高質量發展就是滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展。《指導意見》中關于農業保險高質量發展的指導思想，提出要緊緊圍繞實施鄉村振興戰略和打贏脫貧攻堅戰，立足深化農業供給側結構性改革，按照適應世貿組織規則、保護農民利益、支持農業發展和“擴面、增品、提標”的要求，進一步完善農業保險政策，提高農業保險服務能力，優化農業保險運行機制，推動農業保險高質量發展，更好地滿足“三農”領域日益增長的風險保障需求。這一指導思想明確了農業保險高質量發展的目的與手段。農業保險高質量發展就是以高效率服務方式為“三農”穩定持續地提供高質量的農業風險保障產品和服務的發展。所以，農業保險高質量發展的內涵和特征可包括產品與服務優、運行效率高和發展可持續三個方面。

產品和服務優。農業保險高質量發展首先體現在能夠提供高質量的保險產品和優質服務。農業保險屬于服務業，衡量服務質量高低的標準就是提供的產品和服務能否很好地滿足用戶需求。農業保險用戶包括政府和農業生產經營者（農戶）兩類，農業保險高質量發展既要滿足政府對農業農村發展的要求、政策和導向，也要滿足農業生產經營主體日益增長的風險保障需求。作為代表國家和全體人民利益的政府，發展農業保險主要是為了實現三個基本目標：第一，保障糧食安全和重要農產品有效供給，使得重要農產品生產面臨的風險威脅最小化，具體體現在對某些主要農業品種的扶持政策上有傾斜；第二，降低農產品價格的劇烈波動，保障宏觀經濟和社會的穩定，體現在通過逆周期補貼政策措施穩定重要農產品市場價格；第三，提高和穩定農業生產經營者的收入，滿足社會公平目標，體現在給予“三農”政策上的扶持。政府農業政策目標還包括提升農產品國際競爭力、促進農業生態環境保護和可持續發展、實施扶貧攻堅和鄉村振興戰略等，政府這些農業政策目標，并不是完全獨立的。政府可以同時實現或兼顧這些目標，但當這些目標不能兼得或存在一定的沖突時，政府會更傾向于實現其中的一個和幾個目標，而放棄其他目標，并且這些政策目標重要程度與優先序會隨著社會經濟發展水平以及農業發展階段不同而發生變化。所以，實現農業保險高質量發展首先必須分析和把握國家農業農村發展的政策導向，滿足政府農業農村發展的政策需求。對于農業農村的生產經營主體來說，最關心的是有沒有合適的、具有吸引力的保險產品和優質的服務。農業生產經營者因從事產業不同、經營規模不同、生產環境不同，所面臨的風險種類和大小會不同，所具有的風險偏好和能承擔風險的能力也會不同。農業保險高質量發展就是要能夠開發和提供管理不同性質及大小風險的保險產品及產品體系，滿足不同農業生產經營主體的多元化和多層次的風險保障需求，同時還要求農業保險經營機構能夠通過優質的展業、承保和理賠服務，使農業保險服務精細化、精準化和具有良好用戶體驗，使農民真正具有獲得感、安全感和幸福感。這樣的保險產品和服務才是高質量的，才符合《指導意見》主要目標指出的“產業有保障、農民得實惠”。

實現農業保險高質量發展首先必須分析和把握國家農業農村發展的政策導向，滿足政府農業農村發展的政策需求。同時能夠開發和提供管理不同性質及大小風險的保險產品及產品體系，滿足不同農業生產經營主體的多元化和多層次的風險保障需求。

運行效率高。農業保險高質量發展內涵和特征還體現在農業保險運行的高效率。國內外理論研究和實踐探索已經證明，政府與市場合作的制度和機制是農業保險運行的最好和最有效率的制度和機制，我國在吸取國內外經驗和教訓后于2007年開始試驗這一農業保險制度和機制，并于2013年3月由《農業保險條例》確定正式在全國實施，經過10多年實踐，證明這一機制和制度總體上是科學的和有效的，農業保險發展也取得了舉世公認的明顯成效。但同時，實踐中也發現現行的農業保險運行制度和機制還存在著一些缺陷和問題，影響其運行效率和效益，需要進一步修改和完善。正如《指導意見》中提出“優化農業保險運行機制，推動農業保險高質量發展”。政府與市場合作的農業保險運行制度如何優化和完善才能高效運行，其核心和面臨的主要問題正是明晰政府和市場邊界。明晰政府和市場邊界，主要是明確政府的職能和作用。按照中國特色社會主義市場經濟要求和《指導意見》提出的基本原則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，是指在農業保險運行體系中，市場是起決定性作用。市場能夠發揮作用的一定要發揮市場作用，只有市場失靈的地方才需要政府干預和支持，只有遵循這樣的原則，才能解決農業保險市場體系不完善、政府經營干預過多和政府支持及監管不到位問題。那么，政府在農業保險運行體系中應該起到何種作用呢？主要有三方面職能和作用：

第一，農業保險市場的培育和維護者。基于農業風險具有相關性和系統性的特征，農業保險產品成為一種準公共產品，歷史上農業保險的純商業化嘗試在國內外都以失敗而告終，只有在政府進行干預和補貼之后，農業保險才走上了快速發展的軌道。政府對農業保險市場的培育和維護職能主要是通過四種方式發揮作用：一是通過保費補貼、稅收優惠、價格激勵等方式鼓勵和引導市場主體提供農業保險服務；二是加強氣象、價格、農情和災情等公共信息的發布和供給，緩解信息不充分與不對稱問題，增強市場信心；三是為農業保險市場營造穩定的宏觀與商業環境；四是強化法律與制度建設，促進市場的有序競爭和規范運營。

第二，農業保險的組織和協調者。政府在農業保險中需要承擔起組織和協調者的角色。一方面，由于農業保險具有外部性，其他市場主體和政府的行為目標并不完全一致，有時各主體之間的目標可能還有沖突，因此需要政府站在社會發展全局的高度進行組織和協調；另一方面，市場主體提供的各種保險產品和政府提供的風險管理政策或工具可能還具有一定的替代性。如針對政府災害救濟和農業保險就需要政府進行組織和協調，使相關主體合理分工和配合。

第三，農業風險應對的最后守護者。盡管完善的農業保險產品可以有效轉移和分散農業生產者面臨的風險，降低農業風險對農業和國民經濟造成的沖擊，但是農業風險尤其是農業巨災風險是無法避免或消除的，當農業風險造成的影響和損失超出了市場承受能力和產生市場失靈時，政府就必須作為風險應對最后的守護人，支持農業生產經營者及其他市場主體應對這種巨災風險，保障農業生產經營者尤其是那些低收入的貧困家庭有一個基本的消費水平和再生產能力，以免農業巨災風險造成公共風險和危及整個社會。另外，政府在農業保險中也需要兼顧效率和公平，對低收入或貧困的農業生產者提供更多的支持，幫助他們應對風險，脫貧和防止返貧。政府在農業保險中三個方面職能和作用要比一般商業保險中多和參與的深，在商業保險中的政府職能和作用主要體現在為農業保險市場營造穩定的宏觀與商業環境，強化法律與制度建設，促進市場有序競爭和規范運營。正因如此，《指導意見》確立了農業保險的政策性屬性，明確提出“推進政策性農業保險改革試點”，同時在基本原則規定“更好發揮政府引導和推動作用，通過加大政策扶持力度，強化業務監管，規范市場秩序，為農業保險發展營造良好環境”的政府職能。

發展可持續。農業保險高質量發展還應體現在農業保險發展要保持一個相對穩定和可持續發展的狀態。持續穩定發展主要表現在短期相對穩定發展，不能大起大落；中長期發展可持續性強，不能因巨災風險和金融或經濟危機的沖擊出現大批企業倒閉甚至行業整體癱瘓；持續穩定發展還表現在行業體系內各業務結構合理、償付能力充足和健康穩健，行業內和行業外合作順暢和協調發展。農業保險運營是一個涉及多重風險來源、多元市場主體、多類保險產品和多環節風險鏈條的復雜過程，這種復雜性不僅體現在農業風險具有不同于其它風險的特殊性，還體現在政府要把握好其在農業保險管理中的角色和作用，更體現在農業保險發展中要協調處理好政府和市場、制度規范和創新發展、政府部門間和上下層間等各類關系。因此，在農業保險中，只有樹立全局觀念，明確和理順各方主體的利益關系和職責定位，通過優化制度設計來激勵各方主體的積極性，強基礎、補短板、防風險，協調配合，合力推動，方能實現農業保險持續穩定發展。

需要指出的是，農業保險高質量發展的產品和服務優、運行效率高和發展可持續這三個內涵和特征，只有同時具備且互為依存和支撐，相互沒有矛盾和沖突時，才算是農業保險高質量發展。同時，農業保險高質量發展也不是一個靜止狀態，是一個漸進性、系統性的動態發展過程，這種動態發展變化并非自然而然發生，其中既有客觀規律的體現，也是制度政策努力推動的結果。

觀點聲音

10月9日，《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》印發。第六屆中國農業保險專題論壇以農業保險高質量發展為主題，針對《意見》展開討論，不少專家學者發表了他們的見解和思考。

姜華東（財政部金融司普惠金融處處長）

我國農業保險經過12年發展已進入高質量發展的關鍵階段，需要補齊四個方面的短板。一是保險覆蓋面相對較低，“擴面、提標、增品”還有很大空間，二是多層次大災風險分散機制有待建立，農業保險可持續性和安全性面臨挑戰，三是規范性建設亟待加強，賠付不及時、不精準、違規騙補問題亟待解決，四是農業大數據積累有限，風險區劃和費率調整機制不健全，農業保險服務能力還需提升。

隨著農業規模化程度的提高，農業保險也越來越重要。下一步工作中要把握三個工作理念：一是在救災方式上實現由行政決策向市場契約轉變，由財政救濟向保險理賠轉變，由政府管理向市場服務轉變；二是在保障能力上實現兩個增強：增強農戶再生產和擴大生產的能力，增強農民基本生活的穩定性；三是在支持農村金融發展上，推動農業保險推廣和農村信貸的互補、協調，實現“1+1＞2”的效果，突破農村金融發展的瓶頸。同時要繼續加大中央財政支持力度，組建農業再保險公司，將大災保險試點由現在200縣擴大到500縣，出臺中央財政對地方特色優勢農產品保險以獎代補的政策；要完善農業大災風險分散機制，合理界定保險機構、再保險市場、地方和中央的職責邊界，建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，通過大災風險準備金制度和中國農業再保險公司為直保公司提供更加有利的風險保障服務；要加強農業保險規范性建設，通過給予大災保障、信息數據支持等方式創造低成本政策環境，調動市場機構能動性；加強對財政資金的監管，對違法違規騙取的機構取消資質，對保險機構資本不實、虛假承保、虛假理賠加大處罰力度；要提升農業保險服務能力，以農業再保險公司為抓手，整合農業農村保險監管氣象防災等數據，構建農業風險地圖，為保險公司產品開發、費率調整提供支持。加強農業保險與銀行信貸聯動，全面推進“保險+”，提高農戶尤其是規模經營戶信用等級，增強農業保險融資功能。

王勝（農業農村部計劃財務司金融保險處處長）

農業保險高質量發展需要處理好三個方面的關系，一是需求和供給的關系。過去我國農業保險的發展以供給推動為主，今后高質量發展階段對需求拉動的作用也要引起高度重視，將農業保險發展和農業產業發展的風險保障需求更好結合起來。二是政府和市場之間關系。農業保險定位的重大突破，代表的是農業保險工作中政府和市場關系的重新定位和明確，在強調政府作用的同時，尤其需要處理好政府和市場的關系，解決好實踐中農業保險市場的不規范問題、農業保險合規經營問題、應收保費問題，避免這些實踐中的具體問題影響到農業保險高質量發展。三是頂層設計和基層探索之間的關系。既要加強農業保險頂層設計，用政策的制度化和體系化來理順農業保險各個環節各個主體的關系，同時又要鼓勵基層的創新和探索，不能束縛了相關主體在實踐探索當中的手腳。希望各高校和科研院所發揮優勢，加強農業保險理論探索，結合我國實踐探索創新農業保險理論，用理論研究推動農業保險高質量發展。

朱俊生（國務院發展研究中心金融研究所教授）

過去我國農業保險取得的巨大成就毋庸置疑，但要實現高質量發展首先要重點解決三個問題：一是要抑制農業保險市場無序競爭的問題，建議近期要完善市場準入和退出機制，完善招投標規則，遠期要合理界定政府和市場的邊界，防范和化解制度風險。二是要遏制應收保費不斷擴大的問題，建議優化保費補貼撥付機制，探索將中央和省級財政補貼直接補貼給省級經辦機構，化解保險企業應收保費難題。三是要從經營機制上化解合規風險的問題，建議參照美國農業巨災保險CAT模式，建立“政府補貼保基本、農民自付保增量”的普惠性農業保險政策，破解承保環節高成本問題，同時通過指數類保險產品破解理賠環節高成本問題。解決好這三個核心問題之后，推動農業保險高質量發展還要做好兩件事：第一，要完善政策體系，包括提升農業保險在支農政策中的地位，多途徑提高保障水平，優化財政補貼政策，提高稅收優惠的力度，完善大災風險分散制度；第二，要增強市場主體的專業化經營能力，包括推動實現風險與費率分區，保險科技賦能以及敬畏規則。最終農業保險高質量發展，要實現農業保險從有到優，從規模擴張向質量提升轉變，從生產者導向向消費者導向轉變，從政府推動向市場拉動轉變。

石踐（上海安信農業保險股份有限公司總裁）

農業保險高質量發展，首先衡量的標準不是保費規模和承保利潤，而是農業保險能不能發揮制度供給作用，在推進完善農業支持保護政策方面發揮積極作用；其次不能封閉在農業保險內部，而要和農村信貸、擔保結合，在普惠金融價值發揮的同時體現農業保險的價值；最后，農業保險高質量發展的目標一定是服務于國家戰略，要將服務于鄉村振興戰略作為一個重要落腳點。在行業如何推動農業保險創新和高質量發展方面，應該從三個方面入手，一是要服務于產業需要，圍繞新型經營主體、利用互聯網(農業農村部新農直報系統)和物聯網技術，從生產鏈和區塊鏈入手；二是要服務于生態需要，在服務耕地保護和綠色金融上下功夫；三是要服務于富民需要，探索開展收入保險，結合農村集體產權制度改革，探索開展農村集體資產證券化等金融服務。

趙樂（安華農業保險公司業務總監）

農業保險高質量發展，關鍵在于三個明確：第一，明確農業保險的定位，《指導意見》出臺后如果明確將農業保險定位為準公共產品、政策性保險，就解決了長期制約農業保險發展的最根本和最核心問題；第二，明確政府和市場的邊界，要市場適度、市場規范、市場有序的發展，目前由于邊界不清，政府行為既有錯位也有越位，這也是制約我國農業保險發展的重要原因；第三，明確農業保險工作中的牽頭指導部門，這對于農險工作的開展尤為重要。下一步農業保險應該成為農業風險管理的重要工具，成為強農惠農政策的重要組成部分，成為農村金融體系建設中的重要一環，成為鄉村振興的重要助力工具。