關于農民專業合作社財稅支持政策的優化研究

吳菊 武麗

優化農民專業合作社發展的財稅支持政策有利于促進農民專業合作社健康發展，實現農業農村現代化目標。優化財稅支持政策可通過建立健全財稅支持政策體系及運行機制、增加普惠制優惠內容、改善稅收優惠結構、加強對社員的文化教育及技術培訓等方式實現。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加快構建新型農業經營體系，鼓勵農村發展合作經濟，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社；2018年7月1日起實施的《中華人民共和國農民專業合作社法》第十條明確提出“國家通過財政支持、稅收優惠……等措施，促進農民專業合作社的發展”；2018年一號文件提出“確保財政投入持續增長”，加大對新型農業經營主體支持力度；2019年中央一號文件提出財政要優先保障“三農”資金投入，公共財政更大力度向“三農”傾斜，同時提出要研究完善適合農村集體經濟組織特點的稅收優惠政策。因此，研究能夠促進農民合作經濟組織健康發展的財稅政策對優化資源配置、全面建成小康社會、實現國家長治久安具有重大的理論意義和實踐意義。

財稅政策支持農民專業合作社

組織發展的理論及依據

保護財產權利維護市場秩序。在農業生產中，農業面臨著自然風險；在農產品市場交易中，農民面臨著市場風險。這一風險來源兩個方面，一是農產品價格風險，二是市場交易中由于與交易對象地位懸殊產生的權益受損的風險。價格風險是基于農產品市場供求的特殊性而生，難以形成均衡價格。在現實市場中，經常發生的是單個農戶與資金雄厚規模龐大的公司交易，由于交易雙方地位懸殊，強勢一方往往是價格制定者，弱勢方是價格接受者，強勢方在交易中往往剝奪弱勢方的正當權益。

作為制度供給者的政府，有提供產權保護、維持市場秩序、維護公平正義的職責。因此，政府對合作經濟組織的補貼首先基于以下理論和現實：第一，抵御自然風險是人類社會面臨的共同風險，由于合作社抵御自然風險的能力較弱，政府的支持不可或缺。第二，提供產權保護，創造公平的市場交易環境，使不論規模大小的微觀主體均能在市場交易中進行公平交易，消除市場勢力帶來的不公平對弱勢方的利益損害。

提供公共物品，彌補市場失靈。農民專業合作社作為一種經濟組織，具有濟貧性質，“貧困”也是公共品，是“public bads”，是人類共同面臨的、需要解決的公共問題。而“濟貧”是公共品，屬“public goods”。提供公共品（public goods）,解決公共問題可以有多類主體，個人、經濟組織、社會公益組織以及政府部門等。但由于公共品的特性——消費的非競爭性和受益的非排他性，由個人或經濟組織為主體的市場供給往往不足，只有政府才能足額提供。正因為如此，提供公共品才被視為政府的職責。農民專業合作社作為經濟組織提供了公共品，其濟貧性是履行或代行部分政府公共職能，政府應給予足額的補償。

實現國家發展戰略的需要。我國農業通常被視為關乎國計民生及國家安全的重要經濟部門，糧食生產一直是政府關注的核心問題。農民專業合作社主要產品是糧食等農產品，作為經濟組織，合作社應以利潤最大化和社員福利最大化為經營宗旨，若僅僅生產糧食，很難實現利潤最大化目標，顯然是違背其經營宗旨的。農民合作社按照國家的要求生產糧食，為國家糧食安全戰略放棄了對自身利益的追求。這其中的收益差距，可以看成是執行國家糧食政策的機會成本，政府理應給予補償。

我國現行農民專業合作社

發展財稅支持政策辨析

本世紀以來，我國農民專業合作社作為新型農業合作經濟組織快速發展。根據國家市場監督管理總局的統計數據，2016年至2018年3年間，全國合作社每年新增戶數分別為29.6萬戶、27.8萬戶、23.1萬戶，截至2018年底，我國合作社共有240.4萬戶，近3年每年比上年新增比例分別為16.5%、13.8%、10.6%。國家對農民專業合作社的政策支持有力地促進了農民專業合作社的快速發展。

支持農民專業合作社發展的財稅政策。國家鼓勵、支持、引導農民專業合作社發展，首先體現在國家立法層面。《農民專業合作社法》第十條規定，要“通過財政支持、稅收優惠和金融、科技、人才的扶持以及產業政策引導等措施，促進農民專業合作社的發展”。又在“扶持措施”部分進一步規定支持項目、方式及責任。其次體現在國務院及相關部門的具體措施及實施辦法上。

在項目支持上，安排有條件的農民專業合作社具體實施國家支持發展的農業和農村經濟的建設項目。原農業部發布的《農業綜合開發區域生態循環農業項目指引（2017-2020）》提出，要在2017年-2020年建設區域生態循環農業項目300個左右，單個項目中央財政資金投入1000萬元左右，同時要求地方投入相應比例財政資金。專項扶持上，支持新型農業經營主體建設高標準農田建設項目，對農業綜合開發土地治理項目，每畝土地財政資金補助不超過1500元。對于符合國家要求的產業化經營項目，給予財政資金支持。

之所以將特定項目或工程也視為財政支持政策范圍，除項目本身的公益性外，政府在選擇項目承辦人時，并非如市場招投標中按“要價低者得”的原則選擇項目承辦人，而是規定專門由農民專業合作社為承辦人。這種最低要價者之價格與支付給農民專業合作社工程價款之差額，可視為政府財政支持額度。

在財政補貼上，國家給予合作社的補貼項目繁多，主要有土地流轉補貼、貸款補貼、購農機補貼、種糧補貼、農資綜合補貼等。補貼金額各異，2019年對種糧直補、農資綜合、良種進行整合，統一發放，平均每畝補貼資金120元。對規模經營合作社、大戶和家庭農場，全國各地區不同補貼標準不同，一般是每畝補貼40-80元。農機補貼最高5萬元，100馬力以上的大型機器等最高15萬元。

在稅收優惠上，農民專業合作社享受國家規定的對農業生產、加工、流通、服務和其他涉農經濟活動相應的稅收優惠。農民專業合作社銷售農產品，視同農業生產者銷售自產農產品，免征增值稅。

除上述財政支持外，合作社法要求中央和地方財政分別安排資金，支持合作社開展信息、農業生產基礎設施建設等服務。

現行農民專業合作社財政稅收政策辨析。目前，眾多的政策制定主體降低了政策的執行效率。政府補償政策措施的實施是一個復雜的系統工程，在政策頒布主體上有立法層面的國家、發布行政法規的政府部門；在政府層級上有中央政府、地方各級政府；在各級政府，有眾多政府職能部門。均有制定發布相關政策、法規、命令、辦法等的權力，對合作社來說，都是國家法律。給予合作社種補貼優待，對于合作社及其成員來說是有利的，但是過多的政策主體發布政策若不能協調統一，政策各異，讓合作社無所適從，無形中增加了執行成本，妨礙政策執行效率。

以項目為載體的財政支持措施與扶持農民專業合作社健康發展的目標不一致。我國農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎之上，由生產農產品的生產經營者或者是服務的提供者、利用者組成的互助性的經濟組織，是一種企業。與市場經濟中經營的其他投資者導向企業不同，農民專業合作社的初衷是互助共濟，共同抵御市場風險。由于農業的弱質性，從事農業生產的農民一直是低收入群體，主要由農民組成的合作社面臨資金困境是其“天生”缺陷。國家支持的農業綜合開發產業化經營等項目，為了保障財政資金安全有效使用，增強項目實施者責任意識，均要求一定比例的配套資金。龍頭企業和能人領辦的合作社往往能夠獲得項目，而農民自發組織型合作社因資金困難難以獲得項目。據肖琴等（2015）學者的調研，某市農業綜合開發項目共扶持19個農民專業合作社，龍頭企業和能人領辦或控制的合作社12個，占63%；村官或村級組織領辦型合作社4個，農民自發組織型合作社2個，僅占11%。國家扶持農民專業合作社是為了降低農民生產經營市場風險，保障農民利益，改善農民弱勢地位。但是項目扶持并未實現國家扶持農民專業合作社的目標。

稅收減免優惠政策對農民專業合作社減負意義不大。雖然稅收制度有對合作社的增值稅免征規定，但是實際意義不大。因為增值稅有起征點規定，而農民專業合作社銷售額大多達不到增值稅起征點，換句話說，即便沒有專門對農民專業合作社免征增值稅規定，合作社也不用繳納增值稅。

政策法規信息傳遞過程中的遺漏或缺失減弱了政策支持效果。國家對農民專業合作社扶持政策發布主體眾多，各級涉農部門特別是中央及省級涉農部門均為政策發布主體，政出多門，紛繁復雜。從扶持項目看，種類繁多，標準各異，要求各不相同。從時效性看，大多扶持措施均有期限限制，而且期限各異。造成的結果是，合作社及社員并不完全知曉這些扶持優惠政策，據彭小珈等學者（2018）對湖南省寧鄉縣的問卷及走訪調查，79%農民專業合作社享受到了財政或稅收優惠，但是這些合作社享受到的優惠卻不足應享受優惠待遇的50%。還有21%的社員沒有享受甚至不知道有財政稅收優惠政策。

優化農民專業合作社財政稅收政策的路徑選擇

扶持農民專業合作社財稅政策的目標定位。

建立完整的政策體系，健全政策執行機制。

增加普惠制優惠內容,提高普惠制補貼標準。

擴大稅收優惠范圍，改善稅收優惠結構。

加強對社員的文化教育及技術培訓。

優化農民專業合作社

財政稅收政策的路徑選擇

扶持農民專業合作社財稅政策的目標定位。對農民專業合作社的財稅扶持政策要符合國家對合作社的總體目標，保護合作社及其成員的合法權益，推進農業農村現代化。2019年一號文件提出，解決“三農”問題是全面建成小康社會的重中之重，要堅持農業農村優先發展戰略，因此支持農民專業合作社發展的財稅政策目標應定位于農業增產、農民增收、農業農村現代化。

建立完整的政策體系，健全政策執行機制。促進農民專業合作社發展政策應是一攬子政策組成的政策體系，其層次首先應是權利維護，創造公平公正的經營環境，維護合作社財產權利。其次，提高普惠制補貼標準，使規模較小的農民合作社健康發展，增產增收。再次，擴大稅收優惠范圍，促進農民合作社快速發展。最后，也是最重要的，扶持政策要長期穩定，給合作社以穩定的預期，不能朝令夕改，使合作社受政策左右，無法長期規劃，項目扶持的期限限制不在此列。

健全的政策執行機制是扶持政策得以落實產生政策效果的制度保障。好的政策要落實到位才會產生好的效果，要建立健全農民專業合作社扶持政策的執行機制，明確各執行主體權力和責任，層層落實，切實問責，追溯反饋。使政府扶持政策真正落到實處，使合作社及成員真正獲得政策扶持的益處，實現增產增收。

增加普惠制優惠內容,提高普惠制補貼標準。限于國家支農財政資金的有限性，以項目扶持為載體的財政扶持項目多，支付標準高，用于普惠制的財政補貼資金勢必要相應減少。雖然現有的農民專業合作社補貼項目較多，但是補貼標準偏低，金額偏少。可借鑒美國、法國等國家經驗，對合作社生產運營全過程給予多樣化的直接補貼，包括生產、儲藏、包裝、運輸、營銷、食品安全等。提高補貼標準，使農民合作社及成員特別是規模小、能力弱的合作社及成員獲得實在的利益，為其健康成長奠定基礎。對于以農業綜合開發項目的扶持，要有財政資金的支持。對于有預期收益的項目，同時可以引入信貸機制，由政策性金融機構提供貸款，或者由其他金融機構、社會組織提供貸款，財政提供貼息補助。這樣可減少財政扶持資金的壓力，將有限的財政資金用于普惠性的補貼，實現合作社發展目標。

擴大稅收優惠范圍，改善稅收優惠結構。在充分調查研究的基礎上，制定農民專業合作社規模標準，對于規模較小的合作社免除所有的稅收繳納，只對合作社成員征收個人所得稅。我國雖然有農民專業合作社的稅收優惠政策，有的合作社幾乎不用繳納任何稅收，但是這并不等于合作社不負擔稅收。我國是以流轉稅為主體的稅制模式，合作社銷售產品雖然免征增值稅，但其購進貨物是包含增值稅及消費稅稅金的，若不能抵扣增值稅進項稅額，增值稅及消費稅就構成合作社的稅收負擔。所以，免除合作社其他稅種的繳納，可以減輕合作社總體稅收負擔。

對于收入較高的合作社成員，可以按照個人所得稅法依法繳納個人所得稅。由于合作社的制度特征，其盈余主要按成員與合作社交易量（額）按比例返還。個人收入超過個人所得稅免征額，說明成員收入已經達到能夠依法繳納稅收的水平，不應再享受對低收入者的稅收優惠照顧，應當依法納稅。

加強對社員的文化教育及技術培訓。基于對印度貧困問題的長期研究，阿瑪蒂亞·森指出，貧困的實質是貧困者獲得收入能力的貧困，即貧困者缺乏獲得收入的能力。所以，最有效的濟貧措施不是金錢上的無償支助，而是幫助貧困者擺脫獲得收入能力的貧困。路徑是基礎教育和衛生保健，越好的基礎教育和衛生保健，越能夠幫助貧困者擺脫貧困。對于衛生保健，通過建立完備的醫療衛生體制及運行機制，保障農民病有所醫，防止因病致貧。

對農民的基礎教育有兩個層次，一是文化教育，二是技能培訓。文化教育使農民具有現代公民應具有的基本素質，包括知曉國家法律、遵守國家法律，遵守道德規范，尊重公序良俗。知曉國家法律的另一個層面是，能夠通過政府及媒體渠道獲得政府的政策優惠信息，符合規定就能享受優惠待遇，不至于因不知道有優惠政策而坐失機會，也使國家惠農政策落到實處。技能培訓使合作社成員掌握生產經營基本技能，有一技之長，具備了獲得收入的能力，就可憑借其生產經營活動獲得應得的收入。基礎教育被視為公共品，應由政府提供，因此，政府加大對教育培訓的財政支持力度，實現農業增產、農民增收，順利實現農業農村現代化。