論智慧公安建設背景下的全要素治安管理

(上海公安學院科研中心，上海 200137)

當前我國正在步入大數據時代，各地公安機關都在積極推進智慧公安建設。近年來，全要素管理作為現代管理科學的重要概念被引入企業管理、政府管理工作中，并且作為智慧公安建設的重要內容，引起公安機關的高度重視。本文試圖結合智慧公安建設對全要素治安管理的內涵、面臨的問題以及對策予以分析研究。

一、全要素治安管理的內涵

(一)全要素治安管理的理論來源

全要素的概念最早來源于1942年荷蘭學者提卑爾根(Tibergen)，其將時間因素引入到柯布—道格拉斯生產函數中,開創性提出全要素生產率的概念。全要素生產率引起學界的廣泛關注源于1957年羅伯特·索羅(Robert Solow)的開創性研究工作,其目前已成為分析經濟增長源泉以及評價經濟增長質量的重要指標。按照羅伯特·索羅的經濟增長理論,全要素生產率是指各種生產投入要素(如資本、勞動投入、能源、自然資源等)貢獻之外的，由技術進步、技術效率、管理創新、社會經濟制度等因素所導致的產出增加。全要素生產率變動被解釋為生產函數的整體移動,而要素投入變化則指要素投入沿著生產函數本身的移動。

近年來，全要素生產率的觀點引起我國學術界的重視。2015年李克強總理在政府工作報告中首次提出要“增加研發投入，提高全要素生產率”，[1]“企業要通過提高生產率提升效益，中國經濟也要通過提升全要素生產率，提高發展質量和效益。”[2]全要素生產率是各種要素投入水平既定的條件下所達到的額外生產效率。比如，某個工廠勞動力、資本等所有生產要素投入都不變，正常情況產出也保持不變，結果產出增長了10%，這多出來的殘差10%就是全要素生產率。全要素生產率由資源重新配置效率和微觀生產效率兩部分構成，它更多是技術進步、組織管理改善等無形要素發揮作用產生的增長。從微觀角度看，企業采用新技術、新工藝，研發新產品，都能有效提高全要素生產率。從宏觀角度看，通過資源重新配置，比如，技術較為落后的農業部門勞動力資源轉向科技水平較高的工業部門，促進全要素生產率的提高。

為了提高全要素生產率，就必須研究全要素管理問題。國內很多學者對此進行了探索。例如，中國工程院院士、浙江大學教授許慶瑞提出了有關全要素管理創新的觀點。許教授認為，“全面創新管理是以構建和提高核心能力為中心，以價值創造和增加為目標，以戰略為導向，以技術創新為核心，非技術創新為手段，憑借有效的創新管理機制和方法做到人人創新、事事創新、時時創新、處處創新。”[3]其中，全面創新管理的核心是全要素創新(見圖1)，主要包括技術要素創新與非技術要素創新(見圖2)。[4]

圖1全要素創新模式

圖2全要素管理中技術創新與非技術創新的關系

(二)全要素治安管理的內涵

為了提高治安管理的效率，最近幾年公安機關亦開始重視全要素治安管理工作。例如，2017年5月17日《人民公安報》報道：“齊齊哈爾建立全方位、全時空、全要素社會治安防控體系，視頻偵查直接參與破獲的案件占總數70%。”[5]2017年11月10日，江蘇省政法系統學習貫徹黨的十九大精神、推進基層社會治理創新匯報交流會在南京召開，會議提出要打造全要素網格化、探索社會治理新格局。[6]2018年3月18日，南京市江寧區召開創新網格化社會治理工作會議，推動全要素網格化社會治理全域覆蓋、規范運行。[7]

根據國內外有關全要素管理理論的基本觀點，結合公安機關治安管理工作實踐，筆者認為，全要素治安管理是指公安機關在治安管理工作中，堅持以技術創新為核心，同時結合非技術創新，使全部的管理要素高效發揮作用，對與社會安全緊密相關的“人、物、房、點、路、網”等要素實行精準管控，不斷提高治安管理效率。

(三)全要素治安管理中技術創新與非技術創新的關系

根據全要素管理基本理論，公安機關全要素治安管理創新關鍵在于協調好技術創新和非技術創新的關系。這種協同關系主要表現為:一方面,公安管理工作中技術創新的不斷進步，勢必要求公安機關對各非技術要素如體制、機制、制度、文化等進行調整,營造良好的技術創新環境。另一方面,非技術要素創新是公安機關對管理資源重新整合和配置,提高其利用效率的過程,是成功推進技術創新的保障。

技術要素創新和非技術要素創新之間是相互制約、相互影響、相互依賴的關系。圖3表示了治安管理工作中技術要素創新和非技術要素創新之間的關系。其中Y軸表示非技術要素創新不斷進步；X軸表示技術要素創新不斷進步；而當技術要素創新和非技術要素創新趨于協同、協調發展時,則技術要素創新和非技術要素創新之間的相互關系可以用圖3介于中間的趨勢線表示。[8]如果技術要素創新和非技術要素創新之間的相互關系失衡，則圖3中間的趨勢線會出現偏向。

圖3 全要素管理中非技術要素與技術要素的協同性

二、智慧公安建設背景下全要素治安管理的主要內容

(一)全要素治安管理的對象與要求

全要素治安管理的對象包括與社會治安緊密相關的“人與點”、“房與物”、“路與網”、“場所與組織”等要素。

1.對于“人與點”全要素治安管理的要求。一是“人”。公安機關治安管理部門可以考慮把人分為三類:違法犯罪的人、需要關注的可能造成危害的人、正常的人。“人”的全要素治安管理的要求是：對前兩類人，要通過多種途徑及時將信息推送給相關單位和民警，要通過智能探頭、智能門禁等設施來識別需要關注或重點管控的人。二是“點”，主要是指易產生大客流、大人流的區域，特別是指人群聚集的大型活動區域。“點”的全要素治安管理的要求是：公安機關圈一個“點”，就能知道多少人在這個“點”上，這些人有什么背景，是否有可疑的人，是否攜帶危化品、危爆品、違禁品，并把這些情況及時推送到現場民警的智能警務終端上。

2.對于“房與物”全要素治安管理的要求。一是“房”，即房屋。“房”的全要素治安管理的要求是：動態掌握每間房子里有沒有住人、現在住的是什么人，這個人是否對公共安全有危害。對于火災隱患、治安隱患也要通過物聯網等手段實現風險智能感知預警。二是“物”，即物品，主要是指可能威脅公共安全的危化品、危爆品、違禁品。“物”的全要素治安管理的要求是：對于這些物品，無論是合法的生產、運輸、銷售、儲存，或是非法的購買、私藏，都要心中有底。對正規渠道運送的危化品、危爆品，通過物聯網掌握物品流轉的每一個環節。公安機關對以非法方式出現的槍支彈藥、危化品、核生化物品等也要能夠及時敏銳感知。

3.對于“路與網”全要素治安管理的要求。一是“路”，即道路。“路”的全要素治安管理的要求是：公安機關對行駛在道路上的汽車以及所有交通行為參與者的管理都要做到依法依規、文明禮貌地進行。對于違反交通法規的行為能夠第一時間發現，但不是依靠交警去盯，而是依靠智能信號燈、智能探頭等設施自動感知，自動把違法畫面推送給最近的交警，以便交警及時精準處置。二是“網”，即互聯網。“網”的全要素治安管理的要求是：對于網絡信息和系統安全的問題，要實現智能化感知、即時處理。這些問題主要表現在三個方面:一是政治謠言，二是大量的違法犯罪信息，三是病毒感染、黑客攻擊等問題。

4.對于“場所與組織”全要素治安管理的要求。一是“場所”，即從事文娛、體育與貿易等活動而形成的群眾聚集場所，包括營業性娛樂場所、電影院與音像制品放映場所、設置按摩項目的服務場所、餐飲場所、體育場館與營業性射擊場所、大型公眾性臨時活動場所等。“場所”的全要素治安管理的要求是：能夠結合智能化的感知系統及時發現這些場所的違法犯罪嫌疑人、可疑物品以及違法犯罪活動并且采取相應的處置措施。二是“組織”，主要有兩種類型：一類是指未經登記擅自以社會組織名義開展活動的組織，一類是指雖然已經向民政部門登記、但是可能存在違法犯罪活動的組織。這些組織往往冠以“中華”、“中國”、“全國”、“聯合國”、“世界”等高大上的名頭，在業務方面喜歡蹭社會熱點，如“精準扶貧”、“慈善救助”、“一帶一路”等，組織形式有“促進會”、“聯合會”、“基金會”、“發展局”、“委員會”等。“組織”的全要素治安管理的要求是：能夠結合智能化的感知系統及時發現這些組織的主要活動地點、主要成員、所藏匿的違法犯罪嫌疑人以及違法犯罪活動嫌疑，并且采取相應的處置措施。

(二)全要素治安管理的目標

全要素治安管理要求公安機關依托現代科技手段，對與公共安全緊密相關的各個要素進行管理，實現全地域與多種類、全時空與多角度管控的要求(見圖4)。

1.從靜態角度看，要實現全地域與多種類管控。全地域是治理概念，主要是指感知風險類型要滿足社會治理以及公安工作中刑事司法、行政執法、服務群眾等方面的需求。如視頻監控是最基礎、最重要的感知終端，是感知體系的“眼睛”。以上海市為例，上海市最終要實現全市監控探頭覆蓋密度每平方公里超過100個的要求，其中中心城區每平方公里要超過200個，并且探頭基本做到數字化、高清化、智能化，通過疊加各種模型，同時分辨人像、車輛、場景和各種行為異常。多種類是指要感知風險的多種類型數據，既包括結構化數據，也包括非結構化數據；既包括公安機關掌握的數據，也包括其他政府部門、互聯網企業等掌握的數據；既包括存量數據，也包括增量數據。

2.從動態角度看，要實現全時空與多角度管控。全時空是指對同一類要素，能夠精準識別出不同時段、不同空間的風險特征。比如，對“房”這個要素的風險研判，既要感知樓道內是否堆物、是否存在火災隱患，又要知道水電氣供應是否正常、是否存在泄露風險。比如，上海市公安局正在建設的“全覆蓋、非接觸、不停留”智能安檢系統，如果不能做到實時感知危險源，就無法匹配軌道交通常態大客流的應用場景。多角度是指要掌握多側面、多特征的數據。同一類風險有多種表現形式，同一類要素可能存在多重風險。這就要求對同一類風險，從不同角度感知數據，提升綜合風險研判的精準性。如人員密集場所風險監測需要通過手機信令、WIFI嗅探、智能視頻等多渠道數據，判斷現場人流的數量、密度和流速。

圖4全要素治安管理的對象與目標

(三)全要素治安管理的技術支撐

技術創新是全要素治安管理的核心，根據精準管控的要求，技術體系包括基礎設施、支撐平臺、應用系統三個層次，同時以標準規范體系、信息安全體系、運維管理體系等為保障。

1.基礎設施。基礎設施包括“云”、“管”、“端”三個部分。一是“云”，即警務云，由公安部統一規劃并由省級公安機關或市級公安機關統一建設，整合全部數據資源并且提供超級運算能力。二是“管”，即信息通道，包括互聯網、物聯網和公安網等。三是“端”，即終端，包括用戶端與感知端兩種類型。感知端技術主要包括：用于精準管控“人”的人像識別和光場技術；用于精準管控“物”的無線射頻技術；用于精準管控“房”的紅外、二氧化碳濃度探測技術；用于精準管控“點”的太赫茲技術、拉曼光譜技術和熒光檢測技術；用于精準管控“路”的智能信號燈技術；用于精準管控“網”的語義識別和數據挖掘技術。對于場所與組織的風險隱患，則要借助人力、技術、警情、輿情、信訪等多種渠道進行感知。

2.支撐平臺。支撐平臺是指智慧公安綜合服務平臺，其通過統一的數據標準和接口規范，將各類應用系統聯通。其建設內容包括智慧公安示范應用、綜合服務總線、智慧公安綜合門戶、全要素智能搜索、布控預警中心、展示系統、標簽中心、關系中心、軌跡中心、行為中心、算法中心等系統以及配套軟件。[9]

3.應用系統。應用系統是指適用公安機關不同類型警務活動的應用系統。其中涉及治安管理的有多個子系統，如警用地理信息應用系統、實有人口管理信息系統、智能化危化品管理系統、智能交通安全管理系統、智能無人機管控系統、穿戴式智能警務終端、手持式智能警務終端等。

三、智慧公安建設背景下推進全要素治安管理面臨的主要問題

結合實際分析，當前公安機關推進全要素治安管理還面臨一系列問題與薄弱環節，主要體現在以下幾個方面:

(一)管理體制、協作機制與管理流程方面存在不足

為適應信息社會的快速發展，公安機關在管理體制、協作機制與管理流程方面不斷進行探索和推進各項改革，但與日新月異的新形勢、新技術、新要求相比，公安機關在管理體制、協作機制與管理流程方面仍存在諸多不足，已經明顯制約了技術創新的步伐與技術應用的推廣。

1.管理體制方面。公安機關管理體制涉及三個方面:一是職能配置，這是基礎；二是機構設置，這是關鍵；三是層級設定，這是重要內容。公安機關管理體制主要存在三大問題:一是分工過細、職能分散、缺乏有效整合；刑事訴訟法賦予公安機關的刑事偵查職能竟然分割在十幾個部門。二是部門林立、職能交叉、邊界分明、壁壘森嚴、扯皮內耗嚴重，內部協調任務艱巨。近年來，公安機關內部增設了多個機構，結果是機構越來越多，職能交叉越來越嚴重。三是二級機構過度膨脹。由于一級內設機構增多，內部分工過細，使得公安機關內部運行極度“碎片化”，導致內部運轉效率嚴重低下，公安機關的內設機構框架與智慧公安一體化建設方案的要求極不適應。

2.協作機制方面。從管理要求方面看，治安防控是黨委、政府主導，各部門共同參與的一項系統工程，必須形成黨委、政府統一領導，各部門齊抓共管、全民安防與協同治理的格局。但當前各部門和社會團體參與社會治安工作的主動性、積極性不高，一些單位、部門對預防犯罪工作措施落實不到位。很多職能部門沒有擺正自身在治安防控體系建設中的位置和應當承擔的責任，甚至把維護社會穩定、預防犯罪職責全盤推托給公安機關，導致公安機關一家東奔西走、孤軍奮戰、管不勝管。這些因素導致公安機關長期不堪重負、疲于應付。

3.管理流程方面。管理流程方面存在的問題主要有：一是信息網絡互聯不足。這主要表現為：(1)網絡不互聯。在用網絡包括公安網、指揮網、視頻網，警種專網，以及互聯網、政務網、公務網等10余種，網絡之間互相隔離、互不聯通，不僅沒有成為輸送活水的“管道”，反倒人為形成“梗阻”和“結石”。(2)系統不互聯。有些單位熱衷搞“小而全”，導致全局有百余個名目繁多的平臺、系統，不僅功能簡單重復，而且標準不統一，在匯集整合方面困難重重。(3)業務不互聯。網絡和系統的割裂造成業務流和信息流各行其道，公安業務之間難以真正融合貫通。二是信息共享不足。這主要表現為：(1)數據不共享。部分單位從狹隘的部門利益出發，曲解“數據為王”而霸占數據，以致迄今尚未形成全局所有數據的資源池。(2)設施不共享。科技信息化建設普遍追求堆砌硬件、獨享軟件，重復建設、重復投入的情況較為嚴重。由于軟硬件設施欠缺集約使用，難以發揮全部效能。(3)服務不共享。人為地將系統服務對象限制于本部門、本條線、本地區，導致科技信息化建設的成果只為少數人服務，信息化紅利無法惠及全警。三是信息系統建設合力不足。這主要表現為：(1)習慣自建。囿于小而全的思維慣性，所有的建設項目都是自籌資金、自主建設，對許多優質的政府資源和社會資源棄而不用。(2)習慣自管。依賴于有限的科技警力，維護管理日益龐雜的信息化系統和設備，未能借助更為有效的社會化、市場化、專業化服務。(3)習慣自用。很多系統投入使用以后，建設單位往往自娛自樂，缺乏穩固的用眾基礎，系統難以持續演進。

(二)技術創新存在不足

現代科技日新月異，人流、物流、技術流、信息流不斷加速且相互影響。公安機關雖然正在全面推進信息化建設，但是現有感知能力仍然難以滿足精準管控的要求。當前技術創新存在的不足難以滿足實戰要求主要體現在：一是視頻監控覆蓋不全。每平方公里監控點位數量不夠，對出入市域道口、機場、長途樞紐等重要部位沒有全覆蓋，“籬笆扎得不緊”。二是智能化程度不高。高清探頭數量占比較低，視頻數據沒有結構化，態勢感知、行為軌跡等場景應用不能滿足需要；感知手段不豐富，視頻監控是目前最主要的感知手段；高層建筑缺乏溫感、煙感探測裝置，危化品監管尚未形成物聯網感知體系。三是部分信息系統與裝備因體驗度差而應用不足。部分信息系統、裝備使民警感覺“不好用”、“不管用”而“不愿用”。這主要表現為：(1)操作體驗差。絕大部分應用需要手工輸入或操作，對實戰環境和需求考慮不夠。用戶界面不夠友好，操作繁瑣復雜。(2)攜帶體驗差。一線民警隨身攜帶的裝備種類多、體型大、負荷重、功能集成度不高。(3)業務體驗差。一些系統響應速度較慢，應用軟件與實戰需求不夠貼合，后臺對部分業務工作支撐不力。

四、智慧公安建設背景下推進全要素治安管理的創新路徑

全要素治安管理是社會治理領域的創新實踐，要求公安機關把全要素管理基本理論與公安工作實踐相結合(見圖5)，在探索中不斷改進完善。

圖5全要素治安管理創新流程圖

(一)深化公安管理體制改革，以體制創新推動技術創新

郭聲琨同志指出：“要深化警務體制改革創新，積極探索推行大部門制、大警種制，探索建立警力隨著警情走的編制動態調整機制，完善精細化警務管理模式，著力增強公安工作整體效能。”[10]這一重要講話堅定了公安機關推行大部制改革的決心，明確了構建警力隨著警情走的編制動態調整機制的基本改革思路。

公安機關要深入貫徹上述精神，一方面通過機構撤并，將職能空轉的部門撤銷，將職能相近的部門整合重組為一個較大部門，目的是減少機構的重疊和部門職能的交叉，增強綜合協調能力，提升警務工作效能；另一方面警力配置根據實際警情動態調整，將警力下沉，將原來閑置或者沒有充分發揮警務職能的警力向執法一線傾斜，實現在警力不實際增加的情況下工作效能的大幅提升。

全要素治安管理與上述精神完全一致，要求公安機關以技術創新為核心，簡化工作流程，提高工作效率。因此，公安機關在橫向的機構設置上要堅持精干瘦身，規定必設機構和選設機構，限定機構總數；反對分工過細、部門林立、內耗扯皮，最大限度地實行職能和機構整合。在人員配置上要制定各層級、各部門人員編制表，進行總額控制。在職能配置上也要精簡機關，加強基層一線，確保基層權責一致，避免責重權輕。[11]

(二)完善公安管理模式，以機制創新推動技術創新

全要素治安管理的核心是技術創新。這就要求公安機關改革公安管理模式，建立技術創新機制(見圖6)。

1.構建技術創新動力機制。這一機制涉及的內容包括公安機關進行技術創新的動機、原因、目的等，包括外部牽引機制與內部動力機制兩個方面。外部牽引機制主要是指社會治安形勢的變化、違法犯罪活動的技術含量不斷增加以及現代信息技術的發展等因素，客觀上要求公安機關進行技術革新。內部動力機制主要是指公安機關各級領導的高度重視、公安民警的理念創新、開展技術創新的文化氛圍等，這是構建技術創新動力機制的重點內容。

2.構建技術創新激勵機制。長期以來，公安機關綜合運用物質激勵與精神激勵的方式對激發公安民警的工作積極性發揮了重要作用。但是，技術創新工作有一定的特殊性，創新主體不僅要有專業知識與專業技術能力，而且需要持續投入大量的精力和財力，創新成本很高。筆者在調研中了解到，由于智慧公安建設需要一支專業的技術隊伍，很多民警認為把物質激勵、精神激勵與職級晉升、職務提拔等政治發展結合起來，效果會更佳。

3.構建技術創新運行機制。這一機制具體包括四個方面。第一，建立技術創新組織機構。其主要工作有：制定技術創新總體規劃，組織論證與遴選技術創新項目，制定技術創新項目評估驗收、檢查、推廣等方面的規章制度。第二，建立資金投入與保障機制。智慧公安建設項目需要龐大的資金支持，為此，公安機關要建立起全方位的資金投入機制。投入的渠道可以包括政府的投入、公安機關自身的投入、社會各界的協作與共建等。公安機關還要調整內部經費投放結構，對技術創新項目實行政策傾斜等。第三，建立技術人才培養機制。具體包括引進高技術人才，選拔與聘用專業技術人才建立專業隊伍，通過培訓、進修、交流等方式培養技術人才，如上海公安機關建立數據警察隊伍就是非常好的舉措。第四，建立技術推廣機制。公安機關可以先在一些試點單位進行技術創新，如果取得了明顯的成效就可以逐漸推廣，這要根據實際需要確定技術推廣的范圍、手段與途徑等。[12]

4.構建技術創新合作機制。公安機關要通過創新警企合作機制、局校合作機制(即公安機關與高等院校及研究所的合作機制)，積極與中科院、高等院校科研機構以及阿里巴巴、騰訊、華為、浪潮等科研機構和互聯網科技企業開展合作，借助他們在先進的技術、科技平臺產品、互聯網數據、用戶資源等方面的優勢，通過簽訂長期戰略合作的形式，高起點、高規格、高質量、高效率地推進智慧公安建設，為全要素治安管理提供新的增長點和可持續發展源動力。

圖6 全要素治安管理技術創新機制示意圖

(三)堅持以技術創新為依托提升管理效能，實現精準管控

1.運用“云”、“管”、“端”等技術，對各類治安風險實現全域、全量、多維感知。這是指要運用警務云、物聯網及互聯網等信息通道與高清探頭、人像識別系統、無線射頻系統、語義識別系統等感知端，全地域、全種類、全時空、全方位收集信息，及時感知各類治安風險隱患，確保數據的具體和鮮活。

與此同時，公安機關還要做好信息處理工作，實現信息處理的標準化、規范化、制度化。例如，治安管理部門既要通過各種智能化感知端，又要通過規范化的制度，做好警情、案件、重點物品、有價值視頻圖像和地址等信息的標準化輸入工作，對旅館、網吧、私房出租、廢舊收購、開鎖、摩配汽修、二手手機交易、物流、典當、二手車交易、非經營性上網場所等行業和場所要完善數據處理機制。

2.運用統一的信息平臺與多系統、多模型，實現對各類治安風險的精準管控，并提供廣泛的服務。統一的信息平臺即智慧公安綜合服務平臺，多系統即不同條塊開發的感知與應用系統，多模型即針對不同社會治理場景研發的數據分析模型。通過把不同的信息系統接入統一的智慧公安服務平臺，結合多模型的智能化研判，可以實現以下5大功能：一是發現功能。例如，通過對關注人員的個體分析、群體打標過濾、全要素行為畫像，將可疑度高的人員予以自動發現并納入系統進行積分預警，可以實現對個體、群體的發現掌握。二是預警功能。例如，通過對關注人員的在滬分布撒點、人數增減趨勢及聚集分布態勢分析，建立群體管控、群體追蹤、出行預警等群體動態預警功能，可實現聚集預警、進入特定區域預警、來滬離滬預警等工作要求。三是查控功能。例如，系統通過模型對管控人員發出各類預警信息，如自主發現模型將新發現人員納入系統進行自動化管控跟蹤、積分預警，將預警人員通過布控中心、消息中心自動推送至處置單位進行核查管控，處置單位將處置結果通過系統進行反饋，輔助系統優化模型算法。四是打擊功能。例如，公安機關偵查部門利用相關數據模型對信息資源進行智能化碰撞研判，使摸排、查證、預警、監管、控贓、串并、緝捕、追逃等工作更加有效率，從而提高公安機關警情研判、精確打擊的能力。五是管理與服務功能。智慧公安綜合服務平臺從縱向實現上至公安部下至基層派出所警務室的信息互聯互通，從橫向實現與住房、交通、質檢、安檢、環保等部門的信息互聯互通，以促進不同部門、不同層面的信息共享，為社會公眾提供廣泛的服務。

全要素管理是智慧公安建設背景下治安管理工作突破性的重大革新，公安機關要堅持以理念創新為指引、體制機制創新為驅動、技術創新為核心、制度創新為保障，穩步推進，為維護社會穩定作出新貢獻。