個人特質抑或利益博弈：清代州縣官治安治理效果影響因素探析

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(華北電力大學人文學院，河北 保定 071002)

一、引言

中國古代的專制主義中央集權制度自秦統一、確立皇權起，至明、清時達到頂峰。特別是清王朝入關，確立統治地位后，為鞏固政權，制訂了一系列地方治安防控制度，體現了清統治者對地方治理的諸多理念與思路。[1]清代州縣治安制度設計具有許多優良的特點，但因為一些影響因素的客觀存在，使得有清一代州縣治安治理的效果并未達到統治者的期許。這些影響因素，一方面為嚴重的制度設計弊病，其直接導致治安治理效果的差強人意；[2]另一方面存在于州縣官治安治理過程之中。州縣官在領導官方和民間治安組織進行治安治理活動之時，需要依托自身的能力素質，同時也需要依托吏役、士紳、民眾等治安主體的協助。這種治理活動過程中的互動關系，對治安治理效果有著深刻的影響。

基于以上思考，本文選取清代不同時期州縣官治理盜匪的事例，全面考察盜案實際治理過程，嘗試評析與總結對州縣官治安治理績效產生影響的各種因素，以期對當今能有所啟示。

事例一：康熙年間郯城縣黃六鴻治盜。黃六鴻，康熙中前期的著名縣官。其以舉人身份，選任山東郯城知縣，后調任直隸東光縣令。因為政績卓越，升任六科行人司行人，巡察地方。其后又晉升禮部給事中，一直到卸任。黃六鴻在郯城期間各項事務治理井井有條，政績卓越。在黃六鴻所著政書中，可以發現其對于州縣治安維護頗有心得。在《福惠全書》中，重點記載了自己如何實現治安穩定局面的經驗。

事例二：雍正年間普寧縣藍鼎元治盜。藍鼎元，清代著名循吏，自康熙六十年(1721年)起赴臺灣參與地方治理，雍正年間先后任潮州府普寧縣知縣、兼理潮陽縣，在治盜、訴訟審理方面表現出卓越的才能。為知縣不到2年，后因為得罪上司罷職。經過4年多的周折，才在新任總督鄂彌達疏奏辯誣的情況下被特旨赴京召見，雍正帝與之談話良久，賞賜許多物品，并命他署理廣州知府。藍鼎元實際為知縣的時間只有2年，其在治安方面有獨到心得。然而其施政才能，因為人際關系原因無法得以施展。

事例三：乾隆年間寧遠縣汪輝祖治盜。汪輝祖，乾隆時期著名縣官。為官之前充當幕友34年，乾隆四十年(公元1775年)中進士，一直到57歲才得以就任湖南寧遠知縣。在任4年，至乾隆五十六年(公元1791年)因病卸篆，但因得罪臬司被參，次年奉旨革職。汪輝祖執政風格與藍鼎元不同，其在治安方面更講究柔和手段進行治理。

事例四：同治年間廣寧縣杜鳳治治盜。杜鳳治，舉人出身，同治五年(公元1866年)任職廣東廣寧縣知縣，經歷與廣寧士紳“鬧考”事件之后[注]杜鳳治初次上任廣寧，因為催征收事宜與廣寧士紳不和。士紳們赴上司處控告杜不遂。于是商議破壞抵制廣寧縣的縣考，致使廣寧縣考推遲。后來該事件雖然被平息，但是杜鳳治還是受影響，被總督改任為鄰縣四會縣知縣。該事件被稱為“鬧考”事件。張研.清代縣級政權控制鄉村的具體考察[M].鄭州：大象出版社，2011.332-338.，改任四會知縣。后又回廣寧、南海任職知縣。其在任期間著有一本詳細記錄州縣治理的日記。其中，杜鳳治對在廣寧縣緝捕盜匪、穩定地方治安秩序并取得一定成效的情況進行了記載。通過這些記載，可以考察清中晚期州縣治安制度運行情況。

二、個人能力特質于治理效果之影響

州縣治安秩序的維護，盜匪預防與緝捕，州縣官員作為治安制度運行的核心責任主體在其中起著決定性作用。清代州縣政權設計給予了州縣官充分的權力，其目的在于保障國家對基層政區的絕對控制。在以上事例中該特點也得到充分體現。州縣官在擁有充分權力的前提下，治理州縣政績好壞與州縣官個人能力息息相關。事例中，有效治理州縣盜匪的官員，其個人效能的發揮主要受兩方面的影響：一是官員個人素質的高低，二是復雜的官場關系蘊含的能量。

(一)個人能力素質于治理效果之影響

個人能力素質主要是指官員所具備的各種素質，在進行治安秩序維護、施政之時所展現出的能力大小與力量效果。具體而言包括[3]：

1. 專業知識素質

專業知識素質主要是施政之時對相關治理專業領域內的知識精通程度。治安方面知識熟悉程度，是做好州縣治安工作的重要前提條件。在上述事例中，多數州縣官都對州縣治安事務較為了解，自身的治安工作專業知識較為豐富。

康熙時期的黃六鴻為其典型代表，黃六鴻在治安治理方面有著較為豐富的治安治理專業知識。一方面體現在其構建保甲制度與豐富的執行經驗。他認為，州縣建立、選舉保甲的制度不能過于刻板、教條，而要抓重點，使查詢奸情的事不出于家門，防護保衛不出于村落，御侮設防不出于鄉里，那么“有其實效奉之者，亦無其煩擾，由一邑而推之一省，由一省而推之天下，誠弭盜戢奸之善政也”[4]。在此理念之下，黃六鴻精心設計了編排民間保甲的各項制度，在親歷親為的整頓之后，其轄區民間治安組織防盜效果甚佳。其具體做法包括：謹慎嚴格選取保甲長、精心設計編排村民保甲的方法并切實執行、注重平日保甲稽查戶口工作、發展與有效訓練民間武裝巡防抵御盜匪、組織民眾修建柵欄等工事防御盜匪、設計鄉鎮村莊相互救援的具體方法并落實執行、注重平時對轄區治安狀況定期督察等。[5]

另一方面體現在其豐富的治盜經驗，善于利用“非常”手段緝捕打擊盜匪。這里“非常”手段指的是黃六鴻自己獨特政治權謀的運用，重點有兩個：一是推崇運用“以盜治盜”辦法來維護治安，效果良好。其具體方法在于，首先通過衙役尋找轄區之內盜首，通過施以恩惠開出相應條件，讓盜首將境內其他盜匪名單列出；再將諸盜召集，出具甘結，保證不再為盜，州縣對以前各罪也一概既往不咎；嗣后將各盜編排入冊，命名為“土番”。盜首統領諸盜，如有盜案，以盜首是問，讓其負責找出責任之人。[6]二是針對特殊情況采取特殊手段應對。黃六鴻在鄭城縣追查王三等大盜之時，發現這些大盜之所以難于治理是因為其與官府中人有勾結，可以與官府互通消息，也憑借與官府中人的關系橫行無忌，在地方上一手遮天。黃六鴻針對這些人的優勢，以“密、速”為策略，攻其不備、速戰速決，成功將王三等人捉拿歸案。[7]

另一位代表人物為乾隆時期的汪輝祖，其為官之前充當幕友34年，45歲才中進士，57歲就任寧遠知縣。在人生經驗方面一方面通過書本學習領會相關領域知識，另一方面還從事30多年幕友工作，對州縣諸多實際事務非常熟絡。可以說，其在專業知識方面的積累與儲備相比本文所述其他州縣官更勝一籌，其在任期間對地方治安的有效治理與此頗有關系。

2. 行政事務處理能力素質

行政事務處理能力素質在現代領導學中也被稱為工作特質(工作素質)，主要是指主體在其施政領域內具體觀察問題、分析問題、運用政治手段謀略處理解決問題的能力。對于施政領域內具體情況的了解，需要依靠施政者運用智力、直覺、記憶、思維等方面能力去細致觀察與深入分析。清代州縣官所面對的轄區情況較為復雜，能否準確了解轄區內治安問題癥結所在是穩定地方治安秩序的關鍵環節。在治盜事例中，州縣官們都較為準確地了解當地治安秩序動蕩癥結，進而采取針對性措施加以處理。

如雍正時期藍鼎元對吏役群體的有效管理，就體現出了卓越的行政事務處理能力。到任之后，藍鼎元深刻認識到當地治安效果不佳癥結在于吏役、民間地保等治安執法群體的不作為及亂作為。普寧地區衙役群體，經常有“哄堂”的惡習，縣衙中的差役欺上瞞下、狼狽為奸，對其懲治稍嚴，就哄然四散，兩三百人集結到東山上的山洞中，滯留不歸，幾任縣令都不能有效治理。得知弊端所在，藍鼎元到任之后，首先就解決了該問題。先從鄉紳、貢監開刀，將他們依次召到縣衙，勸之完糧。衙役與鄉紳本有勾結，見縣官如此，便不拘鄉紳到縣，藍鼎元只有對他們“重杖嚴比”。于是，衙役故態復萌，哄堂而散。藍鼎元果然不凡，居然大開城門放行，對留下來的衙役說：“當今治世之中，衙門的差役敢當堂四散，便是叛亂。他們叛亂是由于縣令催征嚴厲，軍糧是急事，若是催征不嚴就是縣令之罪，既已嚴征，那便無罪，而是有功，那么差役叛亂，叛的就不是縣令而是朝廷。既然是叛亂朝廷之人，那縣令明日便率官兵直搗東山一鼓作氣拿下他們，平定叛亂的功勞，與軍功同論。若有人藏匿家中，就按其戶籍名冊追捕，直至其親朋鄰里家中，直到全部捉拿正法為止”[8]。隨即傳令，堂下差役想走的便走，想留下的就聽候點名。這一番威嚇果然見效，衙役居然不敢有一名不到。對于地方的鄉約與地保，藍鼎元也采取嚴厲賞罰措施進行了控制，保證了治安方面的政令能夠順利執行。例如，在一次實施抓捕時，他調當地保長率壯丁80人沿溪追捕賊人，并規定抓到賊人的賞金10兩，放跑賊人的重打100大板。[9]治安執法隊伍清理成為藍鼎元治理地方治安的重要前提。

另外一個典型事例系汪輝祖運用柔性手段管理士紳群體。其采取的是善待士紳與民眾策略，依托其維護地方治安。具體而言：一是親近士紳并以禮相待。士族、鄉紳往往是地方上的名門望族，或是錢糧富裕、或是有才有德，都可作為地方治安的有益助力。因此，在日常治理過程中，往往需要與其保持良好關系，相互協作維護地方治安。例如，汪輝祖到寧遠縣上任之后便請縣內士紳前來，詢問當地農作物情況、治安情況，是否有盜賊、惡訟師、惡霸等，如果有，就會記下那些人的姓名、年齡、樣貌等情況，以便事后追查；而對于不法士紳則時刻予以防范，不隨便對其露出好的神色、言語，時刻小心以免落入他們的陷阱中。[10]二是對富戶加以保護。因為這些富戶在平日里可以為貧困戶提供生活所需，若是遇到旱澇災害，或是招募兵役之時，也要依靠他們捐獻財物、人員。富戶對于地方改進民生的公共事務的完成具有重要作用，所以汪輝祖十分看重對富戶的保護，不會讓他們受到豪強惡霸的迫害、騷擾。三是體察普通民眾難以申訴的苦處。汪輝祖知道，百姓們有很多隱忍的苦楚，汪輝祖心念百姓之苦，因此一直致力于處理百姓的申訴、爭訟，為的就是平百姓之冤、解民眾之苦。這些措施直接拉近了汪輝祖與士紳、民眾的感情，對其治安措施推進大有裨益。

認清治安問題癥結之后，州縣官依托自己的行政事務處理能力，運用政治謀略進行有效治理。州縣官針對問題采取相應的措施，是其政治謀略的充分體現。總結事例中州縣官們的治安治理手段，主要包括：處事方面主要是積極主動、果決鐵腕為主，如嚴厲高效的打擊盜匪；同時注重長久鞏固措施的實施，如注重民生、教化等。待人方面主要是主動事上以獲得推行治安措施的優良環境；結交同僚、下屬官員獲取其對施政的支持；恩威并施對待吏役與士紳群體，以求實際控制，為施政所用。這些官員類型大致上應該屬于柏樺先生所歸納明清州縣官政治謀略實施類型中的第二種“事上安下兩不誤”型。[11]

3. 性格特質

性格特質是由主客觀兩方面因素促成的。客觀因素是指社會環境，包括當時社會風氣、氣氛和主體在社會中所處的地位。主觀因素中，個體受到的教育是對個體性格特質影響最大的因素，此外還有涵養和認知能力等因素，但涵養與認知能力往往也是建立在受教育之上的。[12]不同性格特質也決定了主體在從事具體活動時的不同風格。在事例中各位州縣官性格特征不盡相同，做事風格也迥然不同。他們在地方治理方面的相對成功，大致可以推斷：不同做事風格，只有結合當時州縣具體情況，才能實現轄區內治安秩序的有效治理。

如黃六鴻，多年歷練，圓滑世故是其施政風格。黃六鴻認為，治安狀況維護需要各個主體之間相互配合，州縣官如果能協調好其中關系，其管轄區域內的治安狀況就會良性運行。黃六鴻在任期間，對上司、鄰封、下屬、士紳都按照一定標準維持好關系，這樣在開展治安工作過程中減少了阻力，贏得了支持。對上司，他認為重點要處理好上司交辦或過問的事情，如審理盜匪重案，上司意旨殊為重要，縣官做好本職工作的首要任務就是領會上級的意思，做事時需把握分寸、進退有度，盡量不要被抓到錯處。對鄰封，構建良好關系是保證政務工作順利進行的重要條件。他曾告誡，對待志趣相投的鄰封，應當互相幫襯；對待高傲的鄰封，也要屈己應酬。總之，因為公務而與他人相處時，就要做到互相關照。[13]對下屬，則要公平端正、恩威并施。例如，佐雜官是輔佐縣官辦理各項事務的助理官員，他們官品低、薪水少，其前途、榮辱只能依靠縣官。但同時，這些人對縣官的治理績效也有著重要影響，他們若對縣官心存不滿便不能很好地完成自己的工作，不利于整體治理效果的發揮。因此，黃六鴻主張對他們寬仁禮待，他常常說佐雜官要做的無外乎廉潔奉公、勤政為民，正如儒家學說無外乎規范教育、考核學業等，不能隨便批評指責他們。對于吏役上文中已經說明，主要以嚴明賞罰為駕馭手段。對于士紳鄉職而言，他們最易受官員的壓迫，因此黃六鴻認為，對家境寬裕、奉公守法的士紳應當加以保護扶持，對盡心盡力者，“公堂親為遞酒，批紅插花，鼓樂中門導出”[14]。除此之外，這些人中若有可用的人才，也可不受常規約束，對其特殊優待。在日常的駕馭過程中，以激勵為主，適當給予示威懲罰。黃六鴻也曾經將玩法的保正杖責而至身死。[15]

(二)社會關系網效能大小于治理效果之影響

社會關系網主要是指官員個人執政轄區所在地縱向官僚體制之中人際網絡關系能量的大小。從上述事例當中大致可以推斷，州縣官上司關系網中對其支持力量的大小，對轄區治安治理政務效果影響重大。

最典型的事例為杜鳳治，其善于在政治體系中依托關系網，靈活處理好各種關系為自己施政創造條件。杜鳳治在京候缺十多年，積累了深厚的人脈關系。任職廣東之后，杜鳳治在廣東上層的關系網頗為深厚，這也成為其執政廣寧最有利的條件。其日記中記載，主要的關系網包括廣東學政杜聯(同宗、同學、同年)，廣東巡撫蔣益澧(與杜鳳治科舉時的主考官潘祖蔭交情很深),布政使郭祥瑞(兩人同在道光二十四年，即1844年參加鄉試),上級知府王澍(曾委托杜鳳治尋找京城關系幫其辦事欠杜鳳治人情)，總督瑞麟(因為杜鳳治在京的深厚人脈關系，對其也頗有好感)等。臬司蔣超伯與布政使郭祥瑞有較深的矛盾，杜鳳治盡量減少蔣超伯對自己產生偏見。[16]杜鳳治了解官場關系的經營之道,一直在建立自己的關系網絡，他常常去客人家里拜訪，不能親自到訪的，也會以書信聯絡，時常問候，或是物品往來贈送，力求周全。在如此強大的關系網背景之下，杜鳳治在地方與同僚、下屬關系處理方面十分得心應手。無論是鄰封知縣，同級或者級別略低的武官，杜鳳治都能夠與其和睦相處，在緝捕盜匪過程中相互協作。如杜鳳治在緝捕黃亞水二過程中，與一同協捕的武官鄭守備、四會縣雷知縣及其手下典史、千總、把總都保持著良好的合作關系，這也是有效解決當地盜匪問題的重要條件。[注]參見《杜鳳治日記》第4本《綏江日記》(同治六年十月，即公元1867年)記載三下石狗緝捕“黃亞水二”相關材料。另外，也正是杜鳳治關系網的原因，廣寧士紳群體在經過與杜鳳治對抗而吃過苦頭之后，在杜鳳治第二次就任廣寧知縣時，選擇了充分合作，杜鳳治則“投桃報李”也禮待這些鄉紳，在廣寧形成了良好的官紳關系。[注]參見《杜鳳治日記》第16本《廣寧回任日記》，同治九年閏十月初二(公元1870年11月24日)；《杜鳳治日記》第17本《廣寧官廨日記》，同治十年正月十二(公元1871年3月2日)；《杜鳳治日記》第16本《廣寧回任日記》，同治九年閏十月初二(公元1870年11月24日)。與上下、同僚關系的和諧處理，為杜鳳治治理轄區治安創造了良好條件。

本文中列舉的各位州縣官都有著出眾的個人能力，其為穩定地方治安秩序采取的措施也都產生了一定效果。然而，這些效果的大小與持續時間長短，似乎還受上司支持與否的深刻影響。下表是事例中州縣官本身關系網及其施政最后的結果展示。清代州縣政區的地方政治制度構建就是以州縣官為核心的設計，治安制度的構建與運行同樣也是如此。通過歷史材料中的考察，能夠發現州縣官員個人效能的大小，對治安制度的運行效果有至為重要的影響。

州縣官關系網及施政結果表

三、與士紳群體互動關系于治理效果之影響

清代士紳主要包括官紳與學紳兩個群體。清代士紳群體在州縣治理中具有重要作用。官紳主要指本地的離、在職官員。需要說明的是，在職官員在清代往往有兩重身份：一重是在任職地為官員；另一重是回到其家鄉，被稱為士紳，故其也被稱為“缺席士紳”。其他官員通常定居在故鄉，是官紳的主要組成部分。官紳主要依靠其在官場的能量、在鄉民中的威望，對故鄉各項事務產生影響。學紳主要是那些具有學識、功名的群體，通過省級以上科舉考試、或進入國子監讀書的都可稱為學紳。學紳群體一方面依靠其學識身份在地方民眾中具備較重要影響，另一方面通過科舉體制所確立的各種座師、門生、同年等關系，與官場保持緊密聯系而產生影響。[17]

士紳們影響力的范圍重點表現在兩個圈子之中：一是在地方民眾之中受到尊敬和追從。士紳們在群體中往往處于核心地位，可以利用其威望幫助地方民眾平息爭端、號召引領集體活動、協助進行治安防備等事務。二是依據其官場人脈，對地方官圈子產生影響，重點是通過與上層官員的活動對州縣官員決策形成影響，間接決定著地方事務方向。

士紳們與當地州縣官保持著各種形式的人際關系，對州縣事務發揮重大影響作用。從以上州縣官治理盜賊事例中也可以發現，士紳與州縣官關系十分微妙：有的以打擊與盜賊相互勾結的不法士紳為治理突破口，如藍鼎元；有的對士紳禮遇有加，至少不能讓其成為對立面，如黃六鴻、汪輝祖；有的直接依托士紳保持良好關系去治理盜賊，如杜鳳治。由是可以大致推斷，士紳利益群體對地方治安制度效果施行實際具有獨特的影響力。在事例中，有幾個問題應當引起關注：為什么有些士紳在一些州縣會主動配合官員進行緝盜維護治安，而又有一些會選擇與盜賊勾結，與官府針鋒相對？究竟士紳群體在治安案件中的行為動機是什么？他們與民眾、州縣官的關系對治安秩序究竟有什么影響？

其實通過對其行為動機大致推測，就能明確這些問題的答案。一方面，從士紳與當地民眾利益一致性角度來探討。在利益大方向上，士紳與百姓往往是一致的，若有地方重大事件發生也是一榮俱榮、一損俱損。在傳統中國，社會學家所說的社群情感——就是對同一社會共同體的歸屬感——占主導地位并將士紳和當地民眾凝聚在一起。通常情況下，平靜、安穩的生活環境是士紳和當地民眾所共同期盼的，尤其是對于士紳來說，他們的安全和特權全賴于此。當地民眾任何災禍都會導致社群的混亂從而威脅士紳特權地位。從這個角度說，他們是愿意與地方官員合作，維護好地方治安的。另一方面，士紳作為一個特權階級，行為固然受到儒家“經世”思想的約束，但其家族和親屬的利益也是其關注的重點。這些利益的增進維護往往伴隨著沖突。因為家族與家族之間不可避免會有矛盾，矛盾必然會帶來爭斗，爭斗過程中肯定會損害當地的穩定秩序和百姓利益。在杜鳳治治理盜賊過程中，其觀察發現地方盜匪猖獗的重要原因正在于此：幾大盜匪團伙與地方士紳相互勾結，其中著名的盜匪頭目謝單只手和黃亞水二與當地士紳群體結成利益聯盟，幫助其背后士紳群體相互爭奪各自家族群體利益。士紳縱容盜匪為害地方，并對其進行保護。在此情景之下，百姓深受盜匪為害之苦。[18]

根據以上動機可以推斷，當本群體面臨重大危機或群體利益受損時，士紳們的歸屬感和社群感情便會發揮重要作用，他們往往謀求與官員在地方事務中的合作，維護與民眾一起的共同利益；但在平時，自身及其家族利益對士紳行為具有更大的影響。為謀求該利益，與盜匪勾結，利用盜匪打壓其他家族勢力，鞏固自己勢力，為害鄉里，與官府對抗，破壞地方治安秩序，也是順理成章的行為。換句話說，士紳群體先是本家族的一員，后是群體的一員，只有在保證了家族利益時，才會為群體利益作出努力，積極參與治安事務，主動配合官府施政行為，協助對地方具體事務進行處理。最典型的是在杜鳳治治理盜匪事例中，謝單只手為害地方，勢力越來越大，已經傷害到了諸多士紳群體利益。在此情景之下，士紳群體在杜鳳治二次來到廣寧縣之時，主動提供情報，積極配合杜鳳治對謝單只手開展圍剿工作。最后的結果是肅清了地方盜匪勢力，維護了地方治安秩序。[19]

州縣官們一方面認識到士紳群體對地方治安的重大影響，另一方面又認識到士紳行為的兩面性質。在上面案例中，為打擊盜匪維護州縣治安秩序穩定，睿智的州縣官們在充分了解地方實際情況之后，對當地士紳選擇了不同應對策略：或打擊、或禮遇、或結盟。總之，州縣治安制度運行實效發揮，士紳群體是一個重要的影響因素，忽視該因素很難從根本上實現州縣治安秩序穩定。

四、治安利益相關群體互動因素于治理效果之影響

清代州縣治安制度對官、吏役、士紳、民眾治安責任進行了規定，希冀運用官民共治的治安管理模式來實現治安秩序穩定。但是，從上文事例中可以看到，這些群體并不是簡單地按照制度所要求的那樣去行為。相反還表現出行為多樣性，這些多樣性行為影響著治安制度的實際運行效果。這些群體的行為選擇多半是因為追求利益而致。在追求各自利益的過程中，相互博弈之后又進一步引起各自行為的變化，他們之間的互動關系對治安制度運行效果有著重要影響。下面結合案例與歷史材料，對于這些群體多樣性行為及其對治安制度運行效果的影響進行簡單分析：

首先，各群體行為動機——“所追求利益”的基本梳理。州縣官在治安領域利益追求，一方面有著“修齊治平”儒家思想報效國家的抱負，另一方面較多的注重個人利益——仕途的順暢(當然也包括對于物質利益的追求)。具體到治安領域內，就在于轄區治安犯罪減少，治安罪犯能夠及時緝捕，自己不會被治安問題問責，治安領域考核優良，至少不影響自己的升遷；對于吏役群體來說，政治上、社會地位上沒有前景可言，在自己道德操守底線之外，只剩下對物質利益的追求，當然這種追求以不喪失現有謀求生計身份為前提；對于士紳群體來說，其利益追求，一方面維護自己在地方鄉村社會聲譽與影響力，另一方面更為重要的是自己及其家族在勢力范圍之內利益不能受到影響；對于大多數民眾來說，清代生活困苦，其利益主要還是在維持吃飽穿暖，正常生活秩序不被打擾。

其次，治安領域內利益群體之間關系及其行為策略選擇。各群體在治安領域按照自己的利益要求來展開活動。在活動過程中不可避免地要出現利益摩擦情況。各群體在利益協調互動過程中，會不斷調整自己的行為，以保障自己的利益實現。在清代州縣治安制度運行過程中，各大治安群體互動的利益結果，也呈現出三種形態：一是某些群體或者部分群體相互勾結，把持地方治安主動權，依靠這種主動權獲取私利，而其他群體在該過程中利益喪失嚴重。如藍鼎元就任之前的普寧縣，衙役群體利用治安權限，以“哄堂”行為長期為害地方、挾持長官。二是在治安領域相互爭奪主動權、相互不能妥協、勢均力敵的情況下，最后以都不能獲得自己利益而兩敗俱傷收場。如杜鳳治在其初次上任廣寧縣之時，與地方士紳爭奪對基層控制的權限。最終結果是兩敗俱傷，士紳頭目受到牢獄之災，而杜鳳治也因此被迫轉任“油水”非常之少的四會縣。三是各群體都明確其他群體的利益要求，在承認、考慮對方利益前提下，再追求自己的利益，在利益調配適度的情況下，都從中獲取了自己所需要的利益。

最后，州縣治安制度的良好運行效果，需要各個州縣中利益群體，基于各自利益相對增進為目的的適度互動行為的選擇。在瞿同祖先生著作中曾經談論到州縣官收取陋規情況，其中描述了官民在針對規費問題上心照不宣、在日常生活中各自采取的較為穩定的行為狀態：對于不正當的收費常規，政府往往缺乏合理的制度來規范約束，以致這些費用的制定和收取都由縣官決定，人們知道這些費用不大可能免除，只希望縣官可以取之有度。而縣官盡管在收費方面有一定的彈性權力，一般也會參考當地經濟水平和收費傳統，不會任意加收，因為人們會比較認同而愿意繳納相對合理的費用，若是費用名目、數量超出常規過多，人們則可能拒絕繳納。[20]這種狀態就是追求各自利益相對增進為目的的行為狀態，各群體在不斷調試自己行為之后，選擇了能夠增進各自利益而采取的“合適”策略。只有在相互調試、相互妥協的前提之下，各利益群體才能獲得各自利益的同時增進。而對于治安制度而言，也只有在這種情況之下，各群體動力最強，而實際執行的預防控制治安犯罪的效果最好。

在上面事例中，黃六鴻治盜過程似乎接近這種各群體相對利益增進的狀態，因而其在治安秩序維護過程中，能夠掌控整個治安制度局面。黃立鴻通過采取系列措施，在有利自己仕途發展前提下，盡力滿足其他群體的利益要求，也運用手段對各群體進行有效控制，履行治安工作中的各自責任。如差役在其賞罰手段控制下，基本能夠順利執行治安任務；通過在民眾中適當收取規費給予工食銀的補充，也保證了他們的物質利益要求。士紳群體也同樣如此，黃六鴻對他們禮遇有加，謀求治安領域合作，保證士紳在當地的利益，同時也對不法士紳進行打擊與控制。在黃六鴻治下各群體利益共贏前提下，地方治安狀況逐漸好轉。杜鳳治二次任職廣寧的經歷更有代表性。經過上次斗爭之后，士紳群體與杜鳳治都知道合作才能保證各自利益。士紳群體全力配合杜鳳治進行盜匪清剿工作，主動配合興辦團練協助進行地方治安。杜鳳治也給予地方士紳足夠禮遇，在地方治安事務方面賦予士紳較大權限，處處倚重。在兩者相互緊密配合之下，地方治安狀況迅速好轉，士紳們的地方利益得到鞏固，杜鳳治也受益于此，被升任廣東最肥缺的州縣任職。[21]

從以上的事例中大概可以總結出，為追求相對而言各群體利益增進的結果，各群體相互之間較為適當的行為策略選擇如下圖所示。

關于各群體相互之間較為適當的行為策略選擇，具體而言，可以分述如下：首先，官對衙役，懲戒與激勵并舉，既要依靠辦差，給予其一定物質利益，也要嚴格管束、控制，將其行為控制在一定范圍內；官對士紳，既要依托其治理民眾，給予其勢力范圍內的權力與物質利益，同時嚴格控制防止其謀取私利，勾結盜匪、為害鄉里；官對民眾，在無損仕途的情況下，駕馭民眾，推行利民教民措施，積極維護地方治安，并要求民眾從各種人財物資源上配合治安措施的推行。

其次，衙役對官，依托官員權力謀求物質利益，但這種行為以不喪失職業資格為前提，同時接受官員管理；衙役對士紳，以獲取利益為目的，或敲詐或勾結，相互利用；衙役對民眾，謀取私利，索取規費，但同樣需在民眾承受的適當范圍之內。

再次，士紳對官，借官員權力謀求聲譽與物質利益，協助官員管理民眾，負責基層治安事務，并服從官的管轄；士紳對衙役，保證自己在鄉村權益不受損失的情況下，接受衙役盤剝，并積極拉攏、勾結；士紳對于民眾，以維護自己聲譽與地方利益為目的，負責民眾治安事務管理，從民眾處獲取管理所需的資源，增進自身利益。

最后，民眾對官，敬畏而遠離，在不影響生活、不為所累的前提下配合官府進行治安秩序維護，提供維護治安的各種資源；民對衙役，在可以承受的范圍內，為維護自身生活秩序，接受衙役需索規費；民對士紳，在其可承受的范圍內依托其維護治安秩序，服從其管理，支付治安管理相關成本費用。