“放管服”改革背景下的上海住宅配套政策優化研究

文/范冬梅

住宅配套是住宅產業的重要組成部分，上海自1987年征收和使用住宅建設配套費以來，形成了相應的住宅配套建設管理機制，對促進本市新建住宅市政、公建等配套設施的建設、完善作出了積極貢獻，也逐步改變了住宅配套設施建設滯后的面貌，住宅配套條件的不斷完善提升了市民的居住環境品質。

隨著社會經濟的快速發展、政府管理職能的不斷轉變、市民配套需求的提升，住宅配套建設管理的內涵和外延也在發生著變化。近年來，國務院提出以深化行政審批制度改革為重點推進簡政放權、切實加強事中事后監管、優化政府服務的“放管服”改革要求。在工程建設領域，2018年，上海市出臺了《上海市工程建設項目審批制度改革試點實施方案》（以下簡稱《改革試點方案》）。

為此，有必要結合新職能、新形勢和新要求，對以往住宅配套建設管理情況進行總結、分析和評估，找到薄弱環節，提出改進和完善的措施及辦法，從而實現健全住宅配套建設管理機制、落實事中事后監管措施、全面提升居住配套水平的目標。

一、現有政策梳理

住宅配套項目建設可分為項目前期、項目建設和移交接管三個階段。主要聚焦《加強新建住宅市政配套項目建設管理工作的若干意見（試行）》（滬房管配〔2013〕31號）、《新建住宅市政配套項目前期搬遷技術經濟管理導則（試行）》（滬房管配〔2015〕67號）、《關于加強新建住宅市政配套項目建設管理工作的若干意見》（滬房管配〔2015〕68號）等規范性文件。

（一）主體責任

根據《關于加強新建住宅市政配套項目建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），各區房管局負責本區域內市政配套項目的組織實施和建設管理。區房管局或其所屬單位是項目的建設單位，實施項目負責制，不得擅自委托其他單位作為建設單位。各區市政配套項目建設應實施管辦分離，實行項目代建制。因此，區房管局是本區域內市政配套項目的建設主體，承擔相應的主體職責。

（二）配套費統籌使用

根據《關于調整本市城市基礎設施配套費征收標準和使用范圍的通知》（滬建交聯〔2011〕405號），中心城區配套費由市統一征收、統籌使用，郊區經授權負責本轄區范圍內征收使用。

近年來，隨著中心城區住宅用地出讓規模的減少，中心城區配套費作為蓄水池的作用有所下降，對市級層面統籌平衡的要求越來越高。

（三）項目前期

1．儲備項目和儲備項目庫。根據《若干意見》，對新建項目，應先列入項目儲備庫后，方可辦理前期手續（進入項目建議書、工程可行性研究報告、初步設計階段）。

《若干意見》明確在每年初，由區房管局提出區域內年度市政配套儲備項目，經市局綜合平衡發布全年儲備項目目錄。儲備項目的申報條件為：

（1）符合地區相關規劃要求；

（2）為與新建住宅相關的市政配套項目（即周邊有相應的住宅開發地塊）；

（3）已有住宅地塊出讓計劃。

項目庫實行滾動管理，每年進行更新發布，其中儲備項目統一納入市建管委城市維護項目儲備庫。

根據《關于建立新建住宅市政配套項目庫及發布2010年度儲備項目目錄的通知》（滬房管配〔2010〕251號），對列入項目庫的儲備項目，在動遷等條件基本具備的前提下方可申報立項手續。

關注三點：一是儲備項目的申報條件；二是市級層面對市統籌區域儲備項目，根據客觀條件進行綜合平衡；三是進入儲備項目庫中的項目才能啟動后續的立項手續。

2．立項。根據《若干意見》，立項分為項目建議書、工程可行性研究報告、初步設計三個階段，總投資小于500萬元的項目可簡化為項目建議書、工程可行性研究報告（達到初步設計深度）兩個階段。

市政綜合工程應在取得工程可行性報告批復，并初步具備建設條件后，方能列入計劃；投資超過200萬的單項工程，應組織方案評審，通過后方能列入計劃。

區房管局應在工可階段征詢道路、排水、交通等行業管理部門對設計方案的意見。

此外，《關于做好新建住宅市政配套建設工程前期工作的若干意見》（滬房管配〔2011〕304號）中也提出，匹配用地手續征收補償等條件具備后編制初設，以減少實施和投資控制的不確定性，在具備條件的前提下，項目勘測等工作可適當提前，在工可階段由專業單位進行地質詳勘、測量和物探。

3．投資金額的確定。采用工程量清單計價。由建委科技委確定工程單價，在項目建議書、工可、初設階段由建委科技委組織專家討論確定工程量，形成項目工程投資的匡算、估算和概算。

根據《新建住宅市政配套項目前期搬遷技術經濟管理導則（試行）》，前期搬遷的類型包括電力、通訊、自來水、燃氣等公用管線、特種管線（航油管等）及綠化的搬遷（不含綠化補償）。城市基礎設施配套費投資前期搬遷的費用一般不超過總投資的50%，并在工可階段明確前期搬遷費的投資來源，即前期工程費在項目可行性研究的投資估算中予以明確。

（四）項目建設

1．招標。根據《若干意見》，市政配套項目建設招標應嚴格遵循相關規定，采用工程量清單計價，最高投標限價應低于批準概算的95%。最高投標限價高于95%的或超出批準概算的，區房管局應報市房管局批準，市房管局啟動投資預警程序，組織專家及第三方單位進行會審。但《若干意見》并未明確招標啟動的前提條件。

2．設計變更。根據《若干意見》，市政配套項目建設應嚴格按照批準的設計方案和概算進行。以下重要工程簽證或設計變更，區房管局應向市房管局申報，經市房管局審核同意后，方能實施：

（1）建設內容、建設規模、設計標準、工藝技術等發生改變；

（2）因設計缺項或招投標缺項（工程量清單缺項）而新增的項目；

（3）土方、不良地質（明暗浜、建筑垃圾等）、前期搬遷等；

（4）預算大于10萬元或超批準投資5%以上；

（5）區房管局認為需要申報的其它事項。

其余的工程簽證和設計變更由區房管局按照相關規定和程序執行，并報市房管局備案。未經核準和備案的工程簽證和設計變更，不予審價認定。特殊情況，經市房管局同意后，可經現場認定，形成紀要后先行實施，同步履行申報程序。預算超過200萬元（含）的工程簽證或設計變更需報市房管局，委托組織專家評審。

3．超概算。根據《若干意見》，嚴格控制市政配套項目超批準概算追加投資，超投資應分析原因，明確責任，并與相關單位考核和合同收入掛鉤。超批準投資10%以內的項目（不涉及工程范圍、標準、方案調整），根據審計報告以批準審計結果直接銷項，但代建、設計、工程監理等管理費用不作調整。涉及工程范圍、標準、方案調整或超批準投資10%（含）以上的項目，區房管局報市房管局同意后，需重新組織編制調整可行性研究報告或初步設計報批，其中：純粹價格上漲因素調整或超批準投資小于50%的項目，應編制調整初步設計重新報批；工程范圍、標準、方案調整或超批準投資大于50%（含）的項目,應編制調整可行性研究報告和初步設計重新報批。

4．資金撥付。根據《若干意見》，區房管局按月向市房管局申請建設資金，市房管局相關部門審核后報市財政局，并由市財政局直接撥付。

（五）竣工驗收和移交接管

根據《若干意見》，市政配套項目建設竣工后，由區房管局組織竣工驗收，工程竣工驗收合格并完成工程竣工驗收報告，出具規劃驗收報告后，區房管局報市房管局備案。區房管局負責組織市政配套項目的移交接管，區相關歸口管理部門應無償接管。但并未明確竣工驗收和移交接管的時間限制。

（六）小結

住宅配套項目的建設和移交接管有較強的時效性要求。特別是道路等項目，應當在住宅竣工交付、業主入住前完成竣工驗收和移交接管，否則就會影響業主的正常生活。從現有政策來看，配套項目儲備的前置條件是住宅地塊列入年度出讓計劃，表面上來看兩者的啟動是接近同步的，但影響配套項目推進的最大“變數”在征收。

根據《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（市政府令第71號）第十條，住宅配套項目房屋征收范圍的確定，需要建設用地規劃許可證。而申領用地規劃許可的前提是取得項目建議書批復、用地預審和環評。因此，配套項目征收工作的啟動一般都滯后于住宅地塊的出讓。如果涉及居住房屋征收，普通周期在1年左右，若在簽約期限內不能達成補償協議，需要作補償決定，被征收人申請行政復議甚至提起行政訴訟的，整個周期將達到3年以上；對涉及非居住房屋征收的，其征收的時間周期也存在較大的不確定性。配套項目從列入儲備計劃到竣工驗收，時間跨度將達到4-5年，甚至更久，結合目前住宅項目一般的推進速度來看，配套項目用地的征收工作推進是否順利,似乎是決定其能否與住宅項目同步交付的關鍵。

二、流程及案例分析

（一）流程梳理

配套項目建設的前期手續見下圖。

圖1 配套項目建設前期流程

（二）案例分析

1．案例一。該項目于2011年啟動前期工作，2014年開工建設。由于受到動遷及土地手續影響，整個項目的

建設周期較長，目前尚未竣工。前期手續進展見表1。

表1 案例一項目前期手續進展

2．案例二。該項目于2015年啟動前期工作，2018年7月開工建設。由于受到土地手續、綠化搬遷土地補償等因素影響,整個項目推進較慢。目前主要完成施工便道及場地平整工作。前期手續進展見表2。

表2 案例二項目前期手續進展

（三）存在的問題

1．動遷及土地手續明顯滯后。從兩個案例的情況來看，動遷及土地相關手續都存在明顯的滯后，從而導致如下問題：

（1）整個項目周期過長，人工、材料價格發生較大變化，增加項目投資；

（2）部分區在取得項目初步設計批復后就啟動招標工作，但征收工作遇阻導致遲遲無法開工，人工、材料價格上升后建設單位面臨成本壓力，項目的施工質量無法得到保證；部分項目為配合周邊住宅項目交房要求，在未獲得施工許可證的情況下先行開工，后續證照的辦理存在一定的困難，影響后續的審計銷項工作；

（3）動遷和土地相關手續的滯后使得整個項目的建設周期存在較大的不確定性，由于配套費投資執行財政預算制度，預算執行率低使得配套費蓄水池的作用無法得到充分發揮。

2．取費標準較低，可能導致超概算。從調研的情況來看，代建、施工等單位普遍反映目前專家給出的取費標準較低，項目實際使用資金超出概算的可能性較大。一方面，從目前的實際情況來看，在上水、燃氣排管、路燈信號燈以及勘察等方面的取費標準調整確實存在滯后于市場價格變動的情況。如上水、燃氣的排管費綜合單價，專家給出的標準是750萬-800萬元/公里，實際費用在900萬元/公里以上。對諸如SCATS系統等較為專業的附屬工程項目，專家很難給出較為準確的取費標準。另一方面，目前的設計過程深度不夠，在路燈、標志標線、控制系統等方面經常發現缺項，或是出現地下障礙物、土方暗浜未被勘察發現，導致工程簽證以及相應的投資額增加的情況。

3．竣工驗收和移交接管進度較慢?，F有政策中沒有明確的時限來約束所在區對配套項目進行竣工驗收備案和移交接管。一些區存在重建設、輕前期、輕移交的思想，導致竣工驗收備案的周期較長。

三、基于“放管服”改革的優化對策建議

（一）“放管服”改革要點

根據《改革試點方案》，對照住宅配套項目，要關注方案中提出的以下幾點：

1．項目前期儲備。

（1）建立并管理項目儲備庫，針對政府投資項目，會同相關管理部門制定項目入庫、出庫條件，加強統籌協調，落實政府投資項目的前期研究經費。

（2）各行業管理部門協調推進項建書編制，明確建設邊界和建設規模，提前開展規劃、土地等手續辦理的準備工作。

2．項目審批。

（1）對政府投資項目，整合工程可行性研究和初步設計文件，按照初步設計深度編制工程可行性研究報告。

（2）對劃撥土地項目，屬于同一審批主體的，選址意見書和用地預審合并為一個事項（規劃土地意見書）辦理。建設用地批準書核發時合并辦理建設工程規劃許可證。

（3）建設單位可在項目正式立項前，自行決定開展勘察、設計、招標活動。

（4）市政類、交通類線性項目取得用地規劃許可后，可采用告知承諾的方式，承諾先期施工不影響被征地權益人和利害關系人的權益、明確完成征地手續和辦理建設用地批準書的約定期限等事項，核發建設工程規劃許可證。

（5）環境影響評價、節能審查、地震安全性評價等評價事項不作為項目策劃生成的依據條件，地震安全性評價在工程設計前完成，環境影響評價在開工前完成，其他評價事項在施工許可前完成。

3．監督管理。

（1）建立完善審核、記錄、抽查和事中、事后監管制度，強化企業和個人誠信檔案的運用。

（2）完善建設市場誠信平臺，匯集各審批監管部門記錄的信用信息，建立健全覆蓋建設單位、工程勘察、設計、施工、建立、檢測等各類企業和從業人員的信用檔案，完善信用信息的記錄、公開、評價和應用制度。

（3）強化質量安全風險管理。

（二）完善配套建設管理的主要思路

一是進一步強化項目建設單位的主體責任，加快前期進度，加快移交接管，縮短整個項目的建設周期，從而增加預算執行的精準度，提高配套費的使用效率。

二是調查工作盡可能前置，設計方案做細、做深，從而提高投資概算的準確性，減少后期因工程簽證、設計變更引發的超概算。

三是盡管《改革試點方案》中提出了對市政類、交通類線性項目可以采用告知承諾的方式，在征收未完成前取得建設工程規劃許可證并啟動后續建設工作，但從此類項目最終要實現竣工交付使用的角度出發，縮短項目實施周期的落腳點并不是先期啟動建設，而是加快完成征收工作。因此，除了通過各種措施落實建設主體責任外，在項目儲備庫的制定中要對征收的前期摸底情況進行篩選，倒逼建設主體將前期工作做深、做透。同時，需要對施工招標增加一些與征收進度相關的前置條件，提高時間上的匹配度，盡可能避免因為征收周期長、造價變化影響投資額。

四是強化事中事后監管，確保建設過程中工程簽訂、設計變更的合法合規性，提高補充材料、證明文件的完整度，項目驗收后及時開展后評估，強化對參與主體的信用管理。

（三）對策建議

1．加強儲備項目篩選，提高配套費投資精準度。根據《改革試點方案》要求，進一步完善項目前期儲備。建議區房管局在每年初上報區域內年度市政配套儲備項目時，就項目建設的必要性（如周邊住宅項目開發進度）、住宅項目配套費收繳情況、擬建市政配套項目用地的摸底情況、開展征收的難度等進行補充說明，市房管部門綜合上述條件進行篩選后，發布全市年度市政配套儲備項目目錄。

2．前期工作前置，項目建議書參照工可深度編制，工可、初設二合一。建議前期工作前置，區房管局在立項階段要求設計、勘察單位提前介入，在項目建議書階段參照工可深度，明確項目所在區域現狀、項目建設條件、方案和規模等要素。

在工可、初步設計階段，參照《改革試點方案》的相關要求，整合工程可行性研究和初步設計文件，按照初步設計深度編制工程可行性研究報告，建議將兩項工作合而為一，工程可行性研究報告審批和初步設計審批合并。工程可行性研究報告中的道路、排水、交通（軌交）、綠化、路燈等內容，還應滿足行業管理在實施和接管階段的深度要求，確保前期方案實施的可行性和全面性。

3．明確招標前置條件。目前對市政配套項目招標沒有設置前置手續要求，部分區在取得初步設計批復后即進行招標，而動遷及土地相關手續耗時較長，導致后續出現一系列的問題。建議對市政配套項目招標設置相應的手續要求，如動遷完成90%以上、相關規證齊全，使得土地和設計施工兩大流程相對保持同步。

4．強化建設主體責任。明確區房管局的建設主體責任、經濟責任，強化在成本控制、建設周期控制方面的要求，在項目工程可行性報告批復后，盡快組織實施和移交接管。

（1）加強招標備案；

（2）原則上批復后6個月內應正式開工（以施工許可證為準）；

（3）實物量建成3個月內應完成竣工驗收備案；

（4）項目完成竣工驗收后6個月內應完成移交接管；

（5）因為進度滯后等區屬原因而產生的行業新要求、新增設施量等，由建設單位自行承擔相關費用。

建議市房管局對區房管局作為項目建設單位在項目管理、進度管理、資金管理方面的成效開展年度績效評價，并作為下一年度儲備項目庫綜合平衡的依據之一。

5．完善重大工程簽證、設計變更管理。對將發生的工程簽證、設計變更，建議明確建設單位（區房管局）、市局建設監管處、代建單位、設計單位、勘察單位、監理單位、施工單位召開現場會的相關要求，通過會議紀要落實工程簽證、設計變更的必要性和后續操作路徑。同時，施工單位、代建單位應進一步梳理材料，按照相關規范要求報批，作為后續審價的依據。

6．開展市政配套項目建設后評估。重新啟動對市政配套項目建設的后評估工作，聚焦以下幾點：

（1）項目概況：項目目標、建設內容及規模、投資估算、批準概算及執行情況、前期審批情況、資金來源及到位情況、實施進度等；

（2）項目實施過程評價：前期準備、建設實施、項目運行等；

（3）項目效果評價：技術水平、財務及經濟效益、社會效益、資源利用效率、環境影響、可持續能力等；

（4）項目目標評價：目標實現程度、差距及原因等，項目后評價總結；

（5）后評價結論、項目取得的成效、主要經驗教訓和相關建議。

通過后評價，及時發現市政配套儲備項目篩選、項目審批、標準制定、投資決策、項目管理及現有政策體系中存在的問題，并提出修改完善的對策建議，使得市政配套項目建設管理體系不斷完善和適應新時代、新要求。建議將后評估費用納入配套費投資范圍。

四、結論

通過多年的政策實踐，本市住宅配套建設管理已形成了較為系統、規范的政策和監管體系。應根據“放管服”改革的相關要求，通過年度考核、后評估等手段進一步強化建設主體責任，利用篩選機制深化項目前期工作，簡化項目實施前期的各項審批程序，加強建設過程中的重大工程簽證、設計變更管理，并建立事后的后評估機制，從而在住宅配套建設管理領域形成一個良性的閉環。

參考政策文件

1.《建設工程監理與相關服務收費管理規定》（發改價格〔2007〕670號）；

2.《關于進一步放開建設項目專業服務價格的通知》（發改價格〔2015〕299號）；

3.《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（市政府令第71號）

4.《關于建立新建住宅市政配套項目庫及發布2010年度儲備項目目錄的通知》（滬房管配〔2010〕251號）；

5.《關于做好新建住宅市政配套建設工程前期工作的若干意見》（滬房管配〔2011〕304號）

6.《關于調整本市城市基礎設施配套費征收標準和使用范圍的通知》（滬建交聯〔2011〕405號）

7.《加強新建住宅市政配套項目建設管理工作的若干意見（試行）》（滬房管配〔2013〕31號）；

8.《新建住宅市政配套項目前期搬遷技術經濟管理導則（試行）》（滬房管配〔2015〕67號）；

9.《關于加強新建住宅市政配套項目建設管理工作的若干意見》（滬房管配〔2015〕68號）；

10.《上海市工程建設項目審批制度改革試點實施方案》（2018年）。