上海保障房社區管理發展研究

文/靜嘉

一、引言

自2003年以來，上海不斷加快推進保障性住房建設，逐步形成了“四位一體”的保障性住房發展格局。“十二五”期間，上海有計劃、分步驟、分階段地推進新一輪大型保障房社區的建設工作，在9個市郊區域建設形成了47個大型保障房居住社區，總規劃用地面積達16288公頃，居住用地面積達6886公頃，可建設住宅面積約11079萬平方米，預計可滿足400萬人口的住房需要。然而，隨著保障房的落成交付和大量居民的入住，社區的各項配套問題也開始不斷涌現。通過對嘉定江橋、青浦新城等多個已經落成的大型保障性住房社區進行調研發現，目前大型保障性住房社區大多存在社區配套薄弱、社區生活向心力差、人員管理難度大、居住人群異質性強、房屋空置、管理體制不健全不適應、財政保障薄弱等問題。這些社區管理方面的問題已經影響了所在街鎮的社會管理，從而引起了各級黨委、政府和居民的廣泛關注。習近平總書記在上海調研時強調：“城市治理的‘最后一公里’就在社區。社區是黨委和政府聯系群眾、服務群眾的神經末梢，要及時感知社區居民的操心事、煩心事、揪心事，一件一件加以解決。老百姓心里有桿秤。我們把老百姓放在心中，老百姓才會把我們放在心中。”因此，如何有效加強保障房社區管理已經成為上海城市精細化管理中的一個重要問題。

二、當前上海保障房社區管理的問題現狀

（一）建設規劃存在缺陷

隨著城市更新與城鄉一體化進程的不斷加快，越來越多的大型保障房社區出現在嘉定、寶山等區。然而，不同的區域，其功能定位有著明顯的區別，大型保障房社區的進駐，無疑會影響所在區的區域發展。就目前而言，主要出現了兩個方面的問題。其一，缺乏總體全盤規劃，在一、二、三產業布局和保障居民生活方面缺少協調性。隨著產業結構調整的不斷深入，如嘉定等市郊區域都負有特色產業的發展使命。而當前的保障房建設則過度考慮了市中心中低收入群體住房保障任務的疏解，而對本區域產業人才的住房問題有所忽視。不僅如此，大型保障房社區的建設與產業配套的結合程度也十分有限，沒有最大限度地發揮區域產業特色，從而形成各具特色的保障房社區。其二，規劃缺乏科學性與舒適性。由于上海土地資源較為稀缺，因此，在全市統籌規劃時，往往偏向市郊區域，尤其是大型保障房社區的選址更是如此。盡管目前全市軌道交通運營里程已達673公里，但是區域與站點之間，區域與市中心之間的聯系仍不夠密切，“最后一公里”的問題仍十分明顯。例如松江泗涇，其作為一個大型保障房居住社區，預計容納30萬人口，而其周邊配套交通設施較為簡單，離軌道交通九號線佘山站以及其他站點距離都較遠，無法滿足居民的出行需要。不僅如此，其周邊的醫療、教育、衛生、商業、市政等配套公共資源也尚無法滿足如此龐大人口的需要。又如浦東曹路大型居住社區，其周圍已有的垃圾焚燒場、天然氣基地、航空油料庫等，對社區居民的身心健康造成了一定的影響。

（二）政府與社區管理關系不協調

盡管近年來政府職能在不斷優化調整，但受到長期“政府統管”因素的影響，在目前大型保障房社區管理中，仍存在著大量政府過度參與管理和管理缺失的情況，給社區的精細化管理帶來了困難。首先是政府對社區的定向規劃缺乏科學性。社區的規劃與城市的規劃有所不同。在社區規劃中，不能過分考量經濟發展因素而忽視居民生活中娛樂、文化、生活等需要。例如，在垃圾房的設置上，不能僅僅考慮到設置垃圾房，而要從居民數量出發，設置相應規模的垃圾房，設置分類垃圾房，從而提升垃圾回收效率，實現資源循環使用。其次是政府與社區的關系定位不準確。政府作為一級行政機構，代表國家意志，履行公共職能。而社區則不然，居民委員會是居民自治組織，應由居民自主管理，而不能由政府代為主持管理。當然，作為保障房社區，其人員組成較為復雜，盲目任由居民自主管理可能存在風險，而政府盲目插手社區管理也存在著巨大的問題，會導致管理脫離實際。

（三）管理街鎮經費不足

街鎮政府是大型居住社區的上級主管單位。一般情況下，保障房的開發建設由市、區政府及主管部門負責，提供財政保障，而現有配套設施的擴建等則需要街鎮自行負責，財政矛盾較為突出，難度較大。以浦東新區周浦鎮為例，其2017年公共財政支出為86567.17萬元，而城鄉社區僅為33372.06萬元，僅占公共財政預算支出的38.6%。按周浦2018年土地出讓情況看，其每平方米商業設施單價近3萬元，其2017年城鄉社區預算全部用于購買商業配套設施，也僅能購買10000余平方米的商業用地，這無異于杯水車薪。

（四）社區管理不科學

1.管理隊伍力量有待加強。管理隊伍力量不足主要分為三個方面。其一，社區基層管理力量不足。隨著城市精細化管理進程的不斷推進，社區面臨越來越多的公共事務。尤其是這些大型保障房社區，其公共管理事務更是十分繁重，不僅要做好大量外來導入人口的戶籍、居住、管理工作，還要及時解決衍生出的教育、衛生、養老等社區服務工作，其管理壓力可想而知。其二，社區治安力量不足。大量外來人口入住保障房社區直接帶來的便是治安問題。大型保障房社區面臨入住人員來源復雜、層次多樣、流動性大的情況，而其警力配置則明顯不足。以嘉定江橋為例，其鎮域面積為42.47平方公里，常住人口約25.62萬人，而警力僅100余人，完全無法滿足社區安全管理的需要。其三，管理水平有待提升。目前的大型保障房社區管理者除黨支部書記由街鎮統一任命外，其余兩委人員大多為退休人員和再就業人員，這固然可以緩解社會就業壓力，但卻無法實現社區的精細化管理，其管理者管理水平提高問題迫在眉睫。

2.物業管理水平有待提升。物業服務是每個社區主要的生活服務，它的服務質量直接關系到社區居民的生活品質。與商品房社區相比，保障房社區的物業服務水平較差，其主要原因在于保障房社區居民收入水平參差不齊，使物業費的收繳不甚順利，這直接影響了物業服務的水平，使保障房社區的居住滿意度遠遠低于商品房。長此以往，不僅物業服務水平降低，而且會導致物業服務企業不愿意承接社區物業服務工作。

（五）社區公共服務矛盾突出

1.社區公共服務設施缺乏。如上文所述，就目前大型保障房社區的公共配套而言，主要缺少三類公共服務設施。其一為公共交通設施。盡管當前軌道交通已遍及全市，但“最后一公里”的公交配套卻沒有得到圓滿解決。不僅如此，區域內公交線路也較為匱乏，無法滿足區域交通出行的需要，尤其是對夜間工作的居民而言，常常面臨無車可坐的局面。其二是醫療設施。盡管近年來市衛計委聯合市內多家三甲醫院在市郊區域開設分部或與市郊醫院進行共建，但這些新設醫院和衛生機構遠遠無法滿足區域居民的醫療需要。其三為商業配套資源。目前，多數保障房社區周邊的小型商業設施與便民設施較為缺乏，無法滿足居民的日常生活需要，提高了居民的日常生活成本。

2.社區公共服務機制缺失。社區公共服務是社區居民理應享受的服務內容，尤其是作為保障房社區，其居民大多為中低收入群體或來滬工作人員，因此更需要政府與社區的關心和幫助。而各項公共服務產品資源的稀缺使街鎮政府和社區無法向居民提供相應的公共服務，從而使居民無法享受各項生活福利，給社區的安定團結平添了幾分隱患。

（六）社區和諧存在隱患

社區是城市組成的基本單位，是城市與居民的聯系和紐帶。大型保障房社區的管理缺位也將影響到社會的和諧發展。

1.中低收入群體聚居形成階層之間的居住隔層。住房具有長久的使用壽命，尤其是中低收入群體，他們因缺乏遷居能力，其居住條件很難改善。大型保障房社區在客觀上將原來分散居住的、有相同境遇的人集中起來，容易形成特殊的“地緣文化”，偏離主流社會軌道。以浦東浦江鎮為例，由于公共設施和公共服務的缺位，遷入居民享受的公共服務少于其他階層市民群眾，加劇了階層的分化和固化，甚至可能阻礙中低收入群體今后向上流動的渠道，形成貧困的代際傳遞。

2.人口頻繁流動影響社會穩定發展。常住人口的回流市區和流動人口的不斷導入，影響到穩定房地產價格和改善中低收入群體居住條件的政策初衷。一方面，居民因生活成本高、生活不便而將房屋轉租給流動人口，大型居住社區成為新的流動人口集聚地；另一方面，實際居住的留守老人和流動人口消費水平低，一些通過市場化調節的配套項目（如商業配套設施、物業管理）受經濟利益影響發展緩慢，又進一步影響了中青年群體入住的意愿，形成惡性循環。

3.現實問題難以解決誘發不穩定因素。在大量弱勢群體入住后，無法完全滿足需要的公共配套設施和公共服務產品使入住居民的期望無法滿足。而歷史遺留問題和一些民生問題多年來雖然被居民屢次反映，但始終得不到解決或正面回應，也使居民產生了較為強烈的失望和憤怒情緒，影響社會穩定。

三、國外保障房社區管理的經驗

（一）美國保障房社區管理經驗

美國與我國的國情和文化有所不同，其對保障房的管理理念自然也有所不同。在美國，其倡導社區由居民自主管理，政府僅在財政上予以支持。如此，便大大減少了政策錯配等現象的發生。不僅如此，在社區需要制定制度或措施時，還會舉行聽證會，廣泛聽取社區居民的意見與建議。

（二）新加坡保障房社區管理經驗

當今世界，新加坡的住房保障問題是全球解決得最圓滿的。在新加坡，政府專門培養社區管理者以提升其對組屋的管理水平。新加坡大型保障房社區主要由三個組織，其一為居民顧問委員會，其二為社區中心管理委員會，其三為居民委員會。居民顧問委員會類似于街鎮政府，主要是居民和區域政府的橋梁，協調處理相關問題。社區中心管理委員會主要負責組織各類社區活動，滿足居民的日常需要。居民委員會則負責社區的治安和人員安排等問題。三者相輔相成，有效提升了社區的管理水平，使居民能夠安居樂業。

四、上海大型保障房社區管理優化策略

（一）健全保障房社區建設與管理制度

1.完善保障房社區管理法律制度。正如上文所述，上海的保障房社區人口來源廣泛，文化層次和收入層次都各有不同。因此，盲目使政府加入到保障房社區的管理中容易產生管理錯配的情況。所以，首先要借鑒美國與新加坡的社區管理經驗，充分發揮居民自治組織的力量，立法明確居委會和居民黨支部的作用，完善相應法規制度，使社區問題在社區即可以圓滿解決。其次要積極健全糾紛調解機制，社區是居民的居住地，會產生各類形形色色的問題，要積極健全居民調解機制，從社區中選拔培養一批負責任的、具有較高威望的居民調解員，使社區問題在這些“老娘舅”手中順利圓滿解決，避免產生更加嚴重的沖突。同時，社區還要加強弱勢群體保護制度建設。保障房社區中有大量中低收入者和來滬工作人員。他們是社會的弱勢群體，應得到格外的關心與幫助。要加強對社區弱勢群體的保護，健全相關幫扶制度，從源頭上關心他們的生活與工作，幫助他們提升生活品質。

2.優化保障房社區管理模式。大型保障房社區的管理有其復雜性與特殊性，需要對其高度重視，建立一套全面、有效、科學的管理體系，從而使社區能夠平穩安全運行。首先，要建立大型保障房社區的風險評估和預警機制，合理評估數萬居民的日常利益，降低管理風險。其次，要健全相應的管理機制，要因地制宜地設置管理層級，在人員成分較為復雜的大型社區設置聯合居委和居委，分片區、分條塊進行精細化管理，從而最大限度地掌握轄區內居民的實際情況，避免各類不穩定情況的發生。同時，要建立社區服務購買機制，按照“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”的原則，由居民自主選擇，居委統籌協調，政府出資購買，機構專門承擔，從而滿足社區居民的公共服務需要。此外，街鎮工會、共青團、婦聯等組織要積極發揮群團組織的作用，深入社區基層，建立穩定的幫扶崗位，引導幫助居民解決實際生活中遇到的問題，并及時向政府有關部門反映居民所思所想所需。物業管理作為現代社區管理的重要組成部分，其重要性不言而喻。鑒于保障房社區具有特殊性，要結合社區實際與物業服務企業簽訂定制合同。在充分了解居民需求和居民收入實際的情況下，設置分層分級服務菜單，合理平衡居民與物業企業之間的利益。街鎮和居委也可聯系相關公益企業進行友情贊助支持，緩解社區物業經費緊張的情況。同時，要積極發揮社區宣傳等經營性產業的作用，最大限度地集合社會資金加入社區物業服務中，提升社區物業服務水平，滿足居民物業服務需要。

3.強化社區配置資源主導權。當前，保障性住房社區社會資源主要包括兩類，其一為硬件資源，如教育、醫療、商業等配套設施，其二為軟件資源，如文化、服務等。而掌握資源配置主導權的街鎮政府對于社區居民的實際需求并不了解，時常出現資源錯配等情況。因此要強化社區的資源配置主導權，從社區居民的實際出發，配置相關公共資源和公共產品，滿足社區居民的實際需求。當然，強化社區的資源配置主導權并非授予社區全權，而是在街鎮的統籌協調下，由社區申領和聯系資源，使公共資源得以最大化地發揮作用。

4．加大面向社區投入力度。城市的精細化管理重點在基層，在街鎮。上海由若干個街鎮所組成，街鎮由若干個社區所組成，要做好城市的精細化管理，必然要加強街鎮的管理，要提升社區的精細化管理程度。因此，要加大對社區管理的投入力度，尤其是大型保障房居住社區，要對社區的公共設施、配套設施等進行進一步完善，以滿足居民的日常生活需要。在社區規劃之初，應充分考慮市郊區域對于居民的承載程度，提前預置相關配套設施，堅持服務資源配置適當超前人口導入原則，由市、區兩級政府牽頭，規劃部門專項調研、提前規劃，建設部門及時跟進建設，財政部門專項保障，區域政府、街鎮統籌協調、及時反饋，使居民入住即可享受相關配套帶來的便利，避免產生各種不穩定因素，使社區的管理有序、穩定。

5．加強科學規劃。在建設大型保障房社區前，政府主管部門要積極做好前期規劃工作。首先，要對社區建設的可行性進行評估，對未來社區建設的經濟、社會、環境等方面進行全面科學的評估，對各種建設方案進行經濟、技術分析，反復論證其可行性，并及時聽取未來社區可能入住居民的意見與建議。在選址方面，要廣泛調研，對多個合適區域進行評估，比較各自利弊，從而優選出最合適的建設地址。其次，要及時進行社區建設過程中的調研評價，及時開展包括社會評價、經濟評價、環境評價在內的各種評價，針對未來計劃入住群體的情況、工程建設過程中的環境變化情況等進行過程評價，及時調整完善相應規劃方案，提升工程建設力度和未來社區居住滿意度，從而使未來潛在居民的期望在建設中逐步得到滿足。其三，要加強政府在建設過程中的決策力度，避免出現“泛民主”的情況，以免影響社區的開發力度。政府要充分考慮工程的建設成本，充分權衡財政力量與社區居民需要的平衡，及時妥善地對規劃中、建設過程中出現的問題進行快速、合理的決策，避免可能存在的風險隱患。其四，在大型保障房社區建成后，要積極對前期規劃、落成情況、未來入住情況進行評估，及時進行總結，尤其是對規劃落實情況、公共設施配套情況等進行評估，針對可能存在的問題及時向有關部門進行反饋，及時跟進相關問題的處置，避免居民入住后引發矛盾。

（二）加快完善現有保障房供應體系

1．優化現有保障房結構。從當前上海保障性住房的結構體系看，動遷安置房與共有產權住房占比過大，而廉租房和公租房則相對偏少。兩者的性質不同，保障對象也迥然不同，后者更多是為滿足中低收入群體和初來滬工作人員的住房需要。因此，要優化保障房結構，加大對租賃住房的開發力度，滿足不同層次居民的居住需要。

2．拓寬保障房供給模式。上海的土地資源較為緊缺，不能大規模進行大型保障房社區的建設，因此，首先要根據市場情況，按照“集中建設，分散收集，統籌管理”的原則，多路徑擴大房源收集渠道，緩解中低收入群體住房壓力。其次，要充分發揮浦房集團、虹房集團等大型國有區屬房地集團的區域房屋管理資源，集中區域公房資源，增加租賃住房數量。同時，要積極落實新建商品房配建保障房制度，鼓勵開發商增建、擴建保障房，并給予一定的獎勵與補貼。如此，通過多渠道保障、多途徑調整，不斷優化保障房結構，使中低收入群體能夠居者有其屋。

3.合理規劃住房保障區域。通過對新加坡組屋的分析不難發現，新加坡政府對于組屋的戶型等都有明確的要求，對于不同戶型組屋的比例也有明確的規定，這種規劃方式值得上海學習借鑒。根據不同群體的需要，合理規劃保障房戶型，滿足不同層次居民的居住需要，從而使社區布局趨于合理，社區資源配置趨于合理，進而形成良好的居住氛圍與居住環境，提升居民的居住滿意度。

（三）發展社會組織參與社區管理與服務

當前，上海擁有龐大的民非組織和群眾團體。在街鎮財政緊張，公共資源存在缺口的情況下，可以引入民非組織和群眾團體，用有限的財政資金購買民非組織的服務，以公益形式吸引包括共青團在內的群眾組織參與社區服務，從而解決行政上無法解決的問題，滿足社區居民的公共需要。因此，政府主管部門要解決三個方面的問題。首先，要完善相應法規制度，明確民非組織和群眾團體參與社區服務與管理的合法性，充分保障二者的合法權益。其次，要約束政府職能，打造“有限政府”，避免政府使用行政權力強制二者提供額外的服務，增加后者的運營成本。其三，建立項目或模式的評估機制，通過評估二者在社區服務與管理中的效果進行優勝劣汰，引進社區最為緊缺的服務資源。同時，街鎮要加強統籌協調，在保障二者權益的情況下，實現可持續發展。

（四）建立社會資源共享和諧管理體制

就上海而言，社會資本較為雄厚，各種資源較為豐富。因此，政府應加大社會資本的使用效率，充分發揮社會資本的作用，使社會資本充分進入社區的服務中。眾所周知，資本是趨利的，對于利益的存亡最為敏感。因此，要積極鼓勵社會資本機構走入街鎮，走入社區，了解社區情況，挖掘社區資源，與之進行充分結合，將碎片化的資本、資源集中使用，使其發揮功效。同時，要積極聯系第三方機構對社區與社會資本運營機構進行評估，對合作項目進行評估，避免出現各種損害利益、影響穩定、產生矛盾的情況發生，從而實現雙方共贏。

（五）提升社區信息化管理水平

網格化管理是城市精細化管理的必然方向。社區作為城市組成的基本單元，自然應納入網格化管理的范圍之內。在大型保障房社區的規劃與建設之初，即應充分考量網格化管理的需要，將社區的各個單元，如社區大門、樓宇大門、分類垃圾回收箱、停車場、地下管道等加入網格化管理監控范圍，設置獨一無二的標簽，從而為社區的網格化管理奠定基礎。在居民入住后，應根據居民情況，及時更新樓宇住戶標簽，掌握居民實際情況，便于社區管理者和街鎮進行精細化管理。同時，社區還可以建立居民信息數據庫，根據居民的能力、工作情況，在居民自愿的情況下，發揮居民的才干，使居民為社區建設貢獻智慧與力量，從而增強社區的向心力，提升社區的生活品質。

五、結語

大型保障房社區在上海市郊區域已十分常見。然而，多數大型保障房社區的管理卻基本相同，沒有根據各自的實際情況形成符合自身實際的管理體系，房屋空置、治安管理困難等問題比比皆是。這些問題已經對保障房社區的日常管理形成了阻礙。本文在研究全市多個大型保障房社區的實際情況后，總結了國外先進的社區管理經驗，通過對目前影響大型保障房社區發展問題的分析，提出一些相關的發展對策，在強調居民需要和居民作用的情況下，結合保障房社區實際情況進行社區自治、共治，同時積極發揮街鎮政府的指導幫助作用，以期實現“條塊結合、資源共享、優勢互補、共助共建”的社區建設目標，為大型保障房社區自治、共治提供建議，為社區管理模式的創新作出有益探索。