我國住房公積金制度互助機制問題的探討

文/陳峰 洪瑾

住房公積金制度是我國的一項政策性住房保障制度，是順應住房商品化，為保障居民基本住房需求而出現的住房保障制度。住房公積金的存在是為了滿足居民的基本住房需求，增強居民住房消費能力，具有社會性、互助性和政策性。但在其發展過程中，“劫貧濟富”之類的評論時有出現，中低收入群體由于各種條件的限制，大多無法享有公積金貸款所帶來的優惠，卻承擔了一定的利息損失，而高收入群體卻獲得了公積金住房貸款。因此，住房公積金的互助性功能受到了民眾的普遍質疑。本文主要探討住房公積金互助機制的制約因素，并對住房公積金制度互助機制的改善提出若干意見。

一、住房公積金制度的互助機制

作為我國住房保障體系的重要組成部分，住房公積金是由職工及其所在單位以其工資的一定比例所繳存的用于住房消費的個人長期住房儲金。我國住房公積金制度的建立最初是為住房建設提供資金支持，是借鑒新加坡中央公積金制度，并結合我國基本國情進行一系列的調整與完善后形成的。住房公積金制度是住房保障制度中的一項重要創新，是住房貨幣化補貼代替傳統的住房實物分配的具體實現形式，推動了我國住房分配機制的轉換，加速了住房商品化以及市場化的進程。當前，我國住房公積金制度主要是為滿足居民的基本住房需求和改善性住房需求而累積大量住房專項資金，從而為居民個人住房貸款提供支持，增強其支付能力，并在參繳職工之間形成一種互助機制。

住房公積金制度互助機制的基本原理是每位居民在生命周期中都有購房的愿望和需求，但在通常情況下，每個人或家庭憑借自身力量在參與工作的早期常常缺乏購房資金。此時，國家為彌補個人住房消費存在的不足，采用強制性措施，匯集每個就業人員平時的住房工資構成一個資金池，依據參與人員繳存時間的長短和對資金池的貢獻程度，通過資金池分期分批以低成本資助的方式，幫助參與者實現住有所居。因此，住房公積金的互助機制是制度參與成員之間資金的橫向互助模式。宏觀層面上，城鎮居民支持政府進行住房制度改革，政府幫助居民籌集住房資金，即將職工所繳納的住房公積金匯聚成一個龐大的用于住房消費的專項資金池。微觀層面上，職工可以利用住房公積金資金池的資金進行低息貸款，增強其住房支付能力，滿足其住房需求。具體來看，對支付能力較弱的、暫時不需要使用公積金的參繳人群，其繳存公積金的流入首先幫助他人使用公積金貸款，隨著時間的推移，該類人群支付能力逐漸增強，或在得到政府補助支持下，獲得公積金貸款實現其住有所居的目的。對已獲得住房公積金貸款的人群、不再需要住房公積金貸款的人群，其繳存的資金同樣匯入資金池以幫助其他無房人群貸款購房，體現 “我為人人，人人為我”的互助精神。

二、住房公積金制度互助機制實現的前提條件

住房公積金制度的互助機制，是利用一部分繳存者暫時閑置的資金幫助另一部分無房者獲得低息貸款。顯然，這一過程中閑置資金持有者在資金收益方面是利益的受損者。在制度的運轉過程中，這部分利益受損者可能會在后期從其他方面得到彌補，但這種可能性應得到充分保障，即從制度角度建立一種機制，保障利益受損者在后期得到利益補償，其能隨時獲得公積金貸款，彌補其前期的利益損失。這種保障機制實質為住房公積金制度互助機制實現的基本條件，具體而言，包含如下兩個方面：一是大數法則。所謂大數法則，是指繳納住房公積金的參與者要盡可能地多。即對利益受損者而言，他們損失的是低息存款的利息損失，損失是有一定限度的。因此，在損失一定的情況下，承擔損失的參繳者數量越多，分攤到每位參繳者身上的利益損失則越小；只要繳納住房公積金的人數多到損失者可以忽略他們所作的利益貢獻時，公積金的互助機制即能發揮更大的作用。二是長期法則。長期法則是指作出的利益貢獻在時間分攤上要盡可能久，分布在一個連續的時間段內。利益犧牲額度固定或有限時，犧牲的時間維度越長，單位時間上的利益損失即越少，則利益貢獻者對此的接受程度會相對越高，互助機制能比較順利地運行。大數法則和長期法則合理有效結合后，能有效促進公積金繳存者利益損失的最小化，將會最大限度地解決住房公積金互助機制所產生的矛盾沖突，住房公積金制度才能充分發揮其互助優勢。

三、住房公積金制度互助機制的制約因素

住房公積金制度互助機制的核心是住房的互助貸款。若一些繳存者因不同的原因，無法得到他人的同等幫助，則這種機制必然會損害這部分群體的利益，繼而會產生一系列的沖突與矛盾，進而引發對住房公積金制度的質疑。這需要理順影響住房公積金制度互助機制運行的主要因素。

（一）公積金使用政策

在理論上，繳交了住房公積金即已獲得了公積金貸款的權利，參繳者名義上都擁有貸款權，權利上是公平的。然而，真正獲得住房公積金貸款則需要滿足一系列條件。最重要的條件是準入門檻對支付能力的要求，即貸款人群有支付首付與每月還貸的能力，市場化的準入標準使中低收入人群難以兼備首付與每月還貸兩方面條件，公積金管理中心出于資金安全考慮也不愿借貸給這類人群，實際運行中也常常將其拒于貸款門外。在住房公積金貸款新政中，個人住房貸款的準入門檻要求里，連續繳納公積金的時間僅為半年，而如福建、河南許昌等一些地區進一步放開繳存限制，對特殊人員取消繳交時間限制，實行即繳即貸政策。絕大部分地區的住房公積金貸款期限被放寬至30年。因此，對有能力的貸款人群而言，繳存1年即可獲得公積金貸款。一些地區的即繳即貸政策以及30年的貸款期限嚴重違背了制度的互助精神。此外，公積金提取政策也過于寬松，許多人每年提取公積金用于租房，尤其是一些地區為提高使用率而規定所有參繳人都可提取用于繳納物業費，完全不利于公積金資金池的積蓄，難以為居民購房提供充足的貸款支持。

如上所述，住房公積金制度的互助機制以大數法則和長期法則為基礎，即繳即貸且獲得30年公積金貸款期限的人群僅是制度的受惠者而未為資金池作出相應貢獻，不符合制度設計中的互助理念。另一些中低收入人群只繳存而未貸款，這損害了他們的利益，進而會引發一系列問題，導致制度喪失群眾基礎，其存續的可持續性堪憂。

（二）覆蓋面

在當前社會主義市場經濟條件下，住房公積金主要是為了解決中低收入者的住房問題，互助機制主要是為解決中低收入家庭住房困難的問題。但目前我國公積金對繳納人實質是有一定限制的，主要是在國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業、事業單位工作的職工，對于個體單位和規模較小的私營企業職工、城市外來務工人員這部分低收入群體，雖然規定其應被納入繳交主體范圍，但由于未強制執行，這部分職工基本處于體系之外。此外，一些沒有正式編制的員工也沒有被納入公積金繳交體系內，這部分低收入群體最需要公積金的幫助，卻因為種種條件的限制而沒有被納入住房公積金系統，住房公積金制度互助機制的作用大打折扣。更為重要的是，由于公積金制度覆蓋面不足，大數法則這個前提條件難以達到，前期利益受損者在未來可能會面臨公積金無款可貸的局面，或者無法享受前期公積金貸款的各方面優惠條件。“橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳”是對公積金互助機制的否定，民眾會因此質疑公積金存在的意義。

（三）屬地管理

住房公積金管理遵循屬地化管理原則，各個地區收繳的公積金由該地公積金管理中心統一管理運營，地區間的住房公積金資金不能調配使用。由于地區經濟發展水平不同，職工工資水平存在較大差異，導致公積金繳交水平差距顯著，進而造成部分地區公積金累計資金富足，部分地區資金匱乏。對于發達地區效益良好的企業職工，繳納的公積金可能達到數千數萬，是低水平地區職工的數倍甚至數十倍。這種地域發展的差異，會導致貧富兩極分化更加突出，違背了幫助中低收入群體的初衷。不同地區公積金的使用率同樣存在很大差別，有的地區公積金使用率超過100%，存在資金不足的問題，如2017年公積金年報顯示，天津、合肥等地公積金個人住房貸款率均超過100%；而有些地區公積金使用率卻相當低，如2017年青海、西藏和黑龍江等省，即使國家采用行政方式要求各地加大公積金使用力度，其住房公積金個貸率依然維持在53%、60%和70%，新疆建設兵團僅34%。屬地化管理使資金無法在地區間調配使用，導致部分地區存在資金緊張的情況，部分地區出現大量沉淀資金，公積金不能充分發揮其應有的作用。

因此，屬地化管理體制極大地限制了住房公積金制度互助機制作用的發揮，將人數眾多的中國劃分為342個管理中心，限制了資金的融通，形成了資金沉淀與資金流動性風險并存的局面，為人所詬病，也使不同人群因管理體制的原因，享受不同的公積金政策，嚴重違背了互助的基本原理。

四、互助機制改善的若干建議

根據住房公積金制度互助機制的前提及制約因素分析，提出若干建議以期促進公積金互助機制發揮功用。

（一）建立住房公積金分賬戶管理模式

住房公積金貸款政策通過調整，降低了貸款準入門檻，提高了貸款期限，增加了貸款額度，盡管在一定程度上違背了公積金互助機制的基本原理，但有其政策的合理性。在當前新政的基礎上，發揮公積金的互助功能，減少互助目標的偏離，是未來調整的方向。

具體而言，是將當前公積金賬戶的單賬戶模式改為分賬戶管理模式，即對單位繳存資金與個人繳存分別設立賬戶，實行雙賬戶管理，但資金屬性不變，仍為職工所有。這種資金管理方式可以消除公積金使用中的模糊性與不確定性，突出資金的互助性。將公積金賬戶分為單位賬戶與個人賬戶，可以便于制定統一的公積金使用規則，職工僅僅在符合一定規則要求的情況下，才能使用單位賬戶內的資金。如購買基本住房的人群，可以無障礙地使用單位賬戶資金，提高住房公積金的目標管理效率，從而更多地支持居民購買基本住房，實現制度目標——解決居民的住房問題；而對已有住房的人群，尤其是使用過住房公積金貸款的人群，應限制其單位公積金賬戶內資金的使用，突出其對他人的互助；如果出現違規使用公積金的情況，可以限制其單位賬戶資金的使用，甚至扣減其單位賬戶資金。同樣，單位賬戶內的資金，除符合法定情形外，不得隨意提取，這種方式可以避免單一賬戶模式下職工使用公積金住房貸款使賬戶資金清零，防止出現“寅吃卯糧”、個人賬戶“空轉”、資金枯竭的情況。因此，分賬戶管理模式，能有效規范資金的使用，提高公積金的管理效率，體現互助性。

（二）擴大公積金覆蓋面

一定量的公積金繳納人數是互助機制起作用的重要前提，必須盡可能地擴大公積金覆蓋面。盡管住房公積金是保障中低收入群體基本住房需求的制度，但當前我國繳納公積金的人員主要是公有制企業職工，非公有制企業覆蓋率不足20%，且繳納人員多為中高收入者，真正需要幫助的中低收入人群覆蓋率較低，因此亟待將覆蓋面拓寬至所有就業者。無論企業效益、企業性質如何，都應該參與到住房公積金體制中。只有擴大覆蓋面，使更多人參與其中，才能進一步擴大住房公積金資金池儲存量，從而幫助更多需要幫助的人。因此，住房公積金管理機構應結合實際情況制定具體措施，實現公積金增量擴面。通過電視、網絡、廣播等媒體加大公積金宣傳力度，引導群眾樹立公積金繳存意識和維權意識。對于符合繳納要求的企業要加強監督，敦促其及時繳納公積金。加快住房公積金網絡服務平臺的建立，方便群眾及時辦理公積金業務，提升公積金服務水平。尤其在法律層面，建議各地將住房公積金納入《勞動合同法》，在管理層面剝離公積金管理中心的行政職能，成立專業性住房公積金管理局，負責公積金的繳交擴面，促進住房公積金的深度推進。

（三）促進屬地管理向垂直管理轉變

住房公積金的屬地管理體制限制使公積金地區間流動不足，資金配置效率低下，各地公積金管理機構因地區經濟發展的區別，其公積金使用情況存在很大差別，有些地區資金緊張，而有些地區公積金長期沉淀，嚴重制約了公積金金融互助功能的發揮。短期內，在公積金充足的地區，公積金管理中心可以將一部分公積金有償拆借給公積金不足的地區，加強公積金的流動性，也可以獲得一定收益，實現公積金的保值增值；同時又可以緩解發達地區資金緊張的壓力，實現“雙贏”。從長期角度而言，應改變當前屬地管理模式，在全國層面，至少應在省級層面實現住房公積金的統籌管理，這樣才能充分發揮住房公積金的互助功能，提高實現制度目標的效率。