多屬性視域下我國老年教育管理發展和創新研究

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本質屬性問題及其認識決定了老年教育合法身份，是解決老年教育一切問題的前提條件。因為不論什么人什么事，不了解性質就做不好事情，這是一個普遍道理。老年教育本質屬性及對其的認識長期處于游移狀態，沒有權威的結論，導致各級政府部門對老年教育態度不同，以及我國老年教育管理的復雜化及其體制試圖兼顧多種屬性而呈現多元化特征，老年教育管理模式存有多種可能性，而對這些模式的創新發展也必須基于這一特征，運用多種方法論加以選擇和構建。

一、老年教育屬性及其在管理中的表征

上世紀90年代終身教育思想進入我國教育法律法規中，隨后又在黨的“十六大”報告中加以強調。這樣便強化老年教育的教育范疇，并將其視為終身教育最后階段的認識就有了理論基礎和政策支持。1982年召開的世界老齡問題大會指出“作為一項基本人權，提供教育必須避免對年長著的歧視”，“應當促進制定各種非正式的、以社區為基礎的老年人修養方案，以便幫助他們樹立自力更生的思想和對社會的責任感”[1]。可以看出具有世界影響的老齡問題大會既把老年教育納入人道主義范疇，又凸顯了老年教育的老齡工作本質屬性；既明確了老年教育對老齡工作的重要性，但也或明或暗地彰顯老年教育的社會公益屬性。同時大會還指出，“老年人應該和其他年齡段的人們一樣，利用社會中具備的一切教育設施，得到基本文化教育。”[2]這一提法不自覺將老年教育推向文化事業中。在我國，有關老年教育上述屬性的判斷和認識無論是在有關政策文本和法律條文中，還是在老年教育管理中都有不同程度的體現。老年教育是國家規定的老齡工作六個“老有”方針中的“老有所學”和“老有所教”，而將其與“老有所樂”（表明老年教育的文化屬性）、“老有所醫”“老有所養”（強調了社會公益屬性）等量齊觀。

有長期從事老年教育理論的研究者將老年教育屬性分為實體性和功能性兩部分，就實體性活動而言老年教育屬于“教育”，活動過程和目標也都符合國際公認的“教育”規定性，兩者是“一般”和“特殊”的關系。而從老年教育功能性而言，主要是通過教育使老年群體安度晚年，生活快樂，它屬于國家的老齡工作屬性和社會的文化屬性。但無論是實體性的老年教育還是老年教育功能的發揮，都要靠辦好教育來實現，因此老年教育的本質屬性是教育[3]。這本來是常識性的合理判斷，卻長期得不到認同。最典型的表現是老年學校的管理體制不是由教育行政部門主管，而主要由文化部門和老齡部門等非教育部門主管。這是影響我國老年教育發展的根本性問題。事實上，老年教育多重屬性的認識直接影響甚至規定其管理體制和機制的演進和發展，換句話說，我國老年教育乃至世界老年教育的管理都試圖兼顧老年教育的多重屬性，主要表現在以下三個方面：

第一，管理定位的多重性。根據老年教育的多重屬性，對其進行管理的定位可以從教育系統，可以從老干部系統，還有文化系統找到相應的位置。老年教育管理的教育定位則意味著在管理過程中首先要堅持終身教育原則，因為老年教育是繼續教育工作的一部分，是國家終身教育體系最后階段，沒有老年教育就談不上終身教育。管理指導思想上要打破了傳統的學校教育和教育年限制約，打破了工作階段和退休階段的劃分，所有的過程都是教育的一部分，在校與不在校、退休與不退休都在終身教育里面。在管理實踐上堅持全納教育原則，因為終身教育屬于全納教育，應當把所有人囊括在內，除非他不具備學習能力。管理目標上堅持個人本位原則，因為老年教育更關注個人需求，提高每一個老年人的生活品質和生命質量，促進每一個人思想意識的發展。老年教育管理的老齡工作定位方面，首先必須承認老年教育就是老齡工作的重要組成部分，是實現“老有所醫”“老有所養”和“老有所為”的重要手段，也是老干部工作的重要組成部分，老齡委和組織部在老年教育中的作用不可忽視。在老年教育管理文化定位方面，因為教育中確實包含了文化屬性，同時要保證老年教育“休閑”和“康樂”特征，傳承中國自古以來的優秀文化，老年教育就要開展多樣化的文化活動，組織一些文藝匯演和全國性大會展等，滿足老年人的精神文化需求，體現他們的生命價值。

第二，管理依據的模糊性。有關的老年教育管理政策和法律是開展管理工作的重要依據，但我國老年教育政策和法律對老年教育屬性的規定存在模糊和不一致現象，這樣必然導致管理主體和責任的混亂。1995年《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）規定要建立“終身教育體系”[4]，老年教育是教育的一個子系統，是這一體系形成的標志。1996年公布實施的《中華人民共和國老年人權益保護法》中明確規定老年人有繼續受教育權利，受教育權作為重要公民權利應該受到法律保護，但該法同時規定：“國家發展老年教育，鼓勵社會辦好各類老年學校，各級人民政府應該加強領導，統一規劃。”[5]這一規定說明了老年教育是老齡工作一部分，具有老齡工作本質屬性，并強調社會參與的合法性。2007年國家公布的《國家老齡事業發展“十一五”規劃》等政策文件，將老年教育定性為豐富老年人的文化生活，老年教育因此成為文化事業的一部分[6]。2010年國務院發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）就將老年教育歸入我國大教育系列，成為“繼續教育”[7]的組成部分，將其納入教育部門管理體系以便確保國民教育體系完整性。這些政策和法律的規定既是對老年教育本質屬性不同認識的產物，也是對老年教育多重屬性認識的強化。

第三，老年教育管理主體的不確定性。老年教育管理的領導體制是管理的核心，決定著管理成效乃至成敗。鑒于上述對老年教育多重屬性的認識而導致的管理政策和法律模糊，甚至相互抵觸，必然導致領導體制的多元化和上下級領導關系的錯位。我國老年學校教育起源于黨的干部制度，起步階段的老年教育對象是廣大離退休的老干部，因此中共中央組織部設立老干部局作為專門負責老齡事業歸口管理單位。從老年教育的老齡事業本質屬性來說，全國老齡工作委員會（以下簡稱“老齡委”）當然也有職責管老年教育。1983年4月23日，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳轉發中國老齡問題全國委員會關于我國老齡工作幾個問題的請示的通知》，正式批準中國老齡問題全國委員會作為管理老齡問題的常設機構。1995年2月19日，國務院下發《關于老齡事業機構問題的通知》確定，將中國老齡問題全國委員會更名為中國老齡協會，為國務院副部級事業單位，由民政部代管。但畢竟老齡委僅僅是“國務院領導下的議事、協調機構”，沒有具體的權力，難以對老年教育實施系統行政管理，而且其工作重點也不在老年教育。隨著老年教育向縱深推進，受教育群體不再限于老干部時，老干部局管理職能必然受限，于是1995年《教育法》規定老年教育歸屬教育部領導，而且2010年國家出臺《規劃綱要》中進一步明確了老年教育的教育本質屬性，但教育部的工作重點是普通學校教育。當人們將老年教育功能定位在豐富和滿足老年群體的精神文化生活需要時，文化屬性得以凸顯，國家老齡委于1999年出臺《關于印發全國老齡工作委員會成員單位職責的通知》，規定今后文化部將“全面負責全國老年非學歷教育工作，指導各級各類老年大學的工作”[8]。

二、多屬性兼顧中老年教育管理的特征和存在的問題

我國老年教育事業是在國家和地方政府的重視下，伴隨對老年教育屬性認識的變換和深化及改革開放的偉大進程而逐步發展起來的。進入而立之年的老年教育，在一些經濟相對發達地區初步形成了省、市、縣、鄉、村的多層次老年教育及其管理網絡，呈現一系列特征，但也暴露出一些問題。

（一）辦學主體的多樣性導致管理的多元化

老年教育是一項系統事業，兼及多個領域，帶有很強人文性和非營利性，這些都決定了老年教育辦學模式的多樣性和管理體制的多元化。據中國老年大學協會2010年統計，省部級單位主辦的老年教育學校有64所，地（市）級單位主辦的367所，縣（市）級單位主辦的1530所，鄉鎮主辦的8222所，高等院校和科研單位主辦的129所，科級單位主辦的15105所，大中型企業主辦的472所，其他單位主辦的624所。這些老年教育機構中公辦的占82.1%，民辦的占2.2%，公辦民助占4.7%，民辦公助占11%[9]。其中，公辦全額撥款事業單位如部隊和部委系列中的管理人員是公務員或參照公務員系列；高等院校、科研院所和國有大型行業舉辦的老年大學系列也基本上是全額撥款單位，如上海大學分校在業務接受上海老年大學及寶山區老齡委指導，但屬于該校黨委、校長直接領導；民間辦學主體的歸民間機構管理，經費來源于民間；個體辦學主體歸個體管理，但在政策上接受國家和政府的統一規劃；混合辦學投資主體由混合辦學主體共同投入。在各級黨委政府重視下，以及得益于社會各界的積極參與，經過這些年不懈努力和艱苦探索，老年大學在我國已成為具有中國特色全民教育和終身教育體系的重要組成部分，形成多學制、多學科、多層次、全方位的開放性教育體系。但也形成了“多龍戲水”的管理體制，造成了行政管理不統一，主管部門各有所別，不同地區之間、同一地區的上下級之間管理體制和機制差別很大，管理方向不明，制度安排存在缺陷，權責不清，界定不準等問題。

（二）不同管理形式中的統一性

自我國第一所老年大學創立以來，老年教育體制一直沒有理順，沒有上下對口、責權分明的老年教育管理體系。雷焰中等經過研究將我國老年學校教育管理體制分為四大類，即黨政主導、財政供給；軍隊主辦，自主管理；部門主辦、經費自籌；社會辦學、自主管理[10]。由于國家層面上老年教育管理主體不斷變更，各級各地的老年教育管理體制自然更顯混亂，有歸口組織部老干部局的，有歸口老齡委的，有歸口教育行政部門的，有歸口文化行政部門的，也有成立老年教育工作委員會分工管理的，企業事業單位的老年教育管理部門更多種多樣。根據中國老年大學協會對22所省級老年大學和24所省轄市老年大學的調查，老年大學由老干部局為主管單位的有14個省，上海、天津2個直轄市以教委為主管單位，老齡委為主管單位的有4個省，而貴州省老年大學的主管單位是老年教育領導小組。省轄市的主管單位更是各不相同[11]。但多元管理格局中，各個地區又呈現出合乎管理規律的統一性。即無論何種管理方式，黨委、政府的重視和支持以及大力投入都是決定性的；涉老涉教部門必須成立協調機構，和其他部門建立協調關系，齊抓共管成為必然趨勢；辦學機構的校長必須具有相當的威望、積極性和溝通能力。這種現象有客觀條件的原因，有歷史的原因，更主要的是構成理論認識上的問題，即老年教育屬性以及由此推演出來的老年教育目的問題，這些又凸顯正確認識老年教育的復雜屬性和理順管理體制的重要性。解決這一問題只有進行全面深化改革，形成完備有序的管理體系和順暢的運行機制。

（三）老年教育覆蓋面的有限性

根據2013年全國老年大學協會的統計數據，截至2012年年底，老年大學（老年學校）的入學率為3.49%，若加上接受遠程老年教育的老年學員，入學率為4.91%。與我國2012年60歲及以上老年人口增長8%的速度相比，老年教育發展的速度遠遠達不到8%，因此，老年教育發展速度與全國老年人總人口的增速形成相當大的落差。大部分具有強烈求學求教愿望的老年群體沒有被覆蓋。實施《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國老年人權益保障法》對政府相應的法律授權還有很大的空間。從區域分布來看，老年教育發展不均衡成為世界性問題。一般而言經濟發達地區老年教育發展水平就相對高一些。據中國老年大學協會2010年統計，經濟發達的華東地區老年大學有28，465所，占全國總校數的66.2%；而經濟相對落后的西北地區老年大學僅有914所，占全國總校數的2.1%。但中國老年大學協會的調查發現，經濟條件好未必老年教育辦得就好，經濟欠發達地區只要領導重視，加大投入，同樣可以辦好老年教育[12]。老年大學入學率也存在不均衡性現象，入學率最高的是福建省，比例是13.42%；最低的是內蒙古，為0.37%。另外，如寧波、哈爾濱等很多地方，老年大學出現的一座難求的局面，很多老年人為了能夠搶到自己喜歡的專業和課程，早上五六點鐘就來到學校排隊報名[13]。提高老年教育的覆蓋率，減少區域發展的不平衡是保障老年人受教育權的重要舉措，也是老年教育的公益屬性和人道主義屬性的要求。事實上，我國老年教育發展一直不平衡的主要原因之一是全國老年教育缺乏必要的頂層規劃和有效的社會協調機制密不可分。

（四）管理理念的人本化和過程情感性缺乏共存

目前老年教育理論界有關老年教育本質的認識沒有達成共識，是“積極休閑性的生活教育”“補需性的按需教育”“完善性的素質教育”還是“彰顯生命價值的生命教育”？這些表述相互間有怎樣的關系？但有一點可以肯定的是，每一個觀點都對應著對相應老年教育屬性或者屬性整合的認識。就老齡工作屬性而言，老年教育就是要關懷離退休老干部，讓他們有充實豐富的生活，還要轉移他們的注意力，勇敢面對現實的失落和死亡的威脅，從而愉快歡樂地度過晚年。老年教育的文化性和人文性要求在具體管理過程中，減少剛性制度的約束，尊重他們將自覺選擇的學習作為生活方式；管理人員應秉持尊老、愛老、孝老的情懷，關懷、扶助、引導老年學員，實行“大愛、至愛”的情感管理。目前老年教育是生命教育的最深層本質觀的理解，兼顧了老年教育的多重屬性，逐漸形成共識。因為老年教育不應該只講“社會貢獻”，而應將“以個人為本位”放在優先考慮的地位，把兩者恰當地結合起來，并且讓他們自由、自主、自覺地學習。老年教育作為一種特殊教育形態和手段，在其出發點上要尊重每個老年人，更好發揮他們的生命潛能，提高他們的生活水平，更好地“尊嚴養老”。因此在管理中應該將物質手段管理方式降到最低程度，尊重老年人的自主性和自覺性，依靠他們所表現出來的人性善，實現群體的和諧，提高他們的生命質量成為教育教學管理的出發點和歸宿。但這些認識在一些地方還停留在口號或理念層面。

三、兼顧多種屬性的老年教育管理設計與創新

老年教育發展歷程證明，對其本質屬性的全面把握對老年教育實踐和管理研究具有全程性的指導意義。換句話說，在管理中只有兼顧教育學、管理學、老年學和文化學等意義上的管理理念和目標，才能明確體制機制模式選擇、財政投入、人事編制等方面的基本管理原則，在多種管理模式中做出科學選擇以保證老年教育目的的達成，促進老年教育管理的創新發展。

（一）老年教育管理的基本取向

對整個教育體系而言老年教育是一項“朝陽工程”，構建和選擇什么樣的管理模式應該在充分理解老年教育特殊性和多重屬性基礎上，在實踐中不斷探索和建構，以及在經驗總結中加以選擇。事實上，伴隨著對老年教育本質屬性認識的深化，其管理發展經歷了由封閉型到開放型、由辦事型到辦學型、由物質化到人性化轉變過程。但在這個發展過程中始終堅持以下取向：第一是老年教育普及和提高并重的價值取向。這一取向意味著對老年教育的管理要以教育是老年人的不可剝奪的一項基本權利為底線，盡量滿足老年個體自主選定的學習內容和方式方面的需求，讓他們有充實豐富的生活，并引導他們成為適應時代要求、積極參與社會發展的現代老人。這就要求管理過程中必須堅持有利于促進老年教育覆蓋率提高，將辦學績效作為考評的重要指標，更好滿足廣大老年人享受教育的權利。第二是堅持從老年教育實際出發的科學取向。我國老年教育需求量大且分布不均衡，且各級各類老年學校發展層次差異較大，因此必須充分發揮政府能集中力量辦大事的制度優勢，堅持科學發展觀，弘揚中國特色的“黨政主導、社會參與”的長處，強化對老年教育的“教育”本質屬性的認同，來構建我國老年教育管理模式，基于老年教育管理的現狀和過去的實踐經驗，比較和總結各種管理模式的優勢和不足，借鑒國外先進做法，深化對老年教育管理規律認識，消除“一刀切”和“齊步走”的錯誤管理理念，貫徹剛柔兼濟的管理方針，推進學校管理在范圍、力度等方面的適度和適當規范化。第三是堅持積極發展的實踐取向。老年教育管理能否做到科學有效，實現價值追求，必須經過實踐體驗，經歷實踐—認識—實踐過程辯證認識過程的檢驗，堅持機制的簡約性，建立扁平化的老年教育管理機構，彰顯橫寬豎短的特點，在實踐中不斷完善。另外，鑒于老年教育管理整中有散、形整實散的特點，辦學過程中要實行動態管理，建立明確的規章制度，實現現有法律和政策的承接，分工負責，確保團結協作和責權統一。

（二）老年教育管理模式的可能性構建

我國老年教育發展經歷了探索、推進和普及提高階段，已經取得巨大的成就，但從管理的角度上說，由于長期以來對老年教育本質屬性缺乏正確的認識和判斷，科學統一的管理模式正在形成中，管理面臨多種可能性。目前盡管《規劃綱要》正式將老年教育納入國家教育體系，并且強調“重視老年教育”[14]，但老年教育沒有正式納入教育部門管理。據中國老年大學協會統計，目前約80%的老年大學由老干部局系統管理，其余的由老齡委、教育行政部門及企業管理，個別學校由民辦單位管理[15]。老干部局作為目前老年教育主要管理機構，可以利用自己的權威和影響力，提高對學校硬件建設、干部配備、資源開發、經費投入的支持力度，但老干部局屬于非教育行政部門，不利于發揮各類非正規、非正式老年學習對老年教育的補充與完善，難以保證按照教育規律進行管理。老齡委作為議事、協調機構，管理老年教育可以發揮號召、組織和協調優勢，但對學校設置、預測計劃、財務行政和人事編制等方面困難很大，因此主要在城鄉基層老年教育管理中發揮作用。文化行政部門管理老年社會教育有其優勢，但對老年學校教育管理和《教育法》、《民辦教育促進法》的有關規定相抵觸，不利于落實依法治國和終身教育體系構建。很多省市建立了老年教育委員會（或領導小組、工作小組），這種機構管理效力取決于主要領導者的態度和領導力，而且都屬于臨時機構，容易導致形同虛設。因此目前我國老年教育管理體制模式可以尊重各地各級老年教育管理現狀基礎上，形成基于《規劃綱要》中規定的老年教育統一指導思想，按照教育的一般規律和老年教育多重屬性要求開展管理工作，這是第一種可能性，即尊重現行管理模式基礎上，統一管理理念、原則，采取統一管理行為。也可以借鑒上海、蘇州等地老年教育工作小組、福建省組建的老年教育委員會，以及“國務院農村綜合改革工作小組”等運行機制的成功經驗，考慮在維持和改進現行管理模式的基礎上，進行國家老年教育管理頂層設計，凸顯老年教育的教育的本質屬性，成立“國家老年教育領導小組”，由國務院主要領導擔任組長，教育部、老齡委和文化部主要領導擔任副組長，由涉老機構領導為委員，辦公室設在教育部，由教育部牽頭制定《老年教育發展規劃綱要》，將老年教育納入全國教育統籌、管理和統計，形成系統的組織體系，地方老年教育發展狀況納入地方教育事業考核和督導范圍以及政府治理范疇，并舉行統一表彰，將“重視老年教育”落到實處，這是第二種可能性，即借鑒地方成功的領導體制和機制，成立國家老年教育領導機構，明確管理主體，統籌老年教育管理工作。第三種可能性是一種由上而下的模式，即首先進行國家老年教育管理體制及其運行機制宏觀設計，并投入實踐和驗證，出現問題及時進行修訂和完善，在此基礎上逐步向地方推進，采取漸進方式改革管理體制，從而形成一體化的管理體系。這種模式需要一定勇氣和智慧，要在實踐中長期探索。

（三）老年教育管理創新發展的方法論

老年教育管理創新發展需要轉變傳統的管理方式，運用辯證性、策略性和復雜性邏輯體系，確立科學而多元的方法論，而對老年教育本質屬性的深刻理解是構建和選擇我國老年教育管理體制和模式方法論的基礎。就老年教育管理創新發展而言，科學方法論應該兼顧工作方法論、研究方法論和創新方法論[16]。工作方法論就是要對老年教育發展采取實事求是態度，堅持與時俱進，運用科學方法確保管理切實有效，視老年教育管理為事實與價值、科學和人文、社會本位和個人本位的統一體；研究方法論就是對老年教育管理進行廣泛研究，構建要基于實證數據的，但要擁有人文情懷管理機制，并不斷對現行體制進行解構基礎上建構新的管理體系；創新方法論要求管理者創造寬松管理環境，推行民主的管理方式，不斷學習和借鑒國內外高效的管理策略，轉變思維模式，避免管理的儀式化。

事實上，目前我國老年教育管理還未真正理順國家層面上的老年教育管理體制，還未出臺相關法律、法規的情況下，老年教育辦學和管理必須堅持普惠的價值原則，根據各地經濟社會發展狀況、文化教育發展水平、人口老齡化發展速度等實際情況，以及黨政有關部門和社會各界對老年教育性質、地位、發展要求等認識程度，不斷改革創新領導管理方式，使之逐步向一元化管理的方向過渡，以便主管部門可以搞好頂層設計，統一規劃和專項規劃相結合，統籌協調，督促檢查國家關于老年教育方面的有關政策和法規的執行情況，充分利用現有資源，形成推動老年教育發展的合力。老年教育行政主管部門一體化、一元化的前提是能充分發揮辦學主體的多樣性的合力作用，明確各級政府提供公共服務范圍，正確處理主管與主辦的關系。實踐中老年教育主管部門的一元化和辦學單位多元化并不矛盾。建立了一元化管理機構后，由老干部部門牽頭，還是由教育部門牽頭應由當地政府根據各自的實際情況而定，從而更好促進老年教育模式改革。同時，老干部系統、老齡委系統、文化體育等各部門、各行各業都可以從事老年教育辦學工作，保證老年教育投入機制的暢通，甚至可以向社區和鄉鎮延伸，在基層發展民辦老年教育，只是業務上要服從主管部門統一管理。在國家統一部署和領導下，形成多元化、開放性的老年教育管理網絡體系，充分調動各方面的積極性，促進老年教育持續健康發展。