“幼有所育”背景下我國社區公共托育服務的經驗與啟示

王藝卓 李曉巍

【摘要】構建以社區為依托的公共托育服務體系是滿足家長送托需求，實現幼有所育的重要舉措。上海市和南京市在社區公共托育服務的制度保障、機構運行、監督管理等方面積累了較為豐富的經驗，為我國其他地區社區公共托育服務體系的構建提供了有益借鑒，包括完善頂層設計，建立公共托育服務管理體制;明確社區服務職責，制定切實可行的社區托育服務機構運行標準;政府與社會力量協同，共建普惠便利的社區托育環境等。

【關鍵詞】社區公共托育服務;托育服務機構;幼有所育;經驗;啟示

【中圖分類號】G617? ?【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2019）09-0003-06

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要在“幼有所育”上不斷取得新進展。這為我國0～6歲嬰幼兒的保育和教育提出了要求，指明了方向。2018年11月發布的《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》旨在進一步完善學前教育公共服務體系，切實辦好新時代學前教育，滿足人民群眾對幼有所育的美好期盼。幼有所育不僅關系到每個幼兒的身心發展，每個家庭的日常生活，而且關系到社會穩定以及國家的可持續發展。

近年來，隨著國民收入水平不斷提高，家庭對嬰幼兒早期教育愈加重視，加之全面兩孩政策的實施，以往的家庭自負式的育兒模式難以為繼，家庭對托育服務的需求越來越強烈。〔1，2〕然而，目前我國托育服務供給面臨著數量不足、質量不高、結構失衡等問題。〔3〕社區作為家庭實施嬰幼兒早期保育和教育的重要環境之一，蘊含著豐富的資源，具有距離近、更安全、更方便的優勢。以社區為依托提供公共托育服務是發達國家和地區促進嬰幼兒發展、提高國民婚育率、減輕少子化沖擊的一條重要途徑。〔4〕構建以社區為依托的公共托育服務體系是滿足家長送托需求，實現幼有所育的重要舉措。

社區公共托育服務是指以嬰幼兒生活所在社區為主要依托，在政府機構的統領下，由教育行政部門、衛生、人口與計劃生育、婦聯、社區管理部門、幼兒園等多組織共同參與，著力于為社區內0～3歲嬰幼兒提供日間照護及教育、日間臨時看護等多種類型的照護與教育活動，并為家長提供早期教養指導和幫助的公共服務。〔5〕近年來，我國上海市、南京市等地積極響應國家號召，大力發展早期教育，完善公共服務體系，在以社區為基礎提供公共托育服務方面進行了諸多有益嘗試，積累了不少經驗。本文對上海市和南京市的社區公共托育服務進行詳細介紹，總結其先進經驗，以期為健全全面兩孩政策配套系統、構建有中國特色的社區公共托育服務體系提供有益借鑒。

一、上海市社區公共托育服務經驗

（一）社區公共托育服務制度

為了貫徹落實《中共中央國務院關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》，進一步推進上海市嬰幼兒早期教育的發展，上海市政府按照政府引導、家庭為主、多方參與的總體思路，明確規定由上海市教委牽頭管理托育服務工作，各相關職能部門執行市政府和市托幼工作聯席會議的相關決策，明確工作實施計劃。近年來，上海市教委牽頭聯合16個相關職能部門，經過反復調研和思考，在2018年4月出臺了《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》（市政府發）、《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》（市政府辦公廳發）和《上海市3歲以下幼兒托育機構設置標準（試行）》（市教委等16部門發）等文件，隨后又補充發布了《上海市3歲以下幼兒托育機構從業人員與幼兒園師資隊伍建設三年行動計劃（2018～2020年）》（市教委聯合市人社局發）。這一系列文件的出臺旨在完善0～3歲嬰幼兒托育服務工作，規范托育服務機構設置標準，建立健全托育服務工作管理的體制機制，為上海市有意愿興辦托育服務機構的社區、企事業單位及個人提供參考方向和規范標準。

（二）社區公共托育服務內容

為了進一步完善上海市0～3歲嬰幼兒公共托育服務體系，切實滿足市民需求，上海市政府秉承公益性、普惠性原則，將社區作為開展公共托育服務的基礎單位和著手點。2017年以來，由上海市婦聯牽頭，會同市教委、市衛計委、市民政局、市食藥監局、市消防局等部門共同實施，以社區為依托，在社區開展幼兒托育點項目，推進上海市公共托育服務事業發展。2017年首批新建20個社區幼兒托育試點，在此基礎上2018年又新建設一批托育點，以惠及上海市更多家庭。〔6，7〕此外，上海市政府十分重視對家庭教育的指導，以社區為依托，面向0～3歲嬰幼兒家庭開展科學育兒理念宣傳和科學育兒指導服務，包括生活照料、保健護理、嬰幼兒發展咨詢、嬰幼兒發展評估、親子體驗活動、家長培訓等。〔8，9〕

1.根據托育服務機構設置標準，設置社區幼兒托育點，提供嬰幼兒托育服務

上海市社區幼兒托育點采用公建民營的形式，由政府引導出資，以減免房租、水電等費用的形式補貼支持，招標社會組織經辦和管理運作社區幼兒托育點，為社區內嬰幼兒提供托育服務。社區幼兒托育點由市教委聯合衛生計生、民政、消防等16個相關職能部門合作管理，遵守《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》（市政府辦公廳發）和《上海市3歲以下幼兒托育機構設置標準（試行）》（市教委等16部門發）的相關規定，主要服務于本社區內2～3歲嬰幼兒，提供全日制、半日制、計時制托育服務，其中全日制服務時間從早上八點到下午四點，四點后轉入計時制服務。

按照《上海市3歲以下幼兒托育機構設置標準（試行）》（市教委等16部門發）的相關規定，在舉辦規模和人員配備上，各托育點班級設置不超過6個班，每班不超過20人，并且規定每班應配備育嬰員和保育員，且育嬰員不得少于1名，2～3歲嬰幼兒與保育人員的比例應不高于7：1。收托50人以下的托育點，至少應配備1名兼職衛生保健人員;收托50～100人的，至少應配備1名專職衛生保健人員;收托101～140人的，至少應配備1名專職和1名兼職衛生保健人員。托育點的人員資質需滿足相關要求，如托育點負責人應具有政治權利和完全民事行為能力，且須具有6年以上學前教育機構管理經驗;保育員需具備四級及以上保育員證書;育嬰師需具備中級及以上育嬰師證書。

在建筑設計方面，托育點的建筑布局、結構、防火設施、各室及區域的設計、層高、走廊、樓地面、內外墻、門窗等，均應當符合《托兒所、幼兒園建筑設計規范》以及《建筑設計防火規范》中的相關規定，托育點不能設置在地下或半地下，當設置在建筑的首層確有困難時，可設置在地上二、三層，但場所下方對應區域應為托育服務機構用房，且要設置獨立的安全出口和疏散樓梯。利用房齡20年以上的既有建筑提供托育服務的，應通過房屋結構安全檢測。只招收本社區適齡嬰幼兒且人數不超過25人的托育點，建筑面積不低于200平方米，嬰幼兒人均建筑面積不低于8平方米;超過25人的，建筑面積要求不低于360平方米。托育點應設置嬰幼兒活動用房，包括班級活動單元（含生活區與游戲活動區）、綜合活動室等。自行加工膳食的托育點應設不低于30平方米的廚房，其加工場所和備餐間分別不低于23平方米和7平方米。不自行加工但提供膳食的托育點，必須向具備中小學供餐服務資質的企業購買供餐服務。

在安全防護方面，托育點必須設置電子巡查系統，實施全封閉管理，確保報警系統24小時設防。為了確保嬰幼兒在園安全，托育點必須在主出入口、幼兒生活及活動區域等安裝視頻安防監控系統，對托育點內所有場所（成人洗手間及更衣間除外）進行無死角監控，確保監控全覆蓋，保存錄像資料30天以上，且出入口設置微卡口，符合“智慧公安”相關要求。

在衛生保健方面，托育點依照健康檢查制度對入托嬰幼兒進行嚴格的健康檢查。幼兒入托前必須提供健康證明，符合健康要求方可入托。對收托的嬰幼兒，托育點應配備衛生保健醫生為嬰幼兒提供每日晨檢、全日健康觀察以及定期健康檢查，做好健康檢查、衛生防病、營養搭配、防暑降溫等衛生保健工作。

在費用收取方面，秉持公益性、普惠性原則，規定各托育點的收托費用不超過3000元/月，除每月基本收托費用外，還可收取幼兒每日餐費。

2.以社區為依托，提供多種形式的科學育兒指導服務

上海市政府十分重視家庭的科學育兒指導，在政府引導、家庭為主、多方參與的工作思路下，倡導0～2歲嬰幼兒以家庭教養為主，政府以及社會對家庭育兒給予專業支持，在全社會形成重視家庭科學育兒的氛圍和環境。上海市建立了由教育、衛生計生、婦聯、工會等多部門合作的覆蓋全市各街鎮的科學育兒指導服務網絡，設置市、區兩級托育服務管理機構與街鎮工作站點，配齊相關專業指導人員，在以社區為依托的基礎上，提供多種形式的科學育兒指導服務，如每年為本市適齡嬰幼兒家庭提供至少6次免費科學育兒指導服務，建立嬰幼兒成長檔案，為家長推送教養指導短信，引導家長樹立正確的育兒觀念，掌握科學育兒方法和技能等。

（三）社區公共托育服務特色

1.市教委主管，其他相關部門聯動，職責分明

上海市政府按照政府引導、家庭為主、多方參與的總體思路，在托育服務的責任主體上明確規定由上海市教委牽頭管理托育服務工作，衛生計生、民政、消防等16個相關職能部門聯合管理。社區幼兒托育點作為公益性、普惠性的公共托育服務項目，由市教委以及各相關職能部門共同監督管理，各部門互相配合，職責分明，如每個社區幼兒托育點裝修完成后，由市婦聯負責驗收，消防檢驗由消防部門負責，教學資源開發、人員培訓等由市教委管理等。〔10〕

2.出臺一系列政策文件，規范0～3歲嬰幼兒托育服務

在上海市教委的領導及相關職責部門的配合下，上海市政府出臺了一系列地方性政策文件，規范托育服務事業發展，為社區履行公共服務職責，規范社區公共托育服務提供了相關參照和標準。

3.明確社區幼兒托育點的公益性、普惠性

上海市社區幼兒托育點具有明確的公益性和普惠性，政府引導出資，以減免房租、水電等費用的形式補貼支持，招標社會組織經辦和管理運作托育點，為社區內嬰幼兒提供托育服務。社區幼兒托育點面向社區適齡嬰幼兒，且每月收托費用不超過3000元，低于單純社會力量舉辦的托育服務機構，切實惠及普通家庭，減輕家長的經濟負擔。

4.安全至上，高標準嚴要求

目前上海市社區幼兒托育點主要招收2～3歲嬰幼兒，采取小班化的托育服務模式，對機構管理人員以及保教人員都有比較嚴格的規定，明確師幼比標準，確保每一名嬰幼兒都能得到教師的及時關注和充分照顧。社區幼兒托育點對建筑用房也有明確具體的要求，以保證托育點的建筑安全和環境適宜性。此外，上海市還運用遠程監控系統，在社區幼兒托育點安裝攝像頭，由市教委直接對托育點進行360度全面監控，以保證嬰幼兒的安全，解除家長的后顧之憂。

二、南京市社區公共托育服務經驗

（一）社區公共托育服務制度

2011年，南京市委市政府出臺《關于進一步加強人口服務管理工作的意見》，提出“重視0～3歲兒童早期發展”，明確由人口計生委牽頭，各部門共同協助，推動0～3歲嬰幼兒早期發展工作。南京市按照政府指導、部門監管、市場運作、社區組織、家庭參與的工作思路，在政府的主導下，陸續出臺《南京市0～3歲嬰幼兒早期教養機構設置管理辦法（試行）》（2013）、《南京市0～3歲嬰幼兒保育機構設置管理暫行辦法》（2014）、《南京市0～3歲嬰幼兒保育機構設置基本標準（試行）》（2014）、《關于0～3歲嬰幼兒早期發展指導服務體系建設的意見》（2014）、《南京市0～3歲嬰幼兒保育機構資質評估實施辦法（試行）》（2014）、《南京市0～3歲嬰幼兒早期發展工作提升行動計劃（2017～2020年）》（2017）等相關文件，為南京市托育服務機構的開辦、運行、管理提供了相關參照和標準。

（二）社區公共托育服務內容

南京市構建了覆蓋城鄉的0～3歲嬰幼兒公共托育服務體系。

1.設置親子活動室，提供公共托育服務

社區親子活動室作為南京市公共托育服務的基層組織，覆蓋城鄉各個社區，由政府提供場地及補貼，以自建或引入社會機構共同管理的方式，聯合各級嬰幼兒早期發展指導服務中心，為社區內0～3歲嬰幼兒提供社區公共托育服務，承擔對0～3歲嬰幼兒的衛生保健、成長監護以及家長科學育兒指導等職責。服務的內容包括：面向0～3歲嬰幼兒家庭，廣泛開展科學育兒理念及知識的宣傳倡導;針對0～3歲嬰幼兒的生活照料、保健護理、個體發展情況提供咨詢指導服務;為轄區內12～36個月嬰幼兒家庭提供一年4次免費親子活動體驗及低收費的計時制親子活動服務;采集轄區內0～3歲嬰幼兒個案信息，建立早期發展檔案，對0～3歲嬰幼兒的發展狀況進行評估指導;對家長、帶養人等進行相關知識培訓。社區親子活動室還會根據轄區內群眾需求，設計和組織適合0～3歲嬰幼兒身心發展特點的活動，不定期舉辦各種科學育兒講座、育兒沙龍、專家咨詢等活動，提高家長科學育兒能力。

在人員設置上，社區親子活動室要求配備負責人、嬰幼兒早期發展指導員，且負責人應具有大專及以上學歷，熟悉嬰幼兒年齡特點，有一定的組織管理能力和協調能力，嬰幼兒早期發展指導人員應具有中專及以上學歷，學前教育專業畢業或通過育嬰師職業資格認證。所有工作人員必須身體健康，上崗前須到區縣級及以上人民政府衛生行政部門指定的醫療衛生機構進行健康檢查，取得《托幼機構工作人員健康合格證》后方可上崗，并每年體檢1次。

在物質環境上，社區親子活動室選址應在交通便利、居民相對集中、遠離各種污染源、周邊治安情況良好的地段。社區親子活動室應當設置接待咨詢區、家長宣傳培訓區、幼兒成長測評區、親子活動區等，應當根據0～3歲嬰幼兒年齡特點配備相應的基本設施，如嬰幼兒專用桌椅、玩教具、嬰幼兒專用盥洗設備、常用急救藥品、電腦、電話、多媒體設備、科學育兒指導宣傳品等，還應當配備防寒保暖、防暑降溫設施。

2.鼓勵社區提供場地，支持托育服務機構發展

南京市將0～3歲嬰幼兒托育服務機構分為育兒園、親子園和看護點三種類型。目前南京市的托育服務機構大多由民辦機構主辦，少部分由公辦幼兒園或企業主辦。民辦托育服務機構壓力較大，困難較多。政府為鼓勵民辦機構運行，出資2000萬元設立“0～3歲嬰幼兒早期發展均等化促進工程”獎補資金，專項支持嬰幼兒早期發展工作，同時鼓勵社區以改造或者重新安排閑置房屋等方式積極向普惠型托育服務機構提供合適的場地，以便嬰幼兒及其家庭能享受居家附近的托育服務。

（三）社區公共托育服務特色

1.人口計生部門負責，其他相關部門聯動

南京市按照政府指導、部門監管、市場運作、社區組織、家庭參與的工作思路，將0～3歲嬰幼兒公共托育服務交由人口計生部門負責，各區人口計生部門負責本轄區內0～3歲嬰幼兒托育服務機構的日常管理，17個相關部門組成的0～3歲嬰幼兒早期發展協調小組按照“誰審批，誰監管”“誰主管，誰負責”的原則，共同開展管理和監督工作。

2.構建“1+1+N”普惠型、社區化服務體系

南京市推行家庭、社區、機構三位一體的服務網絡，在市、區建設示范性嬰幼兒早期發展指導服務中心，在街道（鎮）建設示范指導站，在社區建設親子活動室，形成了“1+1+N”普惠型、社區化的嬰幼兒早期發展服務體系，從衛生保健、健康檢查、治療矯正、育兒指導等多方面提供覆蓋城鄉的0～3歲嬰幼兒早期發展綜合服務。

3.政府引導出資，招標社會組織經辦和管理運作

南京市的社區親子活動室具有公益性和福利性，由政府提供場地，通過購買服務引入專業組織進行日常運營，或者通過公開招標，由中標的社會服務團體、民間組織、企業或個人按照標準和要求進行基本建設，并在建成后負責管理、服務和運營，政府進行宏觀管理、檢查和監督。

三、啟示

（一）完善頂層設計，建立公共托育服務管理體制

加強黨和政府的領導作用，完善公共托育服務體系的頂層設計，建立有序穩妥的公共托育服務管理體制，是有效發揮各方優勢，推動公共托育服務發展的前提。建立完善的公共托育服務管理體制，首先應當明確主管部門，要根據托育服務的基本內涵，統籌考慮全國基本情況，參考上海、南京等地的先進經驗，明確托育服務的政府主管部門與協同部門及各自的職責。其次是完善政策法規，在明確行政主管單位的基礎上，出臺指導意見，制定托育服務準入標準和規范，加快確立審批、發證、監管、評估、懲處、退出等一系列管理制度，為托育服務提供法律保障和支持，使托育服務機構發展規范化、標準化。〔11〕

（二）明確社區服務職責，制定切實可行的社區托育服務機構運行標準

明確社區職責及社區托育服務的內容、形式，具體包括：確定一套0～3歲嬰幼兒教養指導方案，明確托育服務的內容和不同年齡階段的教養重點;根據實際情況，建立切實可行的社區托育點建設標準，依據托育需求形成興辦資格、機構規模、人員配備、建筑設計、安全防護、衛生保健等一系列標準;建立一套服務和運行操作規范，包括服務時間、服務操作規范流程、安全和衛生保障流程等;豐富社區托育服務機構支持家庭教育的形式，為家長提供科學育兒指導、教育資源和家長服務，等等。

（三）政府與社會力量協同，共建普惠便利的社區托育環境

社區公共托育服務的開展，可以參照上海市和南京市的經驗，采用政府補貼與社會力量支持相結合的方式，明確托育服務的公益屬性，切實為社區居民提供安全便利的托育場所。在制定相關政策標準時，可以考慮厘定并重點傾斜弱勢家庭（如單親家庭、多子女家庭、嬰幼兒或其監護人有身心障礙的家庭等），設置相關的費用減免機制，進一步幫助有困難的家庭享受嬰幼兒托育服務，構建普惠便利的社區托育環境。〔12，13〕

上海市和南京市建構了較為清晰明確的0～3歲嬰幼兒托育服務的地方性政策體系，積累了大量先進經驗，但是由于缺少國家層面的法律法規支持以及財政支持，在實際運行過程中面臨許多困難。例如，0～3歲公共托育服務需要教育、衛生計生、工商、民政、環保、消防等多部門協作，目前雖然建立了協調小組，但是缺少具體的協調機制，導致除了主管部門外，其他部門對于自己在0～3歲公共托育服務方面的職責并不清晰，在工作過程中存在協調不清、責任不明、執行困難的情況。又如，目前國家層面沒有關于3歲前托育服務機構從業人員師資要求的相關法規，也缺少托育服務機構從業人員的培訓機制，使得教師發展空間受限，從業人員流動性比較大，師資隊伍質量難以保證。當然，瑕不掩瑜。作為我國開展嬰幼兒早期教育的先行區，上海市和南京市構建社區公共托育服務的經驗值得借鑒。

參考文獻：

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