認證認可在政府治理中的作用研究

吳昊 馬進

【摘要】 本文從服務政府履職、降低政府監管成本、減少行政風險、促進資源優化配置和政府職能轉變五個方面，討論了認證認可在政府治理中的作用，并從優化政府監管的角度，提出了促進認證認可發展的政策建議。

【關鍵詞】 認證認可;政府治理;作用

【DOI編碼】 10.3969/j.issn.1674-4977.2019.06.001

Abstract： This article discusses the role of certification and accreditation in government governance from five aspects：servicing execution of government duty，reducing the cost of government regulation，reducing administrative risk，promoting the optimal allocation of resources and the transformation of government function. This article also puts forward policy suggestions to promote the development of certification and accreditation from the angle of optimizing government supervision.

Key words： certification and accreditation;government governance;role

習近平總書記指出“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。國家治理是總體治理，政府治理是國家治理的分支范疇和子領域。從一般意義上講，政府治理是指政府行政系統作為治理主體，對社會公共事務的治理，其包含著政府對于自身、對于市場及對于社會實施的公共管理活動[1]。

為實現政府治理往往需要運用多種治理工具，傳統意義上講，政府治理工具多體現為政府使用權利實現政府單方意志。但在當今時代，隨著政府重新認識自己在治理中的地位和角色，政府治理運用的工具正日漸變得多元化[2]。政府治理更加注重發揮多方主體的優勢，實現多方的合作治理，這其中包含認證認可的第三方力量。

國際標準化組織出版的《產品監管和市場監督的原則與實踐》明確，認證認可是政府構建產品監管體系的關鍵要素，政府降低監管成本、減少行政風險、優化資源配置的有效手段。

1 認證認可是政府履職的助手

政府履職是指政府部門將擁有的職權和承擔的責任通過監管、服務、執法予以實施的方法、制度、過程和結果，政府履職的方式是多元的，也是復雜的[3]。通過引入認證認可方式，政府部門可以在履行經濟調節、行政許可、市場監管等職責時充分發揮第三方機構的作用，從微觀技術評價活動中擺脫出來，變直接管理為間接管理，科學行使事權，提高行政績效。

以產品質量管理為例，傳統上政府為履行產品質量管理職能而使用的強制性的法規和命令，帶來管理手段僵硬、干預過度、監管效率低下的弊端。而認證認可是社會通用的現代質量管理手段，具有理論體系完備、實際基礎深厚、國際共識廣泛的優勢，可有效提升產品及服務質量。1988年中國正式采用87版ISO 9000認證體系，30多年來ISO 9000認證體系在我國的廣泛實踐，為我國產品質量提升發揮了巨大的作用。2014年開展的中國企業ISO 9001認證有效性調查表明，我國獲證企業的質量滿意度高達98%[4]。

當前中國正處于由數量規模型發展向質量效率型發展的轉變階段，供給體系的整體質量水平不高，我國政府也充分認知到認證認可正逐步成為政府履行職責的重要助手。2017年6月，李克強總理在全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議上強調產品認證管理是市場經濟條件下加強質量管理、提高市場效率的制度安排，并要求對與消費者生活密切相關、通過認證能保障產品質量安全的，一律轉為認證。

2 認證認可降低政府監管成本

政府監管是政府運用其特有強制力的行政行為，每一項政府監管行為的背后都需要人財物的成本投入。此外還應考慮到監管本質是對市場活動的干預。政府監管應尋求在最優監管強度下實現“監管成本”和“監管收益”的均衡，同時應尋求實施有效監管與優化營商環境的平衡[5]。

借助認證認可的通行互認功能，能夠最大程度降低市場監管成本，減少政府對市場活動的直接干預，這也是政府監管改革的目標之一。在認證認可充分有效發揮作用的情況下，監管部門可以實現由微觀管理向宏觀管理的轉變，實現由事中向事前、事后的前推后移，不必把精力放在對成千上億的微觀企業及產品上的監管，而是通過事前認可、事后監管，將監管轉移到認證企業上，起到“四兩撥千斤”的效果。

以我國鐵路產品監管為例，鐵路產品直接應用于鐵路運輸，產品質量安全敏感，我國產品生產企業眾多，管理要求高，監管壓力大。如主管部門對微觀企業及產品進行直接管理，則政府監管成本相對高。目前我國對與鐵路產品采用認證管理模式，鐵路管理部門制定鐵路產品認證管理辦法，發布認證采信產品目錄，具備鐵路產品認證資質的認證機構對列入目錄的鐵路產品實施認證，鐵路產品應用部門采信產品認證結果[6]。截止2016年6月，我國共有鐵路產品及體系認證機構142家、檢驗檢測機構247家，累計向國內外鐵路產品供應商發放認證證書1.2萬余張，高效的監管模式有效的保證了鐵路產品質量安全，也促進了我國鐵路產業的國際化發展，帶動相關項目和技術標準走出去[7]。鐵路產品引入認證認可，將原本直接作用于廣大生產企業的監管要求，轉移到數量有限的認證機構上，減少政府對市場活動的直接干預，大大降低政府的監管成本，是運用認證認可降低政府監管成本的成功實踐。

3 認證認可減少行政風險

任何行為均可能引發特定的危害，政府的行政行為也不例外，尤其是行政機關活動方式具有多樣性、專業性、靈活性等特點。近年來，隨著法治政府建設的推進、社會監督的拓展，以及行政相對人法律意識的大幅提升，行政機關在從事社會公共管理過程中的行政風險也急劇增加。

造成行政風險的原因是多樣且復雜的，其中一個多發的原因是政府在社會經濟活動中的角色定位不明，總讓人覺得“政府的手”閑不住。政府這種既當“裁判員”又當“運動員”的現象，特別是在行政審批、政府采購、執法領域，往往帶來行政行為制度性的風險。規制政府因角色定位不明帶來的行政風險，可以引入認證認可作為第三方力量，政府將“運動員”角色轉移給市場認證主體，轉而專心當好維護規則的“裁判員”，從源頭上降低行政風險，提高政府行政行為的科學性、公信力。

在政府采購領域，我國政府就做出了積極探索。原國家質檢總局副局長、國家認監委主任孫大偉曾發表文章指出要“在市場監管、政府采購、公共服務等領域制定政府購買第三方檢測認證服務、政府績效第三方評估等政策?！?019年2月，財政部等四部門聯合發布通知，決定對政府采購節能產品、環境標志產品實施品目清單管理，依據品目清單和認證證書實施政府優先采購和強制采購，逐步擴大節能產品、環境標志產品認證機構范圍，同時發布認證機構和獲證產品信息。2019年3月，市場監管總局發出通知，決定擴大參與實施政府采購節能產品、環境標志產品認證機構范圍。2019年4月，市場監管總局發布公告，17家認證機構獲準參與實施政府采購節能產品認證，4家認證機構獲準參與實施政府采購環境標志產品認證。

在政府采購領域，引入認證作為第三方力量參與，將在采購過程中原本為政府承擔的部分行為轉至認證機構，分散了政府在采購過程中在標準制定、產品中標、后續驗收等環節的行政風險，政府可用較小的成本將行政的重心轉為加強對認證實施情況的監督管理上，專心當好“裁判員”。

4 認證認可促進資源優化配置

市場在資源配置中起決定性作用，市場交易從本質上說是一種互信行為，信任缺乏將嚴重影響市場活動的效率。認證認可誕生于市場經濟自發要求，其屬性就是傳遞信任，可以向消費者、企業傳遞真實信息，有效打破信息不對稱，引導微觀資源配置的優化。此外在宏觀方面，運用認證認可手段也可以有效配合宏觀調控政策和產業政策。從發揮市場在資源配置中起決定性作用方面，認證認可是市場經濟體制的一項基礎性制度安排，是促進資源優化配置的有效手段。

隨著我國經濟進入新常態，伴隨政府多次實施簡政放權，政府職能越來越向“有限政府”轉變，政府行政資源相較過往正變得有限。若想發揮市場在資源配置中起決定性作用的同時，還能更好發揮政府作用，就應考慮行政資源的優化配置。認證認可源于市場經濟，也由市場治理向政府治理和社會治理延伸，政府治理運用認證認可，也可以實現行政資源的優化配置。

一是引入認證認可第三方力量促進政府資源集中高效配置。政府的資源是有限的，監管不可能覆蓋所有領域，唯一的方法是將有限的資源集中到風險最高的領域。如大量的行政審批和生產許可可以通過認證認可方式來解決，政府可以集中精力管好必需由政府直接管理的事物。再比如引入認證認可，政府可以擺脫微觀技術評價活動，由微觀管理向宏觀管理的轉變，由直接管理轉為間接管理，增加行政效率。二是加強認證認可工作是深化企事業改革的有效措施。隨著改革進一步深入，部分政府企事業單位的產品和服務將直接接受市場挑戰，開展體系管理、認證認可等工作，可以有效提升產品和服務質量，加快產品升級換代，掌握市場競爭主動權，促進企事業改革深入推進。三是政府行政過程直接運用質量管理體系優化行政質量。質量管理體系源于產品質量管理，但已逐步擴展到政府和社會團體等各類社會組織的日常管理中。在建設服務型政府的大背景下，我國部分政府和政府部門在政府管理中已經開始實施全面質量管理。質量管理體系可以幫助政府理順工作關系，規范工作程序，職責權限明確，提高政府行政質量和效率。

5 認證認可是促進政府職能轉變的有力工具

政府職能是根據社會需求，政府在國家和社會管理中承擔的職責和功能[8]。改革開放以來，隨著國內外形勢的改變，我國政府的職能已經過多次轉變[9]。政府職能轉變的重要內容之一就是減政放權，理清政府、市場和社會邊界，聚焦“有限政府”“服務型政府”建設。發展認證認可，逐步用認證認可替代政府行政性管理方式，是轉變政府職能、提高政府行政效率的一條重要途徑。

我國強制性產品認證制度從無到有的發展過程是認證認可促進政府職能轉變的生動實例。我國自1984年實施工業產品生產許可證制度，作為限定生產、保證產品質量的一種強制性措施，但實施的主體卻是各行業主管部門，行政色彩濃厚。1984年，中國電工產品認證委員會（CCEE）成立，對部分電工產品實施認證。1987年，我國對進出口商品實施安全質量許可證制度（CCIB）。加入WTO后，2002年我國將CCEE制度與CCIB制度合二為一，形成中國強制性產品認證制度（CCC），整合后的認證制度，克服了國內國外兩套制度的弊端，規范了我國產品市場準入管理，更重要的是消除了政府行政色彩，將政府從具體的技術評價工作中解放出來，使政府更加專注于制度建設、協調服務和監督管理。以消防產品認證為例，《消防法》中明確將強制性產品認證作為消防產品市場準入與監督管理的手段。強制性產品認證制度實施，是我國性質管理體制改革的一個成功實踐，為我國政府職能轉變提供了有益的借鑒[10]。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把轉變政府職能作為深化行政體制改革的核心、經濟體制改革的關鍵。在此輪政府職能轉變中，認證認可再次發揮重要作用。2016年12月，李克強總理在中央經濟工作會議上強調，全面清理生產許可證，向國際通行的認證制度轉變。2017年6月，國務院印發《關于調整工業產品生產許可證管理目錄和試行簡化審批程序的決定》，取消19類產品事前生產許可，對與大眾消費密切相關、直接涉及人體健康安全的電熱毯、摩托車乘員頭盔等3類產品，實行強制性認證[11]。2018年6月，李克強總理在再次指出“要深化工業產品生產許可證制度改革，全面清理各類許可，加快向產品認證轉變;現行產品認證制度也要規范和完善，與國際通行辦法接軌。”可以預見，未來認證認可將成為促進政府職能轉變的更加有力的工具。

6 優化政府監管，發展認證認可

認證認可作為重要的第三方力量可有效協助政府履職，豐富政府治理手段。另一方面，認證認可的發展也離不開政府有效的監管，優化政府監管是促進認證認可健康發展的重要一環。

一是由宏觀管理入手，構建良好的認證認可機構市場制度。要確立檢驗檢測認證機構的市場主體地位，提高認證認可機構的公正性和權威性，引導促進實現檢驗檢測認證機構集團化和綜合性發展，推動優秀的檢驗檢測認證機構做大做強。二是政府要通過監管建立健全信息披露機制，政府可以在規范信息公開、明確信息通報義務、規范質量安全信息的記錄和保持、機構年報等具體手段上發揮強制作用，解決監管過程中最重要的信息獲取問題，有效減少認證認可行業的信息不對稱。三是完善規章制度，構建科學監管機制，具體來說要從簡政放權的思路進一步完善認證認可的市場準入制度，在國家機構改革的背景下，進一步優化認證認可監督管理的機制，同時完善對認證認可違法違規行為的處理機制，促進行業自律，強化社會監督，以政府監管為重點，調動多方力量，共同促進認證認可行業健康發展。

【參考文獻】

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