新中國70年退役軍人就業安置制度的歷史實踐與探索創新

王 眾 劉衛東

(濟南大學 馬克思主義學院，山東 濟南 250022；山東社會科學院 經濟研究所，山東 濟南 250002)

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準設立中華人民共和國退役軍人事務部，作為國務院組成部門。該機構的設立，是新中國退役軍人就業安置史上的一次歷史性變革。那么，退役軍人的就業安置經歷了怎樣的制度變遷，有哪些歷史經驗值得我們學習借鑒？中央和地方編撰的史志資料從人事、民政的角度對這一制度實施前40年的歷史脈絡和歷史功績進行了簡要評價。(1)參見崔乃夫主編：《當代中國的民政》(上)，當代中國出版社1994年版，第427-431頁；張志堅主編：《當代中國的人事管理》(上)，當代中國出版社1994年版，第242-253頁。羅平飛從制度鏈條的視角梳理了1949—2004年退役軍人就業安置制度實施的過程，并用交易成本理論分析評價了該制度實施的效果。(2)羅平飛：《當代中國軍人退役安置制度研究》，中國社會出版社2014年版，第84-92頁。這些研究雖然不多，但為我們了解退役軍人就業安置制度奠定了基礎。本文擬在前人研究基礎上，對退役軍人就業安置制度的發展歷程進行歸納總結，并從探索實踐中提煉出有益經驗，以為今后工作提供借鑒。

一、70年來退役軍人就業安置制度的發展歷程

70年來，我國退役軍人就業安置制度先后經歷了四個階段。其中，1978年改革開放之前分為兩個階段：1949—1957年制度初創階段，1957—1978年制度探索階段；1978年改革開放之后也分為兩個階段：1978—1987年制度體系形成階段，1987—2019年制度體系完善階段。

(一)1949—1957年制度初創階段

中華人民共和國成立前后，初創階段的退役軍人就業安置制度主要是服務于國家經濟建設和國防建設。隨著解放區的不斷擴大，地方政府急需大批干部。中共中央在1949年2月8日發出了“把軍隊變為工作隊”的指示，軍隊開始大規模安置軍人退役進入地方工作。1949—1957年，中央和地方各級退役軍人就業安置機構先后經歷了兩個階段：中央和地方各級復員委員會(1950年4月—1951年12月上旬)、中央和地方各級轉業建設委員會(1951年12月中旬—1957年)。全國退役軍人就業安置機構是先中央、后地方，自上而下設立的。各大行政區(1949—1954年)、省(自治區、直轄市、行署、專署)、縣(市)、鄉(區)及各大中城市的黨、政、軍及群眾團體，依次設立了相應的復員委員會或轉業建設委員會。

制度初創階段的軍人大規模退役工作并不順利，往往會因為形勢變化而不能完成退役計劃。經過多方努力，截止到1958年，共有620多萬名軍人退出現役，其中復員483萬多人，轉業136萬多人。(3)《中央轉業建設委員會關于八年來復員工作的總結》(1959年7月1日)，中央轉業建設委員會：《中國人民解放軍復員工作文件匯編》，1958年。至此，無服役時間限制的士兵已全部復員完畢，一大批軍隊干部也轉業安置到地方工作，有效支援了國家建設。(4)羅平飛：《當代中國軍人退役安置制度研究》，中國社會出版社2014年版，第63-64頁。

(二)1957—1978年制度探索階段

制度探索階段的退役軍人就業安置，是在義務兵役制度實施后兵員正常輪替基礎上進行的，但是具體的就業安置工作受到國家政治、經濟等政策環境的影響。這一階段是我國就業形勢非常嚴峻的時期，原因主要有二：一是“三大改造”基本完成后，國家確立了全體勞動者全面就業的目標，二是“大躍進”運動使農村勞動力大量涌入城市。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》實施后，城鄉之間勞動力不能自由流動，導致城市失業嚴重，而農村急需勞動力。1968年，知識青年“上山下鄉”運動開始，城市大量勞動力開始向農村轉移。

在此背景下，除大部分原籍農村的戰士退役到家鄉就業外，退役軍人集體轉業成為這一階段的主要特點。1957年9月1日，中國人民解放軍公安軍番號被撤銷，公安部隊集體轉業為人民警察。1954年成立的新疆軍區生產建設兵團(1981年改稱“新疆生產建設兵團”)，成為新中國屯墾安置退役軍人的范例。1966年底，兵團總人數達到148.54萬，擁有農牧團場158個。(5)新疆維吾爾自治區地方志編纂委員會:《新疆通志·新疆建設兵團志》，新疆人民出版社1997年版，第20-31頁。集體轉業“北大荒”始于1958年3月，當時5個預備師、2個預備醫院共10萬官兵集體轉業，開赴黑龍江省密山墾區和合江墾區建設國營農場。1960年2月，沈陽、南京、濟南3個軍區共3萬名官兵又集體轉業，在東北松遼平原開發大慶油田，當時油田職工的54%為轉業官兵。1968年，沈陽軍區黑龍江生產建設兵團成立。這些轉業軍人把“北大荒”變成了“北大倉”，他們用青春、忠誠與奉獻為后人留下了寶貴的物質和精神財富。

(三)1978—1987年制度體系形成階段

改革開放以后，伴隨著集體經濟和個體經濟的發展，社會就業安置能力大幅提高。但與此同時，隨著各地陸續開始實行家庭聯產承包責任制，原籍農村的退役軍人原來那種“有吃、有住、有活干”的安置標準與他們走勤勞致富道路的愿望形成矛盾。時任中央軍委副主席鄧小平強調：我們的軍隊要著眼于干部、戰士轉業復員到地方的需要，不能只著眼于軍隊本身建設的需要。1983年，勞動人事部先后頒布《關于積極試行勞動合同制的通知》《關于招工考核擇優錄用的暫行規定》等文件，勞動合同制、招工考錄制在全國初步確立起來，國家用工制度的改革為退役軍人就業安置制度的創新提供了條件。

與上述情況相對應，這一階段的退役軍人就業安置具有兩個明顯的特點：一是維護社會穩定與服務國家經濟建設、國防建設一道，成為做好退役軍人就業安置工作的重要目標；二是培養軍地兩用人才和扶持退役軍人走勤勞致富之路，成為退役軍人就業安置工作的重要內容。各地也采取多種舉措，對接做好退役軍人就業安置服務工作。例如廣東省恩平縣從資金、貸款、技術等方面扶持退伍軍人勤勞致富，收效很好。民政部推廣以后，一個扶持退伍軍人勤勞致富的熱潮很快在全國興起。(6)崔乃夫主編：《當代中國的民政》(上)，當代中國出版社1994年版，第420-422頁。按照“從哪里來，到哪里去”的原則，這一階段大約有600萬退役軍人被安置就業，主要安置去向是農村。

(四)1987—2019年制度體系完善階段

加強退役軍人服務保障體系建設，建立健全集中統一、職責清晰的退役軍人管理保障體制，讓軍人成為全社會尊崇的職業，成為這一階段最鮮明的特點。為此，《中華人民共和國兵役法》先后于2009年8月和2011年10月進行了兩次修正，新的兵役法規定：國家建立健全以扶持就業為主，自主就業、安排工作、“退役+培訓+推薦就業”、繼續完成學業等多種方式相結合的退役軍人就業安置制度。

2018年，軍隊和地方12個部門聯合印發的《關于促進新時代退役軍人就業創業工作的意見》，取得了顯著效果。全國各地共組織1400多場次專場招聘會，提供60多萬個就業崗位；完成8.2萬名軍轉干部的安置任務，共接收安置40多萬名退役士兵，全面覆蓋123家中央企業。為烈屬、軍屬和退役軍人家庭懸掛光榮牌3958萬塊。全國統一、上下聯動的退役軍人信息數據庫和管理平臺正在建設中，目前已采集3900多萬人的信息。黨的十八大以來，400萬名退役軍人得到妥善安置，撫恤補助標準連年提高，部分退役士兵社會保險得以接續，退役軍人就業創業環境得到不斷優化。(7)梅世雄、盧曉琳、周燕紅：《奮力開創新時代退役軍人工作新局面——以習近平同志為核心的黨中央關心退役軍人工作紀實》，新華社2019年7月25日。

二、70年來退役軍人就業安置制度實現“兩個轉型”

70年來，退役軍人就業安置制度以1978年改革開放為節點，先后經歷了兩個時期，即計劃安置時期和市場調節時期。在此期間，退役軍人就業安置工作實現了“兩個轉型”：一是退役軍人就業安置機構由協同轉向整合；二是退役軍人就業安置政策由計劃安置轉向市場調節，由統包統配轉向積極就業。

(一)退役軍人就業安置機構由協同轉向整合

在獨立的退役軍人事務管理機構成立前，主要由黨中央和國務院負責中央退役軍人就業安置機構之間的協同，并領導全國退役軍人就業安置工作。隨著歷史的變遷，黨中央和國務院先后成立了中央復員委員會、中央轉業建設委員會、國務院軍隊轉業干部安置工作小組、國務院退伍軍人和軍隊退休干部安置領導小組等機構。與中央的情況類似，在機構整合以前，地方也設置了相應機構來協調退役軍人就業安置工作。

雖然有各級復員委員會、轉業建設委員會、軍隊轉業干部安置工作小組、退伍軍人和軍隊退休干部安置領導小組負責協同，但是具體的職能仍然是分散在各部門、各單位的，這就給就業安置工作帶來了困難。以安徽省為例，在復員委員會、轉業建設委員會運轉階段，協同工作是復雜而艱巨的。1950年6月，安徽省皖北區復員委員會成立；1950年8月，皖南區復員委員會成立。1951年12月，皖南、皖北區復員委員會合署辦公，并于1952年8月改稱安徽省轉業建設委員會。1956年，安徽省轉業建設委員會在省兵役局設第一辦公室，負責辦理復員及指導4個接收站工作；在省民政廳設第二辦公室，負責接收、安置工作。(8)安徽省地方志編纂委員會：《安徽省志·民政志》，安徽人民出版社1993年版，第138頁。

1958年6月9日，國務院秘書廳發出通知，撤消中央轉業建設委員會，其工作分別由中國人民解放軍總參謀部動員部和中華人民共和國內務部(9)其前身是成立于1949年的“中央人民政府內務部”，1954年改稱“中華人民共和國內務部”，1969年撤消，業務并入民政部。負責。此后退役軍人的就業安置工作雖然仍有協同，但職能已相對集中，主要由人力資源和社會保障部門、民政部門負責，以往多個部門協同、機構設置反復變動的情況有所改觀。應該說退役軍人就業安置工作分屬于不同的部門，是計劃經濟時期行政職能條塊分割形成的歷史問題，這種工作方式在當時特定的歷史條件下發揮了積極作用。隨著社會形勢的發展，為協調各方面力量，更好地為退役軍人服務，組建退役軍人管理保障機構，整合軍人退役就業安置職責，已是勢在必行。

中共中央作出深化黨和國家機構改革的決定，在中央設立退役軍人事務部作為國務院組成部門，將民政部的退役軍人優撫安置職責，人力資源和社會保障部的軍官轉業安置職責，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部的有關職責整合到一個部門統籌管理，從而實現了退役軍人就業安置工作的集中統一領導，這無疑有助于增強業務監督、考核和政策決策能力。(10)中共中央：《深化黨和國家機構改革方案》，新華社2018年3月21日。隨后，地方各級政府相關部門職責也相繼得到整合，分別成立了退役軍人事務廳、退役軍人事務局等機構。

(二)退役軍人就業安置政策由計劃安置轉向市場調節、由統包統配轉向積極就業

在改革開放以前，我國退役軍人就業安置政策的主要特征是計劃安置、統包統配，政策目標隨著國家經濟和國防建設的需要常有調整。1950年4月至1951年12月上旬的復員工作階段，政策主要目標是配合部隊整編，對有就業能力的退役軍人進行復員安置。1951年12月中旬至1957年的轉業建設工作階段，政策主要目標是適應部隊正規化建設的需要，有計劃地裁減部隊員額，支援國家經濟建設。1958年至1978年政策目標逐漸固定，只是對義務兵役制實施后的軍人定期輪替退役就業安置。改革開放以前的退役軍人就業安置政策具有開拓性特點，概括來說主要包括以下方面：

1.以軍隊正規化建設為目標，確立了軍人退役的基本標準。根據軍隊建設和地方建設的需要，各軍隊確定退役對象的一般原則大致相同，并基本延續下來。如身體健康狀況是決定軍人是否退役的重要因素，身體健康狀況差者退役；政治標準至上，黨、團員等身份的現役軍人根據國防和地方經濟建設需要或優先、或禁止退役；以壓縮部隊編制為目的，尤其是在抗美援朝戰爭前后，目的性更強。

2.以嚴謹、高效為目標，規范了軍人退役的具體程序和標準。嚴謹、規范、高效的工作標準在退役就業安置任務繁重時期非常重要。退役工作程序復雜，涉及部門眾多，程序是否規范和科學，事關工作優劣。同時，工作人員還要積極調查研究，不斷總結工作經驗，使工作標準不斷合理。如中央復員委員會在1950年規定，每年秋收后(9—11月)進行一次全國統一的復員工作，不許零星、個別地辦理復員；班、排干部需要復員的，必須由三級軍區政治部或干部管理部審查批準；在部隊中不得普遍評選復員對象。籍屬皖北、蘇北重災區者不復員；患病已愈者，視身體情況留隊或復員。(11)山東軍區司令部、政治部：《關于辦理復員工作問題的通知》(1951年3月16日)，濟南軍區檔案館藏，濟南軍區政治部(第3號全宗)，1951年，永久，第6卷，第11份。這些要求使后來的退役工作有章可循，規范有序。

3.以妥善安置、各得其所為目標，確立了退役軍人就業安置的基本原則。總原則是服務于國家經濟建設、國防建設的需要。總方針是妥為安置，使之各得其所；干部一律不復員；政府負責；原籍安置。但是，軍隊轉業干部的安置政策是隨著國家政治、經濟、社會發展形勢而不斷調整的。二十世紀五十年代前期，分配去向主要是基層政權組織和鋼鐵、工礦、鐵路、交通、石油等工業戰線；五十年代中后期，分配去向主要是農林、糧食、水利、地質、核工業系統和農墾戰線。六七十年代直到改革開放以前，主要安置到農業、商業、物資、財貿系統以及國家機關、團體、學校和工礦企業就業。(12)安徽省地方志編纂委員會：《安徽省志·人事志》，方志出版社1999年版，第164頁。退役戰士主要是原籍原業安置。家在農村的，仍以從事農業生產為主；家住城市的，仍回城市安置。具備一定工作能力和專門技術的，勞動、人事部門在分配、介紹員工時，給予優先就業權；參軍時為機關、團體、工礦、企業職工的，由原單位接收；參軍前有其他社會職業的，恢復原有的職業；對原企業職工現在該企業已經停產或改組的，按照“行業歸口”原則安置。(13)羅平飛：《當代中國軍人退役安置制度研究》，中國社會出版社2014年版，第65頁。

4.以謀生立業為目標，明確了退役軍人的資助標準。對退役軍人發放物資補償、生產資助及醫藥費、路費等。在部隊中一般發放醫藥費、路費和衣物，其他相關的物資補償和生產資助由地方安置機構發放。物資發放一般是根據上級標準，結合民主評議來確定具體人員的發放標準。

改革開放以后的退役軍人就業安置政策的主要特征是市場調節和積極就業。所謂市場調節，即適應市場經濟需求，在國家統籌規劃和指導下，就業安置方式為勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合。自1980年開始，我國的就業政策開始從“統包統配”就業模式向多元就業模式轉變。(14)謝秀軍、陳躍：《新中國70年就業政策的變遷》，《改革》2019年第4期。所謂積極就業，即順應我國就業形勢呈現出的體系化、多樣化、法制化特點，逐步建立起以“就業促進、就業扶持、社會保障、就業服務”為內容的就業政策體系。從黨的十六大開始，我國的就業政策目標從增加勞動量、降低失業率，逐步轉變為追求高質量就業和更充分就業。

就業制度的創新需要社會保障制度的支持。2007年黨的十七大報告指出，要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。2008年十一屆全國人民代表大會第一次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中指出要“深化退役軍人安置制度改革”(15)溫家寶：《政府工作報告——2008年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上》，新華社2008年3月19日。。2001年，《軍隊轉業干部安置暫行辦法》(中發﹝2001﹞3號)規定，轉業干部為團職或營職滿20年軍齡可以自主擇業并領取退役金，以計劃分配和自主擇業相結合的方式安置。2011年，國務院和中央軍事委員會頒布的《退役士兵安置條例》規定，義務兵和服現役不滿12年的士官退出現役的，由人民政府扶持自主就業。自主擇業由部隊發給一次性退役金，一次性退役金由中央財政專項安排；地方人民政府可以根據當地實際情況給予經濟補助。至此，我國退役軍人就業安置政策由計劃安置到市場調節、由統包統配到積極就業的轉型基本完成。

三、70年來退役軍人就業安置制度轉型前后的比較分析

回顧70年的發展歷程不難發現，中國的退役軍人就業安置制度有接續有發展，圍繞著社會發展和實際需求，制度的革新與完善是不變的主題。

(1)安置模式：從單一層次到多層次并舉。改革開放前的退役軍人就業安置制度，提供的只是國家單一層次的制度安排，即服從國家計劃、統包統配。改革開放后，退役軍人就業安置制度逐漸走向多層次：既可以安排工作，又可以自主擇業；既可以推薦就業、優先就業，又可以參加教育培訓、提升學歷；既可以貨幣安置，也可以在部隊退休；既有國家政策保障，又有社會保障。就業促進、就業扶持、社會保障和就業服務相互補充的退役軍人就業安置制度體系的形成，得益于國家經濟發展提供的強大物質基礎和財力保障。

(2)制度體系：由未成體系到體系完善。改革開放前的退役軍人就業安置僅僅是一種國家治理的探索，相關文件往往是問題倒逼而出臺的，還未成體系。例如僅1950—1957年，軍地聯合或單獨下發的國家級文件及說明即達97個，平均每年下發14個文件，頗可說明問題。如果說制度化是國家治理能力現代化的基本表征，那么治理就是用規則和制度來協調利益相關者之間的關系，以達到決策科學化和促進組織發展的目的。(16)李維安、郝臣編：《公司治理手冊》，清華大學出版社2015年版，第315頁。以1987年12月12日《退伍義務兵安置條例》的頒布為標志，當代中國軍人退役安置制度體系正式形成。(17)羅平飛：《當代中國軍人退役安置制度研究》，中國社會出版社2014年版，第77頁。中央和地方陸續修訂或者頒布的一系列與軍人退役安置有關的法律、法規和政策共同構成了當代中國退役安置制度的初步體系。以2018年退役軍人事務部的成立和《退役軍人保障法》立法程序的正式啟動為標志，當代中國軍人退役安置制度體系已基本完善。

(3)經濟補助：由全國統一到地區多樣。在改革開放以前，國家對退役軍人的經濟補助或生產資助金標準是全國統一的。如1950年《關于人民解放軍一九五○年的復員工作的決定》中，按照職務等級和軍齡年限規定了發放衣料補助布的標準。1953以后的轉業建設軍人一般按照統一標準發放生產資助糧、資助金等。這些標準體現了計劃經濟時期統包統配的公平原則。改革開放后，不同地區的經濟發展水平和物質財力逐漸出現差異，對退役軍人的經濟補助也有所差別。這種差別體現了政策的靈活性，更加符合各地實際。

四、退役軍人就業安置制度的歷史貢獻和經驗

(一)退役軍人就業安置制度的歷史貢獻

1.制度有效保障了國防和軍隊建設。退役軍人的就業安置不僅是退役軍人自己和家人的牽掛，也是現役軍人的重要關切。長期以來退役軍人就業安置的順利進行，對穩定部隊兵源和戰斗力，保證國家軍力的持續增長，發揮了不可估量的作用。可以說，它事關國家和平安寧與穩定發展，事關國防和軍隊現代化。

2.制度較好保障了退役軍人群體的工作和生活。70年來，5700萬退役軍人享受了國家提供的多方面福利，持續受到黨和政府的關懷和關注，生活質量和各項保障水平不斷提高。

3.制度為國家和社會提供了大量的人才資源。退役軍人普遍具有較強的組織紀律觀念、較強的學習能力、組織能力和一定的技能特長，具有較高的思想覺悟、過硬的意志品質和吃苦耐勞的精神，他們在中國特色社會主義建設的各條戰線，發揮了重要的人力資源保障作用。

(二)退役軍人就業安置制度的歷史經驗

1.黨和政府的關心和重視是做好退役軍人就業安置工作的關鍵。從中央復員委員會、中央轉業建設委員會、國務院軍隊轉業干部安置工作小組、國務院退伍軍人和軍隊退休干部安置領導小組等，到各地成立的相應機構，都由政府主要領導干部總負責。每年軍人退役工作之前，國務院、中央軍委和地方政府都專門部署工作，提出要求，通告各行業、企業。

2.黨和政府各級、各部門的大力配合和密切協作是做好退役軍人就業安置工作的保證。在改革開放以前，計劃、勞動、公安、人武等部門都積極協助人事、民政部門進行工作；在改革開放以后，國有、集體、私營等各種所有制企業在退役軍人就業安置中發揮了重要作用。

3.中國特色社會主義的蓬勃發展和偉大成就是退役軍人就業安置制度探索的有力支撐。任何一項制度的改革和探索都需要相應制度的配套和財力支持。社會主義的制度優勢、國家強大的經濟實力、完善的社會保障制度、充滿活力的市場經濟等，不僅是退役軍人就業安置工作改革創新的動力，也是有效保障。

4.做好退役軍人的思想政治教育與解決好實際問題、歷史遺留問題相結合是做好退役軍人就業安置工作的有效方法。在改革開放以前，對退役軍人專門的思想政治教育少則2—3個月，多則半年；從1953年起，轉業建設教育以文化教育為主，一般為2年左右。(18)參見王眾：《新中國建立初期山東省軍隊轉業干部的教育培訓》，《中共黨史研究》2006年第6期。改革開放以后，退役軍人就業安置工作的實踐證明，思想政治工作做得好，就業安置工作就能及時發現問題，及時解決問題，保證較高的工作質量。