歐洲難民危機背景下西班牙難民政策及其評估

張明姝 鞏瀟泫

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南 250010；山東大學 外國語學院，山東 濟南 250010；天津外國語大學 國際關系學院，天津 300270)

近年來，由部族、族群及宗教內部沖突造成的難民大批量涌現，且主要集中在西亞和北非地區(1)宋全成：《歐洲難民危機：結構、成因及影響分析》，《德國研究》2015年第3期。，在敘利亞危機爆發之后愈發明顯。這些接受難民署保護的、離開本國的“流離失所者”，由于國家的遭遇，被迫“處于像難民一樣的境地”(2)金玲：《難民危機背景下歐盟周邊治理困境及其務實調整》，《當代世界與社會主義》2016年第6期。。得益于臨近歐洲的便利條件，數以百萬計的難民選擇橫越地中海去歐洲避難，這也直接導致了歐洲范圍內的難民危機爆發。難民危機與尚未解決的歐債危機相互交織吸引了歐洲社會的廣泛關注，隨之而來的一系列社會、安全等問題也引發了歐洲內部的廣泛爭論，成為歐盟及其成員國的核心議題。面對日益嚴峻的難民危機，歐盟及其成員國也在努力尋求達成一份共同難民政策，在數次政府間談判后，最終形成這樣一個共識：難民危機不是某一個國家的問題，而是整個歐洲的問題，并且這個問題需要一個公共的行之有效的解決辦法，但是成員國在提供人道主義保護的意愿和程度上的分歧依然未能解決。

西班牙在此次的難民危機中是頗具代表性的一個成員國。一方面，因其地理位置，西班牙不得不接受大批量的難民登陸，僅危機開始的前兩年，西班牙邊境難民中心的申請人數就從2013年的381人猛增至2015年的6047人(3)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016，p. 15, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 30 March 2017.。而另一方面，西班牙由于自身的多民族特點、開放多元的文化傳統和較為完備的應對設施，與其他成員國相比表現出較為積極且溫和的難民政策特點。但是目前對西班牙難民政策的研究還比較缺乏，因此，本文希望就西班牙難民政策的特點及其存在的問題進行探討，以此來豐富我們對歐盟成員國開展難民治理的認識。

一、西班牙的難民政策及特點

為了避免難民危機進一步惡化，2015年6月，歐盟委員會從加強歐洲范圍內難民安置力度的角度出發，公布了關于歐盟層面的難民安置方案，要求在分配原則基礎上，確保向庇護尋求者提供更加安全的途徑，并使整個歐洲在提供國際保護方面進行更加公平的責任分配。(4)分配主要基于人口數量(占40%)、國內生產總值(占40%)、在2010至2014年間，參與難民的接受程度(占10%)以及失業率(占10%)這樣幾個要素，綜合考慮之后得出國家分配名額。圍繞這份難民分配計劃，歐盟成員國從本國利益與人道主義保護的角度展開了激烈爭論。最終在2015年9月歐洲議會通過的難民談判方案中決定，成員國將分攤12萬名難民，并在兩年內完成總計16萬難民的安置目標。其中，西班牙需要接收1.5萬名，僅排在德國(3.1萬名)、法國(2.4萬名)之后。

除了來自歐盟的政策安排外，西班牙自身在難民危機的應對中也表現出較為積極主動的態度。這一方面是源自西班牙多元文化的歷史傳統，能夠理解并接納外來移民，并對難民的經歷表示普遍同情；另一方面則是迫于其地理位置所限，作為歐盟地理版圖上的“邊緣國家”，西班牙成為備受北非國家難民青睞的登陸國，而按照都柏林協議中的規定，這也就意味著西班牙不得不對這些難民的申請與接收負責。盡管西班牙國內失業率高居不下，深受歐債危機的影響，但迫于國內在野黨以及不斷涌入的難民的壓力，西班牙政府也積極表示支持歐盟的攤派計劃。(5)“Spain at odds with Commission over immigration”, 10 December 2015, http://euractiv.com/secitons/global-europe/, last accessed on 15 March 2016.2018年新政府組建后，采取了一系列新的措施旨在提升負責機構的管理執行能力，解決之前存在的管理懶散情況。2018年的“水瓶座號”事件中，西班牙政府與意大利政府的處理方式形成了鮮明的對比，這也為其在國際社會贏得了普遍贊譽。同時，西班牙政府也非常明確僅憑一國之力是無法有效應對難民危機這一“歐洲問題”的，因此積極尋求與德國、法國這兩個歐洲的核心力量進行合作。總體上來說，西班牙的難民政策呈現出以下幾個特點。

(一)優化難民安置的程序

西班牙政府對于難民問題增加了財政預算，并且建立了很多針對難民的自由場所，使難民等待安置的時間大為縮短。除了接受來自歐盟建立的避難基金的支持和非政府機構的資金支持，西班牙就業及社會保障部門也建立了專門針對難民的基金，幫助各種實體單位來發展投資項目。另外，面對頻繁的非法遣回，西班牙不同于其他的歐洲國家直接阻止他們的進入，而是給他們提供法律援助，并在國際難民署的指導下成立了馬德里律師事務所，以此來提高法律援助的質量，使潛在的難民進入西班牙途徑更加便利化。(6)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, p. 60, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 25 April 2017.

西班牙難民接收途徑主要有兩個，一是政府管轄的難民接收中心(Centro de Acogida a Refugiados，以下簡稱：CAR)，二是由非政府組織管理和西班牙就業及社會保障部給予補貼的接納部門。(7)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, pp.53, 84, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 27 April 2017.從二十世紀六十年代開始西班牙就開始逐步建立負責管理移民難民的機構，旨在提供住所、撫養、救助和緊急心理援助服務，并為缺少經濟支持的難民申請者與當地社區融合提供便利。目前，西班牙設有四個CAR，其中兩個位于馬德里，分別是阿爾科文達斯(Alcobendas)和巴列卡斯(Vallecas)，另外兩個分別安置在塞維利亞(Sevilla)和瓦倫西亞(Valencia)。庇護尋求者在CAR會經過“接收”(acogida)、“一體化”(integración)、“自主化”(autonomía)三個階段，總計18個月。(8)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, p. 88, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 25 April 2017.

除了政府設立的難民接收中心之外，西班牙的一些非政府組織也在積極接收難民，并且推動建立了更多的難民接收中心場所以配合西班牙難民政策的開展。比如，在2015年，非政府組織接受難民數增至502人，其中西班牙天主教移徒委員會(Asociación Comisión Católica Espaola de Migración)接收132人，西班牙幫助難民協會(Comisión Espaola de Ayuda al Refugiado)接收181人，西班牙紅十字會(Cruz Roja Espaola)接收176人，遷移基金會(Fundación la Merced Migración)接收13人。(9)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, p. 90, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 25 April 2017.西班牙政府也鼓勵社會組織或企業提供相應的幫助，來解決難民在西班牙的工作和社會融入問題。

(二)對難民提供有針對性的政策支持

為了提升難民治理的有效性，西班牙政府對不同類型的難民群體提供多樣化的政策安排。比如，以家庭為單位，為其提供能夠維持基本生活的保障；為那些已經在西班牙提交或尚未提交難民申請的家庭提供臨時性的居住地點或借宿地點，在休達(Ceuta)、梅利利亞(Melilla)都建立了臨時居留中心(10)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, pp. 68, 90, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 27 April 2017.；將大部分沒有家庭負擔的年輕人安排在自治市而非避難中心；完善年齡認定程序，一個外國人的護照或者身份證和他所報年齡不符的，需要按照要求進行一些輔助性的年齡確定測驗；針對男女同性戀、雙性戀或變性者，避難所辦公室會成立專家組，確保其獲得合理的保護。(11)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, pp. 77-82, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 25 April 2017.

西班牙政府還為基數較大的難民群體給予特殊政策支持。以國別作為劃分標準，根據2015年的數據顯示，到達西班牙的難民中，占比最大的為敘利亞難民，高達39.18%。(12)El Defensor del Pueblo, “Estudio sobre el asilo en Espaa: la protección internacional y los recursos del sistema de acogida”, 2016, p.14, www.defensordelpueblo.es, last accessed on 25 April 2017.因此，教育文化和體育部對到達西班牙的敘利亞難民提出以下有針對性的方案，包括改善師資條件、幫助難民被學校接納，充分考慮難民的成長環境、在教學中心進行獨特的個性化關懷，開設電話專線和網頁解決難民與教育相關的問題，幫助難民進行學位認證等。

(三)重視難民與當地社會的融合

從庇護國的角度看，融合是政府采取措施推動所有在本國合法居住的移民被國內社會接受的一個長期過程，這需要政府、社會和難民多方面的共同努力。西班牙非常重視難民與當地社會的融合，以平等權、公民身份及文化多樣性為基本原則制定了相應的政治框架。具體來說，建立相關機構提供在法律資料、尋找工作、能力培養、心理輔導、文化活動、交流方式及居住等方面的幫助，增加教育資源的投入。從平等的角度來促進社會融合政策：強調經濟和社會生活中以及政治生活的參與權與投票權的公平，承認文化的多樣性。從難民角度看，融合則意味著要熟悉甚至是掌握所在國語言、文化和國情，尊重和遵守所在國法律政策。一般來說，來到西班牙的難民出于庇護需要和生活工作的便利，會努力適應庇護國的環境，主觀上希望和愿意積極融入西班牙。

從西班牙政府的角度看，如何在尊重和保障難民自身文化和特色的前提下，引導難民盡可能多地理解和接受本國的主流價值觀、制度體系和文化傳統，同時采取措施避免難民被本土社會邊緣化，就成為它在處理難民問題時的一大難題。在這一方面，西班牙政府主要做了以下幾點的努力：一是在難民教育中，把語言培訓與國家價值觀的傳播結合起來；二是做好與難民父母的溝通，取得難民家長特別是母親的積極配合，鼓勵他們積極把孩子送到當地的幼兒園，讓孩子從小就能學習并使用西班牙語；三是解決難民和移民子女上學問題，提供師資和教學資源保障，進行有針對性的授課；四是采取積極行動，增加難民接受高等教育的人數，以此來加強對他們后代教育產生正面影響。除了宏觀的培訓、教育項目外，還制定了個體難民的融合計劃及文化交流活動，有針對性地對他們遇到的問題給予咨詢和輔導。除此之外，西班牙政府還通過志愿活動鼓勵難民參加市民生活，通過靈活、快捷、高質量的管理來協調工作職位的供需平衡。

二、西班牙難民政策實施過程中面臨的問題

雖然，西班牙在難民接收過程中，總體上表現出了一個積極的態度，也開展了有針對性的應對措施。然而不可否認的是，西班牙接受難民的積極意愿與其接納難民的實際能力之間，依然存在著著較大的差距。同時，依然有源源不斷的移民穿越休達和梅利利亞兩個自治城市經由陸路來到西班牙海岸。2016年，有超過8000人經此途徑進入西班牙，而僅2018年的前11個月，這一數據就超過了57000人；同樣引發關注的還有另一組數字，在西地中海溺亡的人數在2017年時為224人，到了2018年提升至685人。(13)Joaquín Arango, Ramón Mahía, David Moya Malapeira, Elena Sánchez-Montijano. “Introducción: inmigración y asilo, en el centro de la arena política”, pp. 20.由此也可以發現，即便如西班牙這種在歐盟難民治理中成員國的優秀代表，依然面臨著諸多亟待解決的難題。

(一)歐盟攤派指標與西班牙接收能力之間的矛盾

在本次難民危機中，歐盟應對難民危機的基本思路在于要求各成員國按配額接受難民，歐盟成員國分攤費用。盡管圍繞著難民分攤、共同避難體系建設等問題，歐盟各成員國已經進行了漫長且艱難的討價還價，并形成了一定共識，但是在政策實踐中的進展依然緩慢。歐盟推動難民搬遷安置計劃緩慢有多方面的原因。首先，分配原則未考慮到歐盟28國的個體差異，公平性有待考量。其次，歐盟的執行力可信性都不斷降低，作為“規范性力量”的威望備受打擊，并于2016年3月歐盟與土耳其達成難民協議之時達到頂峰，而協議中的“一對一”轉移安置原則也給西班牙政府增加了壓力。

無論是前期的政策決策，還是后期政策實踐中的監管評估，歐盟對于成員國的真實影響力都是有限的，更多表現為一種政治上的象征意義，而實際運作中依然主要取決于成員國各自的態度及認知。根據調查顯示，瑞典、比利時、希臘、奧地利等國家實際接收申請數量遠超歐盟設計的公平份額，而西班牙接收難民的比例則未能達到標準，為-85%。(14)Angenendt, Steffen, Marcus Engler, and Jan Schneider. "European Refugee Policy: Pathways to Fairer Burden-Sharing", SWP Comments, Berlin: German Institute for International and Security Affairs, 2013, p.7對于一些難民來說，他們理想的目標是北歐國家和德國，西班牙更多的被他們視為一個跳板，只是為他們提供了來到歐洲的機會。面對著這一理想與實際的鴻溝，2017年初，西班牙政府也逐漸展示出了對進一步接納難民的悲觀態度，歐盟委員會甚至對西班牙政府在處理難民問題時的消極躲避態度發出過警告。卡米亞斯大主教大學教授克里斯緹娜(Cristina)從國家領土、人口、財富和宏觀經濟幾個指標入手進行分析，指出西班牙接收一萬到一萬五百名難民是比較合適的。(15)http://www.elconfidencialdigital.com/te_lo_aclaro/Debe-Espana-acoger-refugiados-Europa_0_2558144191.html歐洲移民議程中搬遷和安置計劃要求西班牙在2017年9月之前要搬遷和安置17337人，其中搬遷人數為15888人、安置人數為1449人，但是這17337個需完成的安置名額只完成了1034名。(16)Llegan a Espaa 55 refugiados: de los 17.337 comprometidos sólo se han acogido 1.034, https://www.infolibre.es/noticias/politica/2017/01/23/llegan_espana_refugiados_iraquies_sirios_procedentes_grecia_por_programa_europeo_reubicacion_60112_1012.html, last accessed on 20 June 2018.這一數據也在一定程度上說明了，歐盟攤派給西班牙的指標已經遠超西班牙本身能接納難民的最大值。

另外，西班牙政府還不得不去處理由難民問題帶來的諸多社會問題，而對于很多問題，西班牙政府并沒有提供行之有效的解決方案，在處理影響惡劣的難民人口販賣等問題時仍只停留在疲于應付階段。面對大量難民涌入帶來的一系列經濟、社會、安全問題，西班牙國內也出現越來越多的質疑和爭議，比如西班牙人民黨(Partido Popular)主席帕布羅·卡薩多(Pablo Casado)就曾表示“雖然這樣說政治不正確，但給所有人都頒布合法移民文件是不可能的”，“在難民問題的解決上，并不是只有左派政黨才有良心，我們看到那些照片也很揪心，但我認為我們應該肩負起責任而不是被民粹主義牽著鼻子走”(17)Casado: "No es posible que haya papeles para todos, aunque decirlo sea políticamente incorrecto", https://www.elmundo.es/espana/2018/07/29/5b5de2c446163fae5b8b459e.html, last accessed on 15 August 2018.。這些言論也引起了積極參與移民救助事宜的團體的不適與不安，他們認為人民黨有了向極右翼偏轉的傾向。而事實上，這一情況的發生與歐盟范圍內難民治理不利以及其他成員國消極、不配合的態度都是密切相關的。

(二)西班牙政府與各自治區政府之間的矛盾

許多國家在安置尋求庇護者和難民時，只投入很少的資金和人力，以期實現安置效益最大化，西班牙政府也存在這種現象。尤其是考慮到西班牙各自治區的經濟發展極為不平衡，也很難保證每個自治區都有相同的意愿和能力去執行西班牙政府的難民政策。比如，馬德里自治政府通過了1000萬歐元的提議來幫助這些難民參與市民生活，幫助他們盡快融入西班牙社會；(18)CEAR(La Comisión Espaola de Ayuda al Refugiado), “Informe 2016: las personas refugiadas en Espaa y Europa”, P.84 https://www.cear.es/wp-content/uploads/2016/06/Informe_CEAR_2016.pdf last accessed on 25 May 2017.加泰羅尼亞地區為難民設立了健康服務部門，并建立融資計劃，積極為他們創造工作機會；瓦倫西亞地區把自己稱為“難民之城”(Ciudad Refugio)，市民的合作和參與度較高，政府成立了資金項目，建立了城市接待網絡體系，承諾提供住房等設施，還成立了實體單位和非政府組織聯合委員會，以明確在緊急應急預案中的策略；安達盧西亞地區(Andalucía)政府則選擇和非政府組織合作解決難民問題。但是，西班牙政府為了國內環境和形勢的安定，也允許邊境城市休達和梅利利亞在一定條件下拒絕接收難民。(19)CEAR(La Comisión Espaola de Ayuda al Refugiado), “Informe 2016: las personas refugiadas en Espaa y Europa”, pp. 63-64, 85-86 https://www.cear.es/wp-content/uploads/2016/06/Informe_CEAR_2016.pdf last accessed on 25 May 2017.在這一背景下，想要做到在公平、公正、公開的原則下，對安置資金進行合理分配也是對西班牙政府提出的嚴峻挑戰。西班牙政府對各自治區政府的資金分配問題久已有之，這其中體現出的是一種區域利益與國家利益之間的平衡。在難民危機爆發之時，這種矛盾更為凸顯。

由于各市及自治區的社會福利的限制，預算的削減使得申請者在離開中心時面臨很大的經濟問題。尤其是一些庇護申請者在離開中心的時候并未獲得其他輔助支持，他們很可能因此無法維持基本生活，或者與當地居民生活水平差距太大。在巨大的生活壓力下，難民可能會試圖尋找別的機會來滿足自己的基本生活需要(20)伍慧萍：《歐洲難民危機中德國的應對與政策調整》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2016年第2期。，而當合法手段不能滿足這種需求時，他們就有可能從事搶劫、販毒、偷盜、賣淫等犯罪活動，這無疑會對庇護國的社會穩定造成影響，也引發了西班牙國內民眾的不滿和恐慌。

(三)難民與當地居民之間的矛盾

盡管在歐洲晴雨表(Eurobarómetro)的民調中，西班牙公眾對于難民的接納程度一直位居前列，與中東歐國家形成鮮明的對比，(21)Joaquín Arango, Ramón Mahía, David Moya Malapeira, Elena Sánchez-Montijano. “Introducción: inmigración y asilo, en el centro de la arena política”, pp. 21.但這樣并不代表西班牙國內就不存在反對的聲音，或是不存在難民融入及其相關的文化認同等諸多問題。處理難民與當地居民在文化上的沖突與矛盾，也是西班牙政府目前面臨的難題之一。要努力使兩種文化都被激活、獲得發展，而不是相互沖突，甚至造成一方消亡，促進難民文化與庇護國文化互長，盡量減少彼此間沖突，增進難民與庇護國居民之間的和諧并不是一件簡單的事情。雖然西班牙政府做了諸多努力來試圖緩和不同文化之間的分歧，但就目前條件及狀況來看，文化沖突依然難以有效解決，因此也影響了西班牙難民政策的高效執行。

西班牙各級政府深知難民這一身份定位會使這一群體游離于庇護國主流社會之外，加深社會融合的難度，不利于難民問題的順利解決。為此西班牙政府會適當給予難民以國民待遇或最惠國待遇，但杜絕給予難民超國民待遇或者過度傾斜性待遇的情況出現。毫無疑問，賦予難民的權利過多，勢必會影響到本國公民的利益，因此也會對本國公民在難民議題中的包容度形成挑戰，甚至是引起本國公民的抵觸和不滿，爆發排外事件或助長種族主義。雖然與其他歐盟成員國國內“反移民”特色的右翼民粹主義政黨迅猛崛起的勢頭相比，西班牙本國的右翼民粹主義政黨并不起眼，但是從人民黨中分裂出的“呼聲”運動(Vox)在今年4月的西班牙議會選舉中終獲突破，獲得了10%的選票成為議會第五大黨。(22)Elena Rodriguez and Sabela Ojea, “UPDATE 8-Spain heads for fragmented parliament after tense election”, 28 April 2019, https://www.cnbc.com/2019/04/28/reuters-america-update-8-spain-heads-for-fragmented-parliament-after-tense-election.html?&qsearchterm=spain%202019%20election, last accessed on 10 June 2019.盡管很多學者將“呼聲”運動的崛起解讀為西班牙社會對本國問題，尤其是對加泰羅尼亞地區“獨立”問題的反對，(23)Holly Ellyatt, “Why Spain’s far-right Vox party is not like other nationalist parties in Europe”, 25 April 2019, https://www.cnbc.com/2019/04/25/spains-far-right-vox-party-in-profile.html?&qsearchterm=spain%202019%20election%20immigration, last accessed on 10 June 2019.但這還是在一定程度上為樂觀看待西班牙難民政策的人們敲響了警鐘。

三、結語

面對歐洲難民危機的浪潮，西班牙政府以一種較為友好的態度積極應對，包括優化國內難民安置程序、對數量較大的難民群體給予政策傾斜等，成效顯著，但也存在一系列潛在的或棘手的問題，比如，來自歐盟攤派的壓力，國內各自治區之間的博弈，以及政府接收難民能力不足等問題。如何減緩這些負面因素為本國難民治理造成的影響，是西班牙政府需要思考的一個問題，也是歐盟成員國在難民治理中普遍存在的問題。

由于各成員國在歷史經歷、經濟基礎、文化傳統等因素上存有差異，它們在應對難民危機時的態度和表現也各不相同。如何在總結本國難民治理優秀經驗的基礎上，向歐盟及其他成員國推廣“西班牙方案”，是目前西班牙政府需要思考的另一個問題。正如聯合國難民事務高級專員安東尼奧·古鐵雷斯(António Guterres)所說，目前對歐盟來說是一個決定性時刻，必須動員全部力量來化解危機，除此之外別無選擇。(24)新華網：“歐盟開始正視難民問題 迫于壓力德奧‘大開國門’”，2015年9月6日，http://news.xinhuanet.com/world/2015-09/06/c_128198162.htm， 最后訪問：2016年4月1日。助力歐盟制定化解難民危機的長期共同戰略，提升歐盟接收治理難民的能力，對于西班牙來說既是挑戰，也是機遇。