丘陵山區城市周邊永久基本農田利用模式研究

羅卓 李小蘭 馬雪瑩

[摘要]城市周邊永久基本農田區位條件特殊，傳統的農業生產方式已不適應保護要求，需要不斷創新城市周邊永久基本農田利用模式，才能進一步固化城市開發邊界，發揮生態屏障作用。以重慶主城區為例，從數量、質量、空間分布等方面分析城市周邊永久基本農田的特征和存在的問題，并結合城鄉規劃和土地利用總體規劃，按照不同城市功能區的定位和發展需求，提出城市周邊永久基本農田利用新模式，為加強永久基本農田保護挖掘生產價值、生態價值、社會保障價值具有參考作用。

[關鍵詞]城市周邊;永久基本農田;利用

[中圖分類號]F301.2[文獻標識碼]A

永久基本農田劃定是貫徹落實習近平總書記重要指示要求，是十八大以來“新常態”下發展改革的配套措施，關系到國家糧食安全、生態文明建設，也關系到“十三五”期間城市發展戰略布局。按照原國土資源部和農業部關于城市周邊永久基本農田劃定的總體要求，城市周邊劃定一定數量永久基本農田，對規劃城區進行了有效的合圍和隔離，防止城市建設攤大餅、無序擴張。由于城市周邊永久基本農田特殊的區位條件，如何挖掘其生產價值、生態價值、社會保障價值，如何高效利用永久基本農田，防止“非農化”和“非糧化”現象發生，已成為當下急需研究解決的問題。基于以上問題的考慮，本文以重慶主城區為例，針對山地城市周邊永久基本農田分布特點，分別提出城市周邊永久基本農田利用模式，達到用效益促保護的目的，實現城市周邊永久基本農田帶給城市居民“看得見山、望得見水、留得住鄉愁”的理想。

1 永久基本農田總體特征

1.1 數量情況

重慶主城城市周邊劃定永久基本農田17573.33hm2，其中水田、水澆地8800hm2，占劃定面積50%，旱地8470hm2，占劃定面積49.9%，其他地類303.33hm2，占劃定面積0.1%;耕地質量等別10等以上面積15673.32hm2，占劃定面積89%，其中8等地主要分布在巴南區，為1260hm2;≤15°耕地面積12306.67hm2，占劃定面積70%，主要分布在九龍坡、沙坪壩、巴南以及北碚區，面積分別為3333.3hm2、3066.61hm2、2080hm2、1520.01hm2。詳見表1。

1.2 空間分布情況

從空間分布上看，沙坪壩區和九龍坡區城市周邊永久基本農田數量較大，達到4047.46hm2和3647.87hm2，江北區和大渡口區數量較少，分別為126.02hm2和293.70hm2。水田面積九龍坡居首，為2526.69hm2，其次是沙坪壩1526.6hm2。連片度較高的主要分布在沙坪壩區北部、九龍坡區西南部以及巴南區東南部。新劃入的永久基本農田落地后，與原有的永久基本農田一起，并結合城市周邊“四山兩江”等天然生態邊界，在各組團之間、組團與中心城區之間形成綠色空間。詳見圖1。

1.3 與相關規劃銜接情況

中心城區范圍內劃定永久基本農田3840hm2，水田1190.4hm2，占劃定面積31%;旱地2649.6hm2，占劃定面積69%。耕地質量平均等別為9等，<15°耕地2530.1hm2，占劃定耕地面積66%。

城鄉規劃建設用地范圍外劃定永久基本農田16090hm2。其中水田8045.1hm2，占劃定面積50%。耕地質量平均等別為9等，≤15°耕地11191.1hm2，占劃定耕地總量70%。

2 存在的問題

2.1 地塊集中連片程度低，基礎設施不完善

重慶主城區位于低山丘陵地區、長江和嘉陵江的匯合處，區域相對高差約600多m，地表起伏大，土地破碎，受區位條件、規劃用途和劃定數量質量要求影響，部分零星耕地劃入永久基本農田，灌溉排水、生產道路、化肥使用等問題未得到解決，導致劃定后耕地利用率低，非糧化和撂荒現象突出，部分地塊已經灌叢化。

2.2 永久基本農田保護責任落實不到位

按照城市周邊永久基本農田劃定要求，部分已征轉但長期閑置無利用計劃、只征不轉等地塊也已劃定為永久基本農田，從土地權屬來看已屬于國有土地，土地使用權為企事業單位、國家機關、公民個人、三資企業等，與鎮（街）政府（辦事處）保護責任劃分不清，導致永久基本農田保護責任不清晰，無法落實到人。

2.3 永久基本農田利用價值表現形式單一

城市周邊永久基本農田大部分位于城市郊區，少部分位于中心城區，區位優勢突出，但永久基本農田紅線一旦劃定，嚴禁隨意建設占用，只能用于糧食作物生產，具有較強的約束性和用途單一性，與周邊的商用地塊相比價值懸殊較大，逐漸被遺棄為城市邊角地和廢棄地。

3 永久基本農田利用模式建議

根據永久基本農田空間分布特征，結合主城區土地利用總體規劃和控制規劃，針對不同的土地利用功能區，探索提出差異化的城市周邊永久基本農田利用方式，提高永久基本農田利用效率，發揮永久基本農田生產功能和生態功能。

3.1 城市公園模式

中心城區內永久基本農田分布數量較少，集中連片度低，城市化進程帶來的經濟效益要遠遠高于土地持有者耕種的農業效益，致使這部分永久基本農田大多被粗放式利用、撂荒甚至轉變成林地。因此，這一部分永久基本農田固化城市開發邊界功能要遠高于糧食生產功能，為提高土地利用效益，可對其進行城市公園改造，打造城市濕地公園，保持其控制功能屬性，并提供市民休閑服務功能。

3.2 生態經濟休閑農業區模式

城市化快速推進給城區居民休閑消費帶來優勢，城市人口聚集成就了都市農業的龐大市場，給都市休閑農業打造創造了條件。比如歌樂山和南山作為重慶市主城區的兩道天然的自然屏障，是城區居民以及外地游客休閑旅游度假的主要區域，其農業旅游產業的興旺發展給永久基本農田利用帶來了契機，因此，在重慶主城中心城區規劃范圍外，具有良好生態環境的區域，可以發展多元化、生態化的農業觀光和體驗式農業產業，打造“PPP-城市莊園”，重點發展蔬菜、林果、花卉等特色農業，開發農業觀光旅游經濟功能。

3.3 城郊農業產業發展模式

主城外環高速周邊有三塊集中連片程度較高的永久基本農田，主要分布在沙坪壩區、九龍坡區以及巴南區，耕作條件和土地肥力都比較優質，因此，通過土地整治建設集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強，能與現代農業生產和經營方相適應的高標準農田，走規模化、產業化城郊農業發展模式。在城郊農業發展模式中，對耕地質量、農田水利、田間道路等配套設施都有較高要求，需要在集中連片的耕地上開展，發展規模經營，實現現代化的生產管理，重點發展糧油、經作產物，不斷改變傳統的生產方式，采用高新技術生產手段和管理方法，形成集生產加工、營銷、科研、推廣功能于一體，實現高效、集約、綠色生產。一方面鼓勵和引導村民多施有機肥、生物肥，科學施用無機肥;另一方面需按照農藥特性及農作物生長發育規律，科學施藥，推廣生物農藥，改善耕地質量;同時新修一些水利工程，推進小型農田水利設施建設，修建排灌系統，搞好山區塘堰、水窖等建設改造，增強抵御自然災害的能力，改善耕地生態條件，提升生態承載力，提高產出率，滿足社會發展對農產品的需求。

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