集體經營性建設用地入市收益分配問題研究綜述

于浩洋

[摘要]如何妥善處理好集體經營性建設用地入市流轉的收益分配問題是集體經營性建設用地制度改革的關鍵之一。從參與收益分配的主體和分配方式以及相關制度建設三個方面對現有研究進行梳理，以對集體經營性建設用地入市收益分配問題及改革方向形成一個較為清晰的認識。研究發現，完善土地增值收益調節金征收和集體內部收益分配制度是進一步實現改革目標的關鍵。

[關鍵詞]集體經營性建設用地;收益分配;土地增值

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

集體經營性建設用地改革作為中央新一輪農村土地制度改革的重要內容，改革試點已經進入關鍵的收官階段，學界對改革試點的經驗與問題進行了充分的探討和總結。如何妥善處理好集體經營性建設用地入市流轉的收益分配問題被認為是影響最大、矛盾最集中的核心問題之一（王小映，2014;陳紅霞，2017）。圍繞“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的改革目標，許多學者從不同的理論視角進行了解讀，并對改革實踐中出現的不同分配模式進行評析和對比，形成了豐富的研究成果。本文將從參與收益分配的主體和政府與集體、集體內部的分配方式以及制度設計的完善等方面對相關研究成果進行綜述，以期為進一步的研究和改革實踐提供可能的參考。

1 對收益分配主體的研究——政府是否應參與分配

1.1 理論層面：土地增值收益分配關系的重構

蓋凱程和于平（2017）認為，集體經營性建設用地入市的實質就是土地增值收益在各利益主體之間的重構。在集體經營性建設用地入市過程中，政府不再是直接相關的土地權利主體，但在公共基礎設施建設、土地用途規劃與管制以及相關制度建設等方面的職能又對集體建設用地的增值和入市產生深刻影響，因而入市收益分配的依據和政府的身份定位也要產生相應的轉變。

1.1.1 政府參與分配的依據：從“產權原則”到增值貢獻。“絕對產權學派”從絕對的土地所有權出發，認為入市流轉收益應全部歸集體土地所有權人，即農民集體經濟組織，政府無權參與分配。但集體經營性建設用地入市收益分配并不只是基于產權原則的分配，還涉及到復雜的土地增值問題，政府能否參與入市收益分配實質上是土地增值的分配問題（王小映，2014）。

很多學者圍繞集體經營性建設用地基于政府的公共行為而產生的土地增值分析了政府參與入市收益分配的合理性。陳紅霞（2017）認為集體建設用地的增值實際上是政府基礎設施建設產生的外部正效應。楊雅婷（2015）認為國家基于對集體經營性建設用地地租的貢獻而應當參與流轉收益分配。楊慶媛等（2017）認為政府應獲得部分土地增值收益以體現政府進行基礎設施投入對土地價值增值的貢獻。趙振宇等（2017）認為，集體經營性建設用地可以流轉并產生增值的重要原因之一是地方政府對于區域基礎設施的投入改變了土地利用條件，使土地使用者愿意支付一定的租金，所以地方政府可以通過收取管理費用或土地增值稅等形式參與入市增值收益分配過程。

1.1.2 政府角色的轉變：從土地所有者到公共管理者。從土地增值的產生來分析入市收益分配問題，核心仍然是對土地增值收益分配如何“公私兼顧”的討論，但涉及的權利主體、利益關系的重構使得政府的身份定位和職能也要發生相應的轉變。張曉山等（2015）指出，理清政府與市場邊界、建立張弛有度的“政農關系”是高效開展入市的重要前提條件。施建剛和徐奇升（2015）認為，集體建設用地流轉中地方政府受主觀自利和體制因素兩方面影響而存在過度行政干預、治理隱性流轉乏力和流轉制度供給不足等偏差行為。

申端帥等（2019）將入市中的政府職責概括為構建制度環境、培育市場、市場準入管理、協調收益分配和維護市場秩序等方面。王小映（2014）提出，集體經營性建設用地因規劃管制引起的個別性的土地增值要歸于作為公共管理者的政府，而不是作為土地所有者的政府。這就要求在入市收益分配中，政府作為公共管理者必須完善城鄉一體的建設用地市場體系，統籌協調和改革完善土地財產補償和土地增值公平分享的政策體系。

1.2 現實層面：土地財政背景下的現實需要

地方政府土地財政模式已介入國民經濟社會發展的各個環節（劉守英，2018）。王玉波（2016）認為農村建設用地入市必然對地方政府長期倚重的土地財政造成沖擊，社會經濟發展情況不同的地區受影響程度不同，并提出了相應的應對措施和調控政策，但大都免不了地方政府要從入市收益中“分一杯羹”。文蘭嬌等（2018）發現，盡管大部分出讓收益歸農民集體，但從交易稅費中的“土地增值收益調節金”等名目可以看出地方政府對集體建設用地交易“舍不得放手”。楊雅婷（2015）通過博弈模型同樣發現，地方政府參與流轉收益分配是集體經營性建設用地流轉制度順利改革和推行的一個重要保障。岳永兵和劉向敏（2018）認為，政府參與分配其實也是在當前土地財政模式下，對政府放棄征地賣地收益的補償，這一觀點較為直接明確地揭示了政府參與分配的現實意義。

有學者進一步厘清了土地財政背景下政府在集體建設用地入市流轉與收益分配中的身份定位及其與集體、農民之間的關系。伏紹宏等（2017）認為政府征收的土地增值收益調節金從本質上看并不是國家與集體經濟組織及農民進行的利益平等切割，而應屬國家強制征收行為，收益分配表述在集體經濟組織、農民間更為適宜。伍振軍和林倩茹（2014）認為政府是市場監管者而非市場主體，不能參與收益分配，其收益主要通過建立不動產制度，征收土地增值稅來實現。這些學者將政府通過征收稅費獲得的收益與參與收益分配區分開來，更加強調了政府作為公共管理者的定位。

1.3 小結

與國有建設用地出讓相比，政府不再是集體經營性建設用地入市中的土地權利主體，從產權原則的角度無權參與初次分配。但政府通過公共基礎設施建設、土地用途規劃與管制等公共職能的發揮而對集體經營性建設用地增值做出貢獻或產生影響，因而有權參與二次分配，這一點已在大多數學者中產生共識。同時考慮到土地財政轉型階段的現實需要，政府可以以公共管理者的身份通過收取管理費用或土地增值稅等形式來參與分配過程，收取的稅費應優先用于農村基礎設施建設、農村社會保障等用途。

2 對分配方式的研究——如何保障農民的土地財產性收入

黃小虎（2003）較早就提出，集體經營性建設用地流轉制度和土地征收制度改革的目標是一致的，核心都是在土地流轉的收益分配比例上讓利于民。在實踐中，集體經營性建設用地入市為農民帶來的土地財產性收入往往取決于政府與集體經濟組織之間和集體內部兩個層次的分配關系。

2.1 政府與集體間的分配

謝保鵬等（2018）研究發現，征收模式下農民集體獲取土地增值收益比例為23%;入市模式下，農民集體獲取土地增值收益比例為64%（高調節金）或84%（低調節金）。由此可見，集體經營性建設用地入市改革明顯改變了政府與農民集體對土地增值收益的分配格局，提高了農民集體享有的土地財產性收益，而政府從入市收益中提取調節金的高低是決定農民集體收益提高程度的關鍵之一。學者們對政府與農民集體間分配方式的討論也大多圍繞土地增值收益調節金。當前試點地區對調節金的性質定位往往不夠明晰，征收方式大多模糊了入市收益與土地增值收益的差異，這也是引起學者們關注較多的兩個問題。

2.1.1 土地增值收益調節金的性質問題。當前在理論和實踐中普遍存在著對土地稅、地租、地費界定不清的問題（曲福田等，2018）。王小映等（2006）將農地轉用中政府取得的土地增值收益分為稅費形式的初次土地增值收益和土地出讓金形式的二次土地增值收益，其中土地出讓金的本質是使用年限內的地租收益，這一點已形成共識。但入市中政府征收的土地增值收益調節金的性質在實踐中仍不明晰（林超等，2019），主要原因還是在于政府的管理、投資等行為對入市具有深刻影響，與交易主體之間產生了經濟交換關系，而不僅僅是憑借政治權力對交易主體強制征稅的權利義務關系，特別是在試點階段，調節金往往有著管理費用和土地增值稅的雙重性質。

財政部2016年發布的關于土地增值收益調節金的暫行辦法規定以土地增值收益的20%～50%征收調節金，由此可見在制度設計中調節金的本質更接近于土地增值稅。但在改革實踐中，試點地區普遍以入市成交價款為基數征收（周應恒和劉余，2018），雖然在一定程度上是由于對調節金性質把握不準確（林超等，2019），混淆了國家、土地所有者、土地使用者之間基于權利義務關系的土地稅與基于經濟交換關系的地費（曲福田等，2018），但考慮到改革試點階段政府在入市中承擔著制度建設、市場培育與管理等職責（申端帥等，2019），在資金和管理投入的前提下，政府以成交價格為基數征收調節金作為管理費用，在理論和實踐中也具有一定的合理性，伏紹宏等（2017）就認為調節金應屬行政事業性收費，王小映（2014）也認為在試點階段和市場開放前期，土地增值收益可以以費的形式按照土地出讓總價款的一定比例征收，在逐步建立完善不動產稅制后再以土地增值稅的形式征收。吳昭軍（2019）則認為由于征稅目的不同、入市環節不適合以增值額為計稅依據以及集體土地增值收益不屬于我國現行土地增值稅的征稅對象，集體經營性建設用地入市環節不適用土地增值稅，建議增設集體土地入市所得稅。

2.1.2 土地增值收益調節金的征收問題。調節金征收基數方面，《暫行辦法》規定以土地增值收益為基數，但林超等（2019）對比若干試點縣市的征收模式發現，大多數試點區以成交總價為集體建設用地入市調節金征收基準，模糊了政府與集體二者在土地增值收益形成的貢獻度。岳永兵和劉向敏（2018）認為增值收益計算比較繁瑣，入市地塊的開發和取得包含大量的直接成本和間接成本，構成復雜，國家尚無可參照的標準。蒲方合（2017）也認為出讓環節土地增值收益調節金征收中存在的一個關鍵問題就是出讓所取得的土地增值收益很難確定;周應恒和劉余（2018）認為，如果按照增值收益征收調節金，一個關鍵矛盾就在于成本核算的過程“誰來算”和“算誰的”，因此以出讓總價為基數是協調各方利益的一種選擇，滿足了現階段操作便捷性的現實需求。而伏紹宏等（2017）發現，這種為協調各方利益、方便實際工作而對土地增值收益進行的模糊處理反而會成為調節金征收金額及比例受到一些集體經濟組織及農民質疑的重要原因。

調節金征收的類別和比例方面，當前各試點地區設定的標準差異較大，雖然這主要與各地不同的經濟發展狀況、土地市場現狀、政策背景等相關，但林超等（2019）認為存在征收類別劃定缺乏長效性和征收比例范圍設定過于寬泛的共性問題，并指出原因：集體經營性建設用地入市范圍不夠明確;對土地增值收益調節金性質把握不準確;《暫行辦法》對征收實施辦法規定過于寬松。吳昭軍（2019）指出，不同地區和同一地區不同地塊的調節金征收比例差距較大，難以在法理和制度上獲得支撐，公正性和合理性欠缺;另一方面，因缺乏確定性和統一性，難以為未來構建普遍適用的正式制度提供支持。

2.2 集體內部的分配：集體經濟組織發展與農民增收的長效機制

高圣平和劉守英（2007）指出，集體建設用地入市流轉的立法宗旨就是讓農民分享土地增值收益的成果。楊慶媛等（2017）將入市后農民直接和間接增加的土地財產性收益分為直接分紅的租金、集體經濟組織股權分紅的股金、農民就業方式轉變的薪金和入市收益用于基礎設施建設、社會保障等福利事業的公益金四類。集體內部的分配作為與農民利益最直接的一層分配關系，不同分配形式都應以直接或間接增加農民土地財產性收益為目的。

2.2.1 集體內部分配的法理基礎。分析入市收益集體內部分配關系的一個關鍵是從集體產權制度出發分析集體經濟組織的性質及其與農民成員權的關系。張曉山等（2015）認為我國農村集體所有權是一種“新型的總有”，不同于歷史上以團體成員共同生存為目的的總有制度，是更接近于個人支配的權利形態，有利于財產的最有效利用和流轉。而集體成員的這些權利是何種性質的權利，學界也進行了廣泛的探討，其中王瑞雪（2006）認為“成員權是以土地權利為核心的身份權”，強調了土地資源在集體資產中的核心地位。臧之頁和孫永軍（2018）進一步指出，《民法總則》以法律形式明確了集體經濟組織的市場經營主體地位，未來的集體經濟組織必然是“公司化”的新型農業生產經營主體，集體經濟組織成員權本質上就是“股東權”，類似于股東基于財產性投入而對公司享有的股權，這一觀點從法理上構建了集體留存入市收益和集體內部股權分紅的理論基礎。

2.2.2 集體內部分配管理。對于入市收益集體留存部分的管理，陳紅霞（2017）提出嘗試建立固定收益與長期分紅相結合的集體內部收益分配模式。固定收益即直接分紅，而“長期分紅”是根據當地經濟社會發展和集體經濟組織運行的實際情況，采用土地入股、年租制、建設物業收取租金等方法，將入市收益長效化。趙振宇等（2017）建議，集體留存的入市收益管理可以在目前“村賬鎮管”的基礎上參考國資委的管理模式，政府確立專門負責管理農民集體資產的行政管理部門，加強對集體改制和集體資產經營管理、監管與審查等公共事務的指導。

但曲福田和田光明（2011）指出，我國大多數地區的集體經濟組織缺乏有效行使集體所有權的組織形式和程序，成員也缺乏行使集體所有權的內在動機。陳小君（2017）認為我國私法權利體系對成員權制度缺少關注，對農民集體及其成員權缺乏細致深入的研究。面對農村集體成員權的理論研究不足和實踐中農村集體經濟組織自治能力的現狀，很多學者對入市收益分配中股份制能否有效推行，能否切實保障農民知情權、決策權、監督權存有疑慮。岳永兵和劉向敏（2018）認為，集體留存入市收益的比例應與其民主自治能力成正比，體現成員對村民自治管理的信任程度。而趙振宇等（2017）認為，股份制的推行或許能對集體經濟組織發展起到反饋促進作用，集體每年兌現的土地分紅使農民認識到保留集體成員身份具有實際的經濟意義，進而驅動集體成員關注集體經濟組織的發展，從而形成集體經濟組織向規范化發展的內在動力，為入市收益分配奠定有利的主體基礎。

此外，集體成員的社會保障也是集體內部分配中的一個關鍵問題。周應恒和劉余（2018）認為，入市與征收“收益相當”的標準還應考慮社會保障等潛在收益，盡管農民在征收的過程中實際獲取的資金收益不高，但其獲取的社會保障指標是一項重要收益，這在入市中往往難以實現。而臧之頁和孫永軍（2018）認為集體經濟組織股份制分紅的機制在成員可以直接享受由土地增值而帶來的收益的同時，一定程度上也能夠解決失地成員的未來發展和社會保障問題，可能比某些地區采取的“以土地換社保”的做法更有利于農民權益。

2.3 小結

政府與集體之間的分配中，以土地出讓成交價為基數征收管理費性質的“土地增值收益調節金”只能作為試點探索階段的“權宜之計”，增值收益核算方法亟需國家標準，但學界尚未形成一致意見。征收比例則應由中央政府給予指導性規定，各地根據社會經濟發展狀況、土地市場狀況甚至不同交易案例的具體情況靈活制定，很難也沒有必要制定強制性的統一標準。

集體內部的分配中，雖然以股權分紅形式將入市收益作為集體資產統一管理使用有利于建立起集體經濟組織發展和農民土地財產性增收的長效機制，但面對當前農民集體自治和民主管理能力的現狀，保障農民知情權、決策權，按照農民意愿分配集體收益可能是最好的選擇。

3 對入市收益分配制度改革的探討

構建城鄉統一的土地收益分配制度是集體經營性建設用地入市制度改革的核心任務之一。陸劍和陳振濤（2019）認為，《土地管理法》修訂中應對出讓收益、再轉讓收益在相關利益主體間的分配進行更加明確的規定。本文從以下幾個方面對入市收益分配制度進一步改革方向進行梳理。

3.1 強化政府公共管理職能，協調好各類土地經濟關系

隨著入市制度逐漸成熟，政府應逐步退出對土地市場的干預，回歸公共管理者的定位。申端帥等（2019）建議將深化政府職能“放管服”改革與集體經營性建設用地入市制度改革相結合，解決入市過程中存在的政府職權交叉等問題。朱一中等（2013）認為，政府應逐步退出土地市場的經營，通過以土地增值稅為主的土地稅收形式回收土地增值收益，回歸其公共管理者的角色定位。王小映（2014）提出，在開放集體經營性建設用地流轉市場的同時，必須建立和完善城鄉一體的不動產稅費體系，規范和調節入市流轉中的土地增值收益分配，這也是下一步改革中政府作為公共管理者的一項關鍵工作。

3.2 明晰調節金的性質，規范增值收益測算方法

政府與農民集體之間的分配關系中，關鍵在于土地增值收益調節金的征收。楊雅婷（2015）認為，國家參與集體經營性建設用地入市收益分配的最終模式應是僅以稅費的方式參與收益分配。文蘭嬌等（2018）通過寡頭模型的分析，提出通過測算最優稅率厘清政府與集體的貢獻和收益分配邊界，逐步實現整個土地市場從壟斷到寡頭的供給側收益分配均衡。吳昭軍（2019）則建議增設新稅種——集體土地入市所得稅，這一觀點嘗試對土地增值收益調節金的稅費性質進行更加清晰的界定。

針對目前爭議較多的以出讓成交價為征收基準，增值收益難以測算的問題，林超等（2019）較為明確地提出以三年內該地區全部國有建設用地成本的平均值作為該地區集體經營性建設用地入市成本。雖然其操作性仍有待實踐檢驗，但還是能夠為當前制定相關標準提供有價值的參考。

3.3 規范入市收益內部分配管理制度

農民集體內部的分配關系中，關鍵在于維護集體成員權益，建立農民土地財產性收益增長的長效機制。曲福田和田光明（2011）提出，在堅持集體土地所有制的前提下，農村土地產權制度改革的方向是不斷強化和完善集體土地使用權物權屬性，強化產權激勵和約束。在集體土地產權改革的背景下，伏紹宏等（2017）建議在具體政策設計中進一步鼓勵與引導集體經濟組織采取股權量化方式分配集體留存的入市收益，讓成員能夠更多、更好地分享集體資產的長期增值收益。臧之頁和孫永軍（2019）認為，未來的農村集體經濟組織必然是“公司化”的新型農業生產經營主體，農村集體經濟組織成員的成員權本質上就是“股東權”，其內容、權能、救濟等規定也將越來越明晰和合理。這一發展趨勢也有利于入市收益集體留存部分的有效使用與股權分紅。

4 結語

長期以來城鄉土地二元分割的產權制度決定了集體經營性建設用地入市改革亟待解決的一系列問題，建立兼顧公平與效率的入市收益分配制度是其中的關鍵之一。在明晰集體經營性建設用地的范疇和權能的前提下，厘清其增值來源，增強政府公共管理職能是入市收益分配的基本要求。在此基礎上，完善土地增值收益調節金征收和集體產權制度改革背景下的集體收益內部分配機制是入市收益分配制度進一步改革的具體需要。

[參考文獻]

[1] 陳紅霞.集體經營性建設用地收益分配：爭論、實踐與突破[J].學習與探索，2017（02）：70-75.

[2] 伏紹宏，洪運，唐欣欣.集體經營性建設用地入市收益分配機制：現實考量與路徑選擇——以郫都區為例[J].農村經濟，2017（10）：37-43.

[3] 高圣平，劉守英.集體建設用地進入市場：現實與法律困境[J].管理世界，2007（03）：62-72+88.

[4] 黃小虎.關鍵在轉變政府職能——依法保障農民土地財產權益之我見[J].中國土地，2003（02）：21-22.

[5] 林超，曲衛東，毛春悅.集體經營性建設用地增值收益調節金制度探討——基于征繳視角及4個試點縣市的經驗分析[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2019，20（01）：76-81.

[6] 劉守英.土地制度變革與經濟結構轉型——對中國40年發展經驗的一個經濟解釋[J].中國土地科學，2018，32（01）：1-10.

[7] 陸劍，陳振濤.集體經營性建設用地入市改革試點的困境與出路[J].南京農業大學學報（社會科學版），2019（02）：112-122+159

[8] 蒲方合.農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金探微——從農村集體經營性建設用地使用權出讓視角[J].財會月刊，2017（14）：104-110.

[9] 曲福田，田光明.城鄉統籌與農村集體土地產權制度改革[J].管理世界，2011（06）：34-46+187.

[10] 曲福田等.土地經濟學[M].第4版.北京：中國農業出版社，2018：272-275.

[11] 申端帥，呂曉，王柏源.集體經營性建設用地入市中的政府角色——基于出讓合同文本的分析[J].中國土地科學，2019（4）：34-41.

[12] 施建剛，徐奇升.集體建設用地流轉中的地方政府行為分析——兼論對集體經營性建設用地流轉的啟示[J].現代經濟探討，2015（07）：88-92.

[13] 王小映，賀明玉，高永.我國農地轉用中的土地收益分配實證研究——基于昆山、桐城、新都三地的抽樣調查分析[J]. 管理世界，2006（5）：62-68.

[14] 王小映.論農村集體經營性建設用地入市流轉收益的分配[J].農村經濟，2014（10）：3-7.

[15] 王玉波.農村建設用地入市影響土地財政區域效應[J].經濟地理，2016，36（05）：159-167.

[16] 文蘭嬌，汪晗，張安錄.從壟斷到寡頭：集體建設用地交易中政府和集體經濟組織的收益分配關系研究[J].中國人口·資源與環境，2018，28（03）：53-59.

[17] 吳昭軍.集體經營性建設用地土地增值收益分配：試點總結與制度設計[J].法學雜志，2019，（4）：45-56.

[18] 伍振軍，林倩茹.農村集體經營性建設用地的政策演進與學術論爭[J].改革，2014（02）：113-119.

[19] 謝保鵬，朱道林，陳英，裴婷婷，晏學麗.土地增值收益分配對比研究：征收與集體經營性建設用地入市[J].北京師范大學學報（自然科學版），2018，54（03）：334-339.

[20] 楊慶媛，楊人豪，曾黎，等.農村集體經營性建設用地入市促進農民土地財產性收入增長研究——以成都市郫都區為例[J].經濟地理，2017，37（08）：155-161.

[21] 楊雅婷.農村集體經營性建設用地流轉收益分配機制的法經濟學分析[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2015，15（02）：15-21.

[22] 岳永兵，劉向敏.集體經營性建設用地入市增值收益分配探討——以農村土地制度改革試點為例[J].當代經濟管理，2018，40（03）：41-45.

[23] 臧之頁，孫永軍.農村集體經濟組織成員權的構建：基于“股東權”視角分析[J].南京農業大學學報（社會科學版），2018，18（03）：65-74+154.

[24] 趙振宇，陳紅霞，趙繁蓉.論集體經營性建設用地增值收益分配——基于博弈論的視角[J].經濟體制改革，2017（04）：77-83.

[25] 中國社會科學院農村發展研究所“農村集體產權制度改革研究”課題組，張曉山.關于農村集體產權制度改革的幾個理論與政策問題[J].中國農村經濟，2015（2）：4-12.

[26] 周應恒，劉余.集體經營性建設用地入市實態：由農村改革試驗區例證[J].改革，2018（02）：54-63.

[27] 朱一中，曹裕，嚴詩露.基于土地租稅費的土地增值收益分配研究[J].經濟地理，2013，33（11）：142-148.