新時代城市財政預算監管探討

●趙興羅

城市是一個國家創造國民財富的重要基地，也是國家財政收入的重要來源，在國家和區域經濟發展中居于重要地位。黨的十九大報告明確了中國特色社會主義進入新時代這一歷史方位，城市處于新的歷史發展時期，城市財政的基本特征和職能定位也隨之發生了很大變化，相應地，城市財政預算監管需要適應這些變化。那么，新時代對城市財政預算監管提出了哪些新要求？城市財政預算監管存在哪些問題？今后的監管方向是什么？這些問題都是財政理論界和實務工作部門需要給予回答的問題，故此，也成為本文探討的重點。

一、新時代對城市財政預算監管提出的要求

關于新時代的基本內涵，本文采用黨的十九大報告中的表述：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾……我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標?！雹俦疚膹倪@段話概括出三個關鍵詞：主要矛盾轉化、高質量發展以及構建現代經濟體系。城市的發展離不開新時代經濟發展的新理念，也就是“創新、協調、綠色、開放、共享”。結合新時代的基本內涵，城市財政呈現出五大特征，即：創新驅動財政、可持續財政、生態財政、法治財政（即預算財政）以及“以人為本”的財政。城市發展需要把提高供給體系質量作為政策的重點，配合供給側改革，著重在要素投入結構、區域結構、產業結構、經濟增長動力結構、收入分配結構以及排放結構等方面，實施調控宏觀經濟的靈活有效的財政政策，在經濟可持續高速增長的基礎上實現城市經濟的高質量發展。

與此相適應，新時代對城市財政預算監管提出了要求，新時代基本內涵、城市財政基本特征與城市財政預算監管三者的關系如圖1所示。

圖1反映了處于新歷史方位的新時代的基本內涵，包括三個方面：我國主要矛盾轉化、高質量發展、構建現代經濟體系。經濟高質量發展要求財政可持續、創新驅動財政、法治財政、以人為本和生態財政；主要矛盾的轉化要求城市財政可持續和以人為本；構建現代經濟體系要求財政制度和體制實現創新驅動、可持續和法治財政。新時代城市的基本特征要求城市財政預算監管實現五大目標：預算績效、預算收支監管、防范風險、預算民主和預算法治。

圖1 新時代對城市財政預算監管的要求

（一）財政預算實行全面績效管理

城市財政預算是城市財政運行機制的重要構成要素，它既是國家行使分配職能的主要手段，又是國家調節經濟的重要杠桿。城市財政既是城市公共產品供給的重要保障，又是城市治理的基礎和重要支柱。城市財政的重要職能體現在：提供城市公共服務和基礎設施建設。一個城市的公共服務供給和基礎設施建設狀況，關系著該城市的核心競爭力。從財政理論和財政實踐上來看，無論是城市財政提供的公共品，還是投資基礎設施建設，都必須對財政支出進行預算績效管理。

（二）預算收支監管機制健全

隨著城市化進程的加快，城市發展一方面面臨著城市資源稀缺，另一方面則面臨著財政支出的剛性擴張，這就對城市財政的可持續提出了很高的要求。新時代要求經濟高質量發展，財政勢必要求可持續，在今后一個相當長的時期內，健全財政預算收支監管機制是使城市政府財政可持續的關鍵。

（三）風險防范

防范和化解重大風險是近年來中央非常重視的問題。新時代我國經濟社會發展呈現出新的階段性特征，在城市化過程中，城市面臨著大量的不確定性，更甚的情況是各種風險和矛盾交織疊加，而且有些風險產生的原因相當復雜，防范化解和管控重大的公共安全風險，規避財政投融資風險，保證財政資金安全，成為當前城市政府工作的重大攻堅戰之一。正如中央經濟工作會議強調的，要“打好防范化解重大風險攻堅戰”。新時代城市財政肩負的一個重要使命就是解決主要矛盾轉化的發展不平衡、不充分問題，而徹底解決這一問題的實質，就是在新形勢下化解和管控面臨的各種公共風險問題。城市財政是城市政府治理城市的基礎和重要支柱，如何有效運用財政手段應對各類聚集的社會矛盾和不確定性，從而防范和化解公共風險，也同時考量著我國城市政府治理城市的能力和水平。

（四）預算民主

一是財政預算民主決策。財政預算決策包括財政預算制度、預算決策機制、城市財政預算規模的增長。遵守的原則是，厲行節約、實事求是地編制收入預算，量力而行編制支出預算，提高預算編制的科學性、合理性和精準性。二是財政支出向民生傾斜。新時代要求“以民為本”，財政支出重點是向民生傾斜，這關系著民生的主要方面，例如，有關財政在基礎設施建設的投資，以及財政在教育、文化、衛生、醫療、社會保障、科技投入、生態環境等領域的投資，都關系著民生的切身利益，因而都需要增加財政支出，并注重投資效益，節約財政資金。三是財政預算透明公開，接受社會和公眾的監督。四是實行民主化管理。人大預算監督是我國民主政治建設的重要內容。人大預算監督權在一定程度上體現了人民參與國家和社會事務管理的程度，各級人民代表大會通過人大代表對政府財政預算進行監督，保障人民當家理財的權利。

（五）預算法治

依法治國是我黨在新時代這一歷史方位治理國家的基本方略，而依法治國的重要內容就是依法理財。依法治國的前提則是建立一套完備的、涵蓋各個領域的法律體系。城市財政預算監管應當按照國家有關法律法規進行，將城市財政預算的各環節納入法治軌道，依法理財、依法治國。

二、城市財政預算監管存在的問題

對財政資金的監督和管理是財政管理的主要職能。近年來，我國城市財政預算監管取得了一定成效，但還存在一些亟待解決的問題，主要有：

（一）財政監督和預算績效管理不適應新時代的要求

1、財政監督手段和方法落后。隨著我國財稅領域“金財工程”的實施，財政管理實現了信息化，同時也造成了財政資金運行的“信息化”。然而，財政監督卻相當滯后，針對財政收支的動態運行和變化，財政監督部門還不能夠及時掌握財政收支動態，財政監督的效率較低。

2、監督機制不夠完善。財政監督各機構協調不暢，財政部門、稅務部門與審計機關通常重視事后的檢查審計，造成了事前與事中監督的“缺位”，而針對某一事項，則可能出現監督重疊和越位。在財政業務管理活動中，重分配、輕監督，重收入監督、輕支出監督，重外部監督、輕內部監督等現象經常發生。

3、財政預算績效管理嚴重滯后。近年來，我國的財政預算績效管理取得了一定成績，但尚存在評價的體制和制度不完善、評價指標和體系偏離實際等問題，建立和完善科學合理、符合實際的預算績效評價指標體系是財政預算績效評價需要解決的重要問題。

（二）財政收支不平衡

1、收入總量和結構方面。財政收入總量不足，城市財政自給系數低，財政普遍困難。1994年的分稅制改革嚴重削弱了四個層級所有地方政府的財政自給能力。分稅制改革之前，只是省和城市財政不能自給，地級和鄉鎮財政略有結余。分稅制改革以后，鄉鎮財政自給能力系數基本處在1左右，而城市財政一直維持在0.5。從動態的趨勢看，城市財政能力的自給系數呈現不斷下降趨勢。城市財政的收入結構不合理，削弱了城市財政的宏觀調控能力。

2、財政支出規模和結構方面。財政支出需求大，收支不平衡。財政支出結構效率低，在財政支出的項目中，經濟建設費仍占主導地位，即使比重下降，仍然位列支出之首。財政支出“越位”與“缺位”現象并存。其中，“缺位”現象表現在：對社會保障的支持不足、對社會公益事業供給乏力、對財政公共設施建設投入偏少等。優化財政支出結構，對于一些重點支出和重大投資項目，有必要完善其決策管理機制，科學合理地確定重點支出與重大投資項目的范圍，強化財政資金監管，提高財政資金的支出效率。

（三）債務風險加大

1994年實行分稅制財政體制以來，我國出現了財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移的特點，導致地方財政自給能力不斷下滑，城市政府的財政存在突出的收支矛盾。在這種情況下，地方政府財政支出責任加速呈現三個轉移傾向：一是支出責任向下級轉移，中央政府和地方政府在劃分事權上不對稱；二是支出責任向部門轉移，一些地方財政由于入不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔的支出責任推給部門，要求部門自行解決支出缺口；三是支出責任向后期轉移，由于收入有限，即期應當安排的支出則向后轉移到未來期。這樣一來，日積月累就形成了惡性循環，欠賬越來越多，最終釀成地方政府債務的不斷累積和全面發生，甚至可能出現嚴重的債務風險。

（四）預算民主化程度低

“陽光是最好的防腐劑”，財政預算公開透明，實現預算的公開化、透明化，把人大審查批準的預算向社會公布，有利于自覺接受人民群眾的監督。但目前，預算公開透明很不到位，信息披露機制不完善，信息公開渠道還不夠暢通。人大預算監督是人民代表大會對政府工作進行監督的重要載體。一般來說，地方人大及其常委會代表人民依法管理國家事務的重要方式，就是通過市級人大對財政預決算進行審查和監督來體現的。目前，我國市級人大預算監督體系還不夠完善和健全，制約了國家財政的民主化管理。

（五）預算法治滯后

城市政府財政預算監管要求依法監管，這是現代財政制度的基本要求。但各種因素的影響，導致相關部門的監管行為偏離法律法規。在財政預算實踐中，一些部門預算執行隨意性較大，部分資金未細化到具體單位和項目，部分預算收入應繳而未繳，有些部門和基層預算單位擠占、挪用財政資金等現象時有發生。

三、新時代城市財政預算監管的方向

（一）對財政預算進行全面績效監管

1、健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制。新時代城市財政預算監管的方向是建立“全過程、全融合、全覆蓋”的績效管理機制，對財政公共資金進行績效評價和全面績效管理。一是構建完善的財政資金監督體系，統一整合由人大、審計、財政、監察、司法、人民群眾參與的監管力量體系。二是有效監管財政資金運行的全過程。構建預算編制、執行和監督互相制衡、互相協調的財政監督機制，對財政資金的監管要覆蓋財政財務管理的全領域。

2、將績效管理融入預算監管。在具體的監管實踐中，可以探索將績效管理與預算監管融合統一，將績效評價結果與資金分配有效結合起來。一是樹立績效管理理念。重點關注財政資金存量、資金的使用項目、資金沉淀、預算執行進度、資金的使用效果、項目實施效果、項目目標完成情況以及項目的影響和效應。二是充分利用財政績效評價，提升預算管理水平。例如，針對財政資金在使用過程中無效或低效的原因，就可以通過績效評價查找出來；利用績效評價結果，還可以推動預算管理水平的提升。此外，還可以利用績效監管的契機，促進事權部門依法依規履職盡責，發揮財政資金的社會效應和政策效應。

3、健全財政監管的懲戒機制。對預算編制和執行進行定期或不定期的監督檢查，對于違法違規的財政行為要及時糾偏，嚴重的要受到嚴厲懲戒，以確保財政資金的安全性、合規性和有效性，增強財政監督的威懾力。

（二）加強預算收支監管

1、總體上平衡財政收支。財政收支是財政健康運行的重要前提，我國存在財政收支預算約束軟化、財政支出隨意以及缺乏監管等問題，不利于財政收支平衡，需要加強中長期財政預測，對財政收支實施預算約束。

2、加強財政收入監管。一是積極拓寬財力統籌渠道，盤活政府管控的各類資源要素，善于利用規范有效的投融資機制。城市財政所有收入全面、完整地納入預算。根據部門的職能和任務要求以及現有公共資源的配置情況，將各預算單位進行分類分檔，分別確定支出定額，將單位的所有收入全面、完整地納入部門預算中進行統一管理。二是對一般預算收入和政府非稅收入進行監管，對收入的征管、入庫、分析、考核等環節進行嚴格監管。三是清理規范稅收優惠政策。重點治理影響公平競爭的稅收返還、稅收減免緩交、低價供地等行為，建立稅收優惠政策備案審查、定期評估和退出機制。四是治理虛增收入，嚴禁收入空轉、混庫、預繳等違規行為。

3、加強財政支出監管。財政支出機制合理的標志，是財政支出保持結構優化和規模適度。為了維護財政體系穩定與平衡，有必要將財政支出規?？刂圃诤侠矸秶Ｒ皇峭晟瀑Y金撥付授權批準制度。對于財政資金授權批準的方式、權限、程序、責任、支付審核、支付辦理、財務核算崗位人員的職責范圍以及印章的管理等進行監管，都需要完善財政資金撥付授權等相關制度，以確保財政資金安全，規范財政資金的運行。二是推動國庫集中支付改革。改革財政支出撥付程序，減少財政資金運行的中間環節，提高財政資金的使用效益。三是依法管理財政支出。預算規劃要嚴格按照《預算法》的規定執行，做到有法可依、有法必依。防止某些部門任意支取和浪費財政資金，或者隨意改變資金支出的規模和用途。同時，還應當建立問責制度，對那些違法違規的責任人要追究到底，讓他們承擔違法違規相應的責任。

（三）構建防范風險的監控預警機制

根據城市政府財政運行狀況，目前重點監控的財政風險有三類：

1、防控城市政府債務風險。新《預算法》實施之前，地方政府債務主要是積累了大量的隱性債務及或有債務，其原因主要是債務來源于銀行貸款、BT、城投公司等間接融資。新《預算法》頒布以后，多數地方政府實行了債務置換計劃，就是以地方政府債券替換那些期限短、成本高的債務，通過直接負債占比，城市政府的債務風險得到了一定程度的化解。但隨著地方政府債務風險的加大，今后將圍繞政府債務“借、用、還”全鏈條，穩定、動態、準確地掌控城市政府債務的基礎數，分析城市政府債務規模、風險趨勢和分布狀況，及早防范債務風險。同時，查處各類違法違規舉債行為，加強隱性債務監控。

2、監管社?；鸬娘L險。隨著我國城市化和人口老齡化的發展，我國社會保障基金缺口逐漸加大，社會保障基金成為當前城市財政風險的重要方面。因此，需要督促地方政府形成統一的保障范圍、籌資標準、待遇水平、基金管理和經辦流程，對那些重復參保、隨意提高征收比例或降低繳費基數的現象要嚴肅查處。

3、嚴肅財經紀律。監管財政資金安全是財政治理能力現代化的重要保障。黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革、建立現代財政制度、合力推進部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線等財政管理改革，從制度框架、財政資金管理的源頭上確保財政資金安全，維護納稅人利益。

（四）構建城市財政內部監管機制

構建財政內部監管機制的目的是加快公共財政體系建設，切實提高財政部門依法理財、科學理財、民主理財的能力和水平，建立規范、安全、高效的財政內部管理控制制度。財政內部控制制度主要包括一般預算收入管理、政府非稅收入管理、綜合財政預算管理(含預算指標管理、預算執行調整)、財政資金撥付、政府投資項目管理、行政事業單位國有資產管理、財政專項資金管理、財政票據管理、會計管理、政府采購管理、財政監督管理等內容。

加強內部監管的重點在于：第一，強化內部監管的職能，按照事與權的對稱原則，分崗設權、分級授權等內控監管機制的要求，在財政決策、執行、監督環節實行相互協調又相互制約的監管機制，突出節點控制，體現內部制衡的管理理念。第二，建立內部監督與內控檢查工作有效銜接機制。對于財政部門內部各職能機構履行財政業務管理的情況，要經常進行監督檢查和總結反省，對于內部監管的財政信息實行共享和成果利用。第三，創新內部監管方式方法，前移監管關口、加強內部監管問題的整改落實，切實提高內部監管效果。

（五）推進城市財政的民主化和法制化建設

1、推進城市財政預算民主化建設。建立現代財政制度的基本特征就是財政預算的公開透明，這也是打造陽光政府、責任政府的客觀需要。財政民主體現在預算上，就是以政府預算為媒介，對各級政府從社會獲得收入的合法性、財政支出的合法性，以及相關政策制度的合法性進行判斷與監督。適應新時代的要求，建立全面規范、公開透明的現代預算制度；強化預算約束、規范政府行為、實施有效監督、把權力關進制度的籠子里。

2、推進城市財政預算法制化建設。預算法治既是國家治理的制度基礎，又是經濟改革發展的價值根基。適應新時代的要求，推進城市政府預算的規范化、公開化、透明化和法治化建設，依法理財和依法治國理政，提升城市政府治國理政的能力和水平。

3、完善專員辦制度。專員辦制度是以民為本的一個重要體現。財政專員作用的充分發揮，有利于準確掌控城市財政的收支波動，降低財政風險?！?/p>

注釋：

①習近平.中國共產黨第十九次全國代表大會報告，《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，2017年10月18日。