土地規劃與城鄉規劃的矛盾及建議

白雪峰

摘要：隨著我國社會經濟的飛速發展，城鎮化進程不斷加快，城市土地資源日益緊張，基于土地資源管理、利用的土地規劃和城鄉規劃之間的矛盾也愈發凸顯。為了解決兩者之間的矛盾，進一步促進城鄉一體化健康發展，探尋土地規劃和城鄉規劃協調發展之路也更為迫切。

關鍵詞：土地規劃;城鄉規劃;矛盾;建議

1、土地規劃和城鄉規劃之間的關系

土地規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性進行部門間土地資源分配和時空組織土地利用的綜合技術經濟措施。城鄉規劃是以促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展為根本任務、促進土地科學使用為基礎、促進人居環境根本改善為目的，涵蓋城鄉居民點的空間布局規劃。兩者都是依據國民經濟發展和社會發展計劃及相關統計數據進行編制，都是基于更加科學、合理利用土地資源的目的為出發點和落腳點。但又因兩者之間的規劃內容和側重點不同，加之規劃實施過程中兩個部門之間缺乏信任、溝通和支持，導致相互之間銜接不緊密，甚至出現相互制約的情況，這給規劃的審批、實施和管理過程中增添不少麻煩，甚至造成土地資源的浪費。

2、土地規劃和城鄉規劃之間存在的矛盾

2.1兩項規劃分屬不同部門管理，所執行的法律法規也不相同。

土地規劃屬國土部門管理，執行《中華人民共和國土地管理法》等相關法律法規;城鄉規劃屬住建部門管理，執行《中華人民共和國城鄉規劃法》等相關法律法規。雖然分工不同，但是實際工作中還是會出現職能交叉的現象。而兩者所執行的用地分類標準也不同，土地規劃執行的《土地利用現狀分類》，共分為12個一級類，57個二級類，城鄉規劃執行的是《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB 50137-2011），城市建設用地共分為8大類、35中類、44小類。這就導致工作中出現相互矛盾的地方，即使有的用地分類名稱相同，各自的內涵和側重點也不同，難以協調統一。

2.2兩項規劃的編制目的和編制內容不同。

雖然這兩項規劃都由同級政府組織編制，報批程序也基本相同，但各自的編制目的、內容、期限也不同。

土地規劃是指在各級行政區域內，根據土地資源特點和社會經濟發展要求，對今后一段時期內（通常為15年）土地利用的總體安排，其目的是對有限的土地資源的開發、利用、整理、復墾、保護等在時間和空間上進行科學合理的安排。城鄉規劃則是綜合考慮城鄉經濟社會發展情況，以規劃區范圍內土地資源為載體，對城鄉空間布局進行綜合考慮和整體安排（規劃期限比較靈活，總體規劃一般為20年，鄉、村規劃一般為10年），其目的是合理利用城鄉土地資源，協調城鄉空間功能布局，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展。土地規劃強調的是土地資源的可持續發展，重在控制耕地和建設用地指標，具有計劃性強的特點，反映的是上級政府的安排意愿。城鄉規劃則更側重于從各類用地的實際需求出發，從而進行各類土地的時空布局，具有引導城鄉建設和發展的作用，反映的是地方政府的發展意愿。由于計劃與需求的不符，常常造成實際工作開展的困難。就拿人口統計為例，土地規劃以規劃區范圍內戶籍人口作為依據，而城鄉規劃以規劃區范圍內常住人口作為依據，因此，土地規劃中的現狀人口規模和預測人口規模均偏小，相應的建設用地指標也偏小，這就造成了兩項規劃的銜接存在很大困難，矛盾重重。

2.3兩項規劃的用地布局存在矛盾。

城鄉規劃受到地方發展沖動和行政干預，發展目標偏高，土地規劃受計劃控制，土地供應偏低，從而導致城鄉規劃的建設用地指標需求突破土地規劃的建設用地指標控制范圍，形成矛盾焦點。

雖然兩項規劃都持有同樣的集中化布局理念，但土地規劃對建設用地的規劃布局較之城鄉規劃更為寫實和細碎。城鄉規劃對土地的利用多為集中連片，縱橫交錯的規整地塊，而土地規劃是基于現狀用地性質而布局，多為不規整地塊，造成兩項規劃之間難以銜接的問題。

另外，土地規劃中本身存在的征地補償標準偏低、實際操作中靈活性不夠、征收轉用報批周期長等因素，也造成了土地資源利用率降低的現實問題。

3、土地規劃和城鄉規劃之間協調與銜接的建議

3.1為貫徹落實十九大精神，國務院深入推進機構改革，國土和規劃的職能都統一到了自然資源部，下一步建議修正土地管理法、城鄉規劃法及相關法律、法規、規章等，對不適應新時代新要求和存在沖突的條款進行調整，進一步協調統一兩項規劃的編制目的、程序、依據、規劃期限等。修訂一部與兩項規劃都適應的用地分類標準，促進兩項規劃的相互銜接，共同發揮對土地資源集約利用的引導作用。

3.2地方人民政府應當及時制定適應本地區的地方性法規、規章，更加深化實施細則，以便指導土地規劃和城鄉規劃更好的銜接，促進城鄉建設可持續發展。

3.3加快“多規合一”進程，由試點向普及發展。加強各項規劃之間的銜接，完善以土地規劃為基礎的規劃體系，切實推進城鄉一體化健康發展。

3.4行業工作人員在掌握國家政策和相關專業知識的基礎上，結合工作實際，及時發現和解決問題，提出合理化建議，積極探索更為合理、有效的促進兩項規劃協調、銜接的措施和辦法。

結束語

我國國情特殊，土地規劃與城鄉規劃的發展也是摸著石頭過河，面對新時代新要求，如何協調兩者之間的關系，使得土地資源利用效率最大化，同時確保耕地保有量是一個重要的課題。因此，本文就兩者之間的關系作了一些探討和建議，希望對這方面的研究和發展工作有所幫助。

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