社區教育供給側結構性改革的動因與路徑

張勝軍 孫建波

摘 要 新的時代背景以及社區教育供給側存在的結構性矛盾，要求我國社區教育從供給端發力進行結構性改革。具體來說，新的時代背景下，社區教育發展面臨規模提升較快但質量提升滯后、發展水平結構性失衡及“無效供給”過剩與“有效供給”不足的矛盾。可以通過建立城鄉社區教育統籌治理的體制機制、優化和完善社區教育制度結構、構建多主體協同治理模式、發展現代化社區教育等舉措，大力推進我國社區教育供給側結構性改革。

關鍵詞 社區教育;供給側結構性改革;學習型社會;社區治理

中圖分類號 G779.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）34-0052-06

供給側結構性改革是黨中央為適應和引領我國當前經濟新常態的改革方向而作出的重大戰略部署。“供給側結構性改革”的理論思想一經提出，就引起了廣泛的討論，對我國經濟社會發展具有全局性的指導意義。同時，在實踐層面，供給側結構性改革作為一項龐大的系統工程，不可能僅限于經濟領域，還包括其他社會領域。教育作為人力資本這個供給側關鍵要素培植和配置的主渠道，自然也包含其中。就社區教育而言，如何回應時代發展的新要求，聚焦自身發展中凸顯的供給側結構性矛盾，在改革創新中實現新發展，就成為一個非常值得探討的問題。

一、社區教育供給側結構性改革的時代背景

教育具有歷史性、社會性，應對社會發展變化做出及時回應。當前，中國特色社會主義進入新時代，社區教育發展的時代背景發生了重大變化。

（一）學習型社會建設時不我待

20世紀70年代，聯合國教科文組織提出人類社會要邁向學習型社會。自此，世界各國相繼開展了創建學習型社會活動。改革開放后，我國也采取了多種措施，如自學考試、成人函授等，推進了終身教育、全民學習的快速發展。特別是在黨的十六大提出建設全民學習、終身學習的學習型社會之后，國家陸續出臺了系列政策，積極推進我國學習型社會建設。2004年，國家發展和改革委員會等九部委聯合印發的《〈關于開展全國“創建學習型組織，爭做知識型職工”活動的實施意見〉的通知》提出，要倡導終身學習理念，建設各種類型的學習型組織，掀起全民學習熱潮;2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》確立了到2020年，“基本實現教育現代化，基本形成學習型社會”的教育發展戰略目標;2014年，教育部等七部委印發的《關于推進學習型城市建設的意見》要求創建各種類型的學習型城市，到2020年東中西部地區市（地）級以上城市開展創建學習型城市工作覆蓋率分別達到90%、80%和70%，各區域都要有一大批縣級城市開展創建工作;2016年，教育部等九部門頒布《關于進一步推進社區教育發展的意見》，提出要通過大力發展社區教育，促進學習型社會建設;2017年，黨的十九大報告再次明確要求，辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質。除國家層面出臺系列政策外，北京、上海、天津、浙江、江蘇、江西、福建、河北、四川等，也紛紛出臺了推進學習型社會建設的地方政策和法規。

社區是社會的細胞，是城鄉居民生活、學習的基本單元。學習型社會建設需要培養公民的自覺學習意識和學習能力，需要廣泛創建學習型家庭、學習型社區。社區教育面向社區居民，在組織動員社區居民開展學習活動方面，具有得天獨厚的地緣優勢、人緣優勢，理應在學習型社會建設中發揮主體性作用。這就要求社區教育必須進行供給側結構性改革，擴大其覆蓋面，增強其公共性、普惠性，為實現人人皆學、時時可學、處處能學的學習型社會奠定堅實基礎。

（二）經濟供給側結構性改革的大力推進

當前，我國正在大力推進經濟供給側結構性改革。所謂經濟供給側結構性改革，是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲的問題，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展[1]。

改革開放之初，我國確立了以經濟建設為中心的發展戰略，其重心是擴大經濟規模、增大經濟體量，注重需求側管理，幾十年來對推動我國經濟高速增長發揮了巨大作用。但與此同時，也帶來了經濟結構失衡、生態環境惡化、創新能力不足、產能過剩、產品競爭力不強等突出問題。因此，在我國經濟進入新常態后，必須積極推進“新常態下的供給側結構性改革”，重新釋放經濟發展活力。隨著經濟領域供給側改革的深入推進，可以預見，我國經濟結構會進一步優化，經濟發展將不再依靠事實上業已消失的人口紅利，轉而依靠能夠不斷實現重大科技創新、廣泛應用現代科技的人力資本紅利。人力資本紅利主要由教育紅利轉化而來。只有堅持優先發展教育、厚植人力資本，才能把教育紅利轉化為人力資本紅利。

社區教育是現代終身教育體系的重要組成部分。社區教育要主動因應經濟發展和轉型升級對人力資本提升的現實訴求，必須突破對傳統發展模式的路徑依賴，通過供給側結構性改革，以有效的社區教育服務，促進我國公民素質的整體提升。

（三）社區治理的廣泛開展

改革開放以來，我國城鄉治理體系發生了深刻變化，經歷了從單位制（人民公社制）到街居制[鄉（鎮）村制]再到社區制的變化歷程，社區治理實踐的興起和發展就是其中的一個重要方面[2]。20世紀80年代初期，我國開始了社區建設探索實踐，其重心是通過社區管理化解社會轉型發展中產生的社會問題。20世紀90年代后，西方治理理論一經傳入中國，即受到了學術界的熱烈討論，并在社區建設中得到了實際應用。社區建設開始由社區管理逐步走向社區治理。2013年，黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的重大政治命題，社區治理開始成為黨和政府推進社會治理創新的一項重點工作，各地也緊緊圍繞國家政策要求開展了形式多樣的社區治理實踐探索。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出，城鄉社區是社會治理的基本單元，并對城鄉社區治理的目標、原則、任務、要求、保障等進行了謀劃設計。黨的十九大強調，要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。至此，新時代中國社區治理的政策體系基本生成[3]，生動的社區治理實踐也隨之廣泛、深入地開展。

社區教育既是社區治理的內容，也是社區治理的手段，兩者之間具有內在關聯。2014年，教育部等七部門在《關于推進學習型城市建設的意見》中明確提出：“完善社區教育多元參與協商、合作機制、提高社區治理能力，推動社會治理創新。”2016年，教育部等九部委在《關于進一步推進社區教育發展的意見》中提出：“推動社區教育融入社區治理，不斷豐富社區建設的內容。”由此可見，社區教育既應該也可以成為社區治理的“推進器”，在社會治理創新中發揮建設性作用。但是，就我國社區教育發展現狀及其實際功能看，社區教育在促進社區治理中還存在諸多問題，效果也不明顯[4]。因此，必須進行社區教育供給側結構性改革，讓社區教育在培養社區居民的治理能力、凝聚社區共識、形成和諧的社區文化氛圍等方面發揮實質性作用，推動社區治理由“共治”走向“善治”。

二、社區教育供給側的結構性矛盾

社區教育供給側結構性改革是內外因相互作用的結果，新的時代背景是社區教育供給側結構性改革的外因，內因則是社區教育自身存在的供給側結構性矛盾，這種結構性矛盾有如下表征。

（一）社區教育規模擴張較快但質量提升滯后

我國現代意義上的社區教育興起于20世紀80年代中期。在改革開放之初，我國的經濟社會發展還比較落后，無論是經濟還是教育，選擇的都是一條外延式發展道路。其典型特征是注重需求側管理，以規模求發展，通過不斷擴大規模，逐步滿足人民群眾極度缺乏的基本物質和文化生活需求。

1986年，在地方政府倡導下，上海市成立了我國第一個“社區教育委員會”，開展了地方自主的社區教育實踐探索。1987年，天津市河西區以中小學校外教育為主要內容，在區轄內的3個街道開展了社區教育試點試驗。1988年，中共中央《關于改革和加強中小學德育工作的意見》提出，開展社區教育試點工作。2000年，教育部首次批準了8個全國社區教育實驗區。此后，教育部又開展了全國社區教育示范區建設。正是通過這種“試點先行、以點帶面、穩步推進”的方式，使我國社區教育規模得以快速擴張。據統計，截至2016年，全國共有國家級社區教育實驗區228個、示范區122個[5]，覆蓋了31個省級行政區（不含港澳臺地區）。除全國社區教育實驗區、示范區外，還有大量的省級、地市級、區縣級社區教育實驗區、示范區，而實驗區、示范區只是社區教育中的少數典型，每一個實驗區、示范區都包含了數量眾多的各層級社區教育實體機構。例如，截至2014年底，浙江省11個區市均建立起社區大學（或城市大學），覆蓋率達100%;社區學院在縣（市、區）覆蓋率達98.9%;街道、鄉鎮社區學校共1259所，覆蓋率達96.5%，基本建立起了比較完善的、覆蓋城鄉的社區教育網絡[6]。

不過，與社區教育規模快速擴大形成鮮明對比的是社區教育質量提升明顯滯后，集中體現為：社區教育供給品質不優，民眾對社區教育的滿意度低[7]。其主要原因包括：社區教育無明確的法律定位、無固定經費來源、經費投入不足、基礎設施匱乏、無專業教師隊伍等[8]。

（二）社區教育發展水平的結構性失衡

經濟基礎決定上層建筑。我國經濟發展在地區之間、城鄉之間、區域內部都存在明顯的差距，由此也導致我國社區教育發展水平的結構性失衡。

一是東中西部社區教育發展水平的結構性失衡。東部地區是我國改革開放的先行實驗區。改革開放后，我國經濟發展是由東部向中部、西部漸次發展、梯度推進，由此逐步形成了東中西部的經濟發展差距。地區經濟發展水平對教育發展水平產生的影響是直接的、巨大的，教育發展的結構性失衡實際上也是經濟發展結構性失衡的典型反映。我國社區教育最早從東部沿海經濟發達地區起步并快速發展，作為“領頭羊”，京津冀、長三角、珠三角是我國社區教育發展速度最快、水平最高的代表性區域，而中西部地區社區教育則起步較晚、發展較慢。以具有代表性、象征性意義的全國社區教育試驗區、示范區數量為例，截至2016年，全國社區教育實驗區、示范區分別有228、122個。其中，東部、中部、西部全國社區教育試驗區分別有136、53、39個，全國社區教育示范區分別有85、22、15個[9]，東部、中部、西部占全國社區教育試驗區和示范區總數的百分比分別為63.1%、21.4%、15.4%，東部社區教育發展的整體水平明顯高于中西部。

二是城鄉之間社區教育發展水平的結構性失衡。新中國成立伊始，即確立了“農村支援城市”“城市優先、工業優先”“農業支援工業”的基本國策，并以戶籍制度為核心，建立了與之相應的包括教育制度、醫療制度、就業制度、工資福利制度等在內的制度體系，由此形成了城鄉分治的二元社會結構。在城鄉二元社會結構的影響下，城市社區教育發展水平明顯高于農村地區。就城鄉而論，我國社區教育首先起步于城市。在20世紀80年代，上海、天津等大城市就開始了地方性的社區教育試點試驗工作，到90年代才逐步向農村地區延伸[10]。城市經濟發達，對社區教育的公共財政投入相對較多，且城市擁有豐富的社區教育資源，大量的圖書館、博物館、主題展覽館、植物園、少年宮、企業、社會培訓機構、大中小學校等都主要集中在城市，可供利用的教育資源不但存量大、增量多，且質量也相對較優。而在不少農村地區，由于其落后的經濟發展水平，即便是優先保障的基礎教育投入也是捉襟見肘，對實際地位不高的農村社區教育的公共財政投入自是少之又少。加之農村地區可供利用的社區教育資源十分匱乏且呈“散點分布”、難以整合，進一步加劇了農村社區教育的發展窘境。有調查顯示，即使在城鎮化程度較高、社區教育相對發達的地區，城、鄉社區教育在經費投入、服務供給、基礎設施建設、人員配備等方面也同樣差異懸殊[11]，社區教育發展的難點、痛點在農村，農村社區教育是“短板”。

三是區域內部社區教育水平的結構性失衡。與地區之間、城鄉之間發展情況相類似，在同一區域如省域、市域、縣（區）域內部，也同樣存在社區教育發展水平結構性失衡的問題。以江蘇為例，江蘇是經濟強省、教育強省，也是我國社區教育發展水平較高的省份。截至2017年，全省已建有省級開放大學1所、市縣級開放大學63所、社區學院103所、社區教育中心890個、居民學校8610個，“以省級開放大學為龍頭，以市縣（區）社區大學（開放大學）、社區培訓學院為骨干，以鄉鎮（街道）社區教育中心和居民學校為基礎”的江蘇特色的五級社區教育網絡體系構建完整，基本實現了全省覆蓋[12]。但是，江蘇省域內蘇南、蘇中、蘇北經濟社會發展不平衡，社區教育發展也存在明顯的區域內部差異。有調查顯示，在社區教育基礎性資源配置上，如建筑面積、圖書室、閱覽室、活動室、投影儀、電腦、書籍、紙質期刊、電子期刊等方面，蘇南地區明顯多于、好于蘇中、蘇北地區[13]。其他相關研究也得出了類似“區域內部社區教育發展水平失衡”的結論[14]。

此外，在不同層次的社區教育實驗區、示范區之間，以及社區教育實驗區、示范區和非實驗區、示范區之間，社區教育發展水平也同樣存在結構性失衡的問題。

（三）社區教育的“無效供給”過剩與“有效供給”不足并存

供給是否有效的判斷標準是看供給主體提供的產品或服務的價值是否得以實現。從實際情況看，我國社區教育發展面臨的問題，供給側和需求側都有，但主要問題在供給側。無效供給過剩和有效供給不足并存，就是一個典型的供給側結構性矛盾。

社區教育的無效供給過剩。第一，地理區位不同、經濟發展水平不同、地方文化傳統不同的社區之間，卻因相互模仿、簡單套用而存在大量同質化的、無特色的社區教育活動，沒有體現社區教育的地域特征。第二，社區教育對象存在“瞄準偏差”。不同的學習者因不同的年齡、學習基礎、學習興趣和學習目的，對社區教育的層次、類型、內容、組織形式、方式方法等有不同需求，需要接受多樣化、個性化的社區教育服務。但實際上絕大多數社區教育機構受制于自身的條件和能力，通常是“以供定需”，只會在某個時間段不加區別地為所有教育對象提供同質化的社區教育服務。第三，低層次、低質量、任務式的社區教育普遍存在。近年來，筆者在江蘇、安徽等地的實地調研中了解到，不少地方政府對專門性的實體社區教育機構（如社區學院、社區學校等），以及行業協會、中小學校、職業院校等，每年都會下達一定的教育培訓任務，并以此作為單位年終考核指標。這種任務帶有行政指令性。為完成任務，多數責任單位通常只要能召集一定的人數，就急急忙忙地組織一些多半是“缺斤少兩”“偷工減料”的教育培訓。活動組織者關心的是臺賬記錄中的參與人數，對參與者的學習意愿及培訓效果則顯然關注不夠。第四，社區教育的滿意度低。一些地方開展的社區教育，如果僅從數字報表上看，還是很有成就感，但其實際效果不容樂觀，數字繁榮的背后隱藏著嚴重的信任危機、質量危機。有調查顯示：目前，社區居民對社區教育供給滿意度較低，既包括“社區教育資源供給品質滿意度較低”，也包括“社區教育供給品質滿意度較低”[15]。這種滿意度低的社區教育，實際上就是一種過剩的無效供給。

社區教育有效供給不足。第一，中西部地區以及農村地區的社區教育，無論是發展速度、規模還是質量都遠遠不能滿足人民群眾和經濟社會發展的實際需求。第二，在新時代背景下，與人民群眾生活方式改變以及發展新產業、新業態所需要的相關教育培訓，如個性化定制、智能家居、物聯網安裝調式、農業經理人、綠色建筑、生態農業、非遺傳承等，在社區教育中嚴重缺失。不少地方社區教育的主要內容依舊是文藝體育、琴棋書畫，與10年前、20年前相比，變化不大[16]。第三，沒有針對城鄉弱勢群體、城市新市民，以及入鄉、回鄉創業興業的城市戶籍居民、復員軍人、大學生村官、外出農民工及經商人員等，提供具有針對性的社區教育服務。第四，城鄉社區居民基于個人生活和職業發展的個性化的社區教育服務，難以得到有效滿足等。

三、社區教育供給側結構性改革的路徑

（一）建立城鄉社區教育統籌治理的體制機制

發展不平衡是社區教育供給側主要的結構性矛盾。這種不平衡，主要不是體現在城市之間而是在城鄉之間。要實現城鄉社區教育的均衡發展，就必須建立城鄉社區教育統籌治理、一體化發展的體制機制。

第一，發揮地方黨委政府在社區教育發展中的引導作用，把城鄉社區教育統一納入地方經濟社會發展規劃、教育發展規劃。把城鄉社區教育作為一個整體，統籌設計城鄉社區教育發展目標、統籌制定城鄉社區教育發展規劃、統籌配置城鄉社區教育資源、統籌安排城鄉社區教育項目、統籌布局社區教育網點，建立健全社區教育網絡，構建城鄉一體化區域現代社區教育體系。第二，抓住重點，補齊農村社區教育短板。城、鄉社區教育分治的格局是城、鄉二元社會格局的復制。目前，我國農村社區教育無論是在基礎能力建設，還是在發展速度、規模和質量上，都遠遠落后于城市社區教育。政府和社會有責任基于教育公平的價值理念和公共服務均等化原則，在人力、物力、財力投入上向農村社區教育傾斜，促進優質的教育資源向鄉村流動和匯聚，為農村社區教育發展注入新動能，增強其“造血能力”和發展后勁。第三，尊重地方首創精神，鼓勵和支持地方開展城鄉社區教育統籌治理、一體化發展的改革試點、實驗，充分發揮典型示范效應，及時總結提煉可復制的成功經驗并加以宣傳推廣。

（二）優化和完善社區教育制度結構

社區教育供給側結構性改革是一種全要素改革，包含目標、項目、課程、師資、經費、制度等各種要素。其中，制度位居各要素之首。社區教育供給測結構性改革的關鍵是優化和完善社區教育的制度結構。

自20世紀80年代以來，我國已經初步建立了引導和支持社區教育發展的政策體系。但是，政策體系尚不夠完善。一方面，是缺乏更具權威性的、作為“政策上位”的專門性社區教育法律;另一方面，也缺乏具有較強操作性的、作為“政策下位”的社區教育制度體系。

制度是一個關聯性、結構性存在。完善的社區教育制度結構，既包括直接影響社區教育發展的核心制度，如辦學制度、經費制度、課程制度、師資制度、評價制度等，也包括間接影響社區教育發展的外圍制度，如就學制度、就業制度、福利制度等。應從制度關聯的視角優化和完善社區教育的制度結構。

制度結構的優化和完善是一個動態過程，需要與時俱進推進制度改革與創新。針對當前我國社區教育供給側存在的結構性問題，制度改革與創新的重點在于：第一，提高統籌層級，建立以縣（區）域或市域為范圍的區域社區教育歸口管理制度，協調、規范本區域內各利益相關主體的社區教育行為。第二，以區域為單位，建立區域內和區域間的社區教育資源自由流通機制，共建、共有、共享資源平臺，均衡配置區域社區教育資源。第三，建立社區教育學分銀行制度，制定社區教育的學分認定、存儲、兌換標準，實現社區教育與其他類型教育之間的學分互認和轉換，打破社區教育發展的“天花板”，為社區教育搭建起與其他類型教育相互連通的“立交橋”。第四，引入市場競爭機制，建立社區教育服務市場化購買制度，擴大社區教育供給主體、供給范圍和供給種類，提高供給質量和效益等。

（三）構建社區教育多主體協同治理模式

“社區教育多主體協同治理模式”是指社區教育的利益相關主體（如政府、社區學校、社團組織、企業、社會培訓機構、公民個人等），基于促進社區教育發展的共同目的，通過民主協商、科學決策、合作行動，共同管理社區教育公共事務的方式。

傳統的社區教育是政府“單中心管理”，極易產生決策不科學、經費來源單一、服務質量低等實踐難題。要化解這些實踐難題，就必須基于供給側結構性改革思維，積極構建社區教育多主體協同治理模式。其意義在于：第一，多主體民主協商，可以發揮集體智慧，提高社區教育決策的科學性。第二，能夠較好地整合和利用各種教育資源，打破社區教育發展的資源瓶頸。第三，有利于迅速擴大社區教育規模，提高社區教育的覆蓋面。第四，能夠有效豐富社區教育產品種類、提高服務質量，較好地滿足公民對社區教育的個性化需求。第五，有利于提高公民及社會對社區教育的認可度、參與度和滿意度，為社區教育發展營造良好的社會環境。

構建社區教育多主體協同治理模式。第一，暢通利益表達渠道，在社區教育利益關系人之間建立信任機制。第二，構建相互尊重、民主協商、多元化的社區教育治理的主體結構。第三，共同制定治理規則，堅持問題導向和結果導向相統一，廣泛開展合作行動，如合作開發社區教育課程、合作建設社區教育數字化管理平臺、合作組織社區教育活動等，解決社區教育發展中的實際問題。第四，綜合利用政策優惠、經濟補償、行政獎勵、志愿者組織、社會團體、信息技術、社會評價等多種治理工具，優化社區教育治理的工具結構。第五，建立分工合作、權責明確的治理機制，如動機激勵機制、資源整合機制、質量保障機制等，提高社區教育的治理能力。

當然，構建社區教育多主體協同治理模式，絕不是要淡化和消解政府發展社區教育的主體責任，也決不能成為政府卸責的托詞和借口。社區教育具有公共性、普惠性，尤其是在當前社會對社區教育普遍存在認知偏差、支持度不高的情況下，政府更應在政策供給、經費投入等方面作為“第一責任人”，發揮主導作用。社區教育多主體協同治理的實質是在政府、社會、市場、社區、公民個體之間建立起一種良好的互動關系，形成合力，共同推動社區教育健康發展。

（四）發展現代化的社區教育

教育現代化的水平可以從教育理念、辦學條件、經費保障、師資隊伍、教育質量等多方面進行綜合評價。無論從哪個方面看，目前我國社區教育發展相對落后，這是一個不爭的事實。

落后的社區教育通常只能提供品種不多、選擇余地不大、無特色、低質量的產品供給，難以滿足和激發人民群眾對社區教育的有效需求。社區教育供給側結構性改革，必須從供給端發力，發展現代化的社區教育。

第一，現代化的社區教育理念。應從根本上改變輕視社區教育的思想觀念，樹立“以人為本”的教育理念，把社區教育作為建立學習型社會、提高公民素質、實現個體全面發展的一種重要形式，高度重視社區教育發展。第二，現代化的社區教育治理體系。應包括多元化的治理主體結構、扁平化的治理組織結構、多樣化的治理工具結構以及城鄉一體的社區教育網絡結構。第三，現代化的社區學校教育制度。重點是處理好政府管理與社區教育機構自主辦學的關系，政府應“抓大放小”，把主要精力用于宏觀調控以及政策和制度的及時供給，把微觀實務交給社區學校，讓其作為一個獨立的法人實體，依法享有辦學自主權，重點關注其自身的內部治理和特色發展。第四，現代化的社區教育辦學條件。包括滿足社區教育需求的教學場地、儀器設備、圖書資料、人員配備等。為社區教育機構建立科學的現代化評價標準，并按照標準加強對社區教育的投入和管理。第五，現代化的社區教育內容、形式和手段。社區教育具有全民性、全程性特征，其內容應豐富多彩。但這種豐富性不能以內容的低層次、陳舊、零散雜亂為代價，而應科學選擇、合理編排，建立起合理的社區教育課程體系，并注意以現代科學知識為重點不斷更新課程內容;現代化的社區教育應充分考慮教育對象的個體差異和發展需求，應把實體社區教育與虛擬社區教育相結合，學制學時可長可短，工學交替，以多樣化的形式組織社區教育活動;現代化的社區教育要求廣泛應用現代化的教育技術手段，如互聯網、慕課、微視頻、移動終端設備等以便突破時空限制，為城鄉居民提供靈活快捷的社區教育服務。

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