歐洲高職院校治理結構的演變、要素和特征

買琳燕

摘 要 院校治理結構是困擾我國高職院校優質發展的重要制約因素。歐洲高職院校在發展演變過程中，自主理念始終貫穿其中，英國多科技術學院主要在外部制度環境變革下確立了自主地位，芬蘭政府在“契約制”導向下“有限介入”學院管理，德國職業學院和應用科學大學則在服務于市場的理念下建立起了協調式的院校治理結構。歐洲高職院校治理結構是在宏觀法治框架下，為實現高職院校共同目標而以協調和平衡利益相關者間關系為重點的開放動態的協作系統。治理環境、決策方式、利益主體組成、權力分配、協調方式等是歐洲高職院校治理的關鍵要素。歐洲高職院校治理的共同特征包括：普遍依托社會的法律架構和制度治理環境;普遍確立市場、社會在權力分配中的作用;普遍采用“分”權和“合”治相結合的協調式治理方式。

關鍵詞 高職院校;治理結構;治理環境;決策方式;利益主體

中圖分類號 G719.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）34-0073-07

近年來，在國家頂層設計和院校發展規劃的驅動下，我國高職院校發展迅速，在辦學經費、人才培養方式等方面均發生了很大變化，但很多問題依然推進緩慢或未發生實質性轉變，院校治理是其中一個重要問題。高職院校的管理體制，尤其是院校治理結構問題，既是現代院校制度的設計和實踐基礎，更是困擾我國高職院校高水平發展的重要制約因素。《高等教育法》《職業院校管理水平提升行動計劃（2015-2018年）》對此問題已有所涉及，雖然高職院校的章程建設也已在形式上得到了較大程度完善，但隨著高職院校改革的深入和社會對高職教育辦學質量需求的提高，高職院校的治理改革既成為了一個理論熱點問題，更成了迫切需要解決的實踐問題。目前，我國高等教育管理領域對國外高職院校治理結構的理論研究寥寥無幾，既有文獻多是研究普通高校的治理問題或高職院校治理實踐的總結與探索，關注國外高職院校治理結構的研究尚較匱乏。基于此，本文以英國、芬蘭和德國高職院校的內外部治理結構為對象，從其發展演變歷程的角度來分析在什么樣的背景條件下，英、芬、德三國形成了如今的治理結構和效果？各自的軌跡與特點是什么？其變遷的動因與機制是什么？在此過程中探析院校治理結構的要素、內涵和特征，試圖為我國高職院校治理結構改革提供借鑒。

一、歐洲高職院校治理結構的演變路徑

工業革命后，歐洲由過去在生產過程中以師傅帶徒弟的方式被集中開展全日制職業技能教育和培訓的技術院校所取代，加之高等教育學科化發展與技術環境變革訴求間的沖突，歐洲各國開始陸續探索成立高等職業教育機構的“增量變革”，并逐漸發展衍生出了同類型、不同層次的多元化辦學形式，如英國、芬蘭的多科技術學院，德國的高等專業學校或高等技術學校以及在高等技術學校基礎上升格而成的德國應用科學大學，法國的短期技術大學，瑞士的高等專業學院或應用技術大學等。這些院校在發展演變過程中，自主理念始終貫穿其中，但由于院校與政府、市場關系的微妙變化而呈現出互相依賴卻而又相對獨立的發展特性。

（一）英國多科技術學院（1965-1992）：外部制度環境變革下院校自主地位的確立

20世紀50年代，英國政府在英格蘭和威爾士建立了10所高等技術學院（Colleges of Advanced Technology）。二戰后，由于英國普通大學的精英式教育越來越不能滿足社會經濟發展對應用技術人才的現實需求，政府開始通過調整高等教育規模與結構來緩解人才培養與社會需求間的矛盾，多科技術學院（Polytechnics）應運而生。

英國多科技術學院主要經歷了兩個發展階段：一是多科技術學院建立，“二元制”高等教育結構形成。20世紀60年代初，技術學院教師協會（Association of Teachers in Technical Institutions）向政府提出“二元制”的建議并被采納;1965年，《普倫蒂斯報告》（Prentice Report）提出，合并已有的技術學院、新建多科技術學院，調整現有的技術學院體系以滿足社會需求;1966年，《關于多科技術學院與其他學院的計劃》白皮書發布，政府將原有的90所藝術、教育和技術等學院相繼合并、組合為34所多科技術學院，形成了包括普通大學和多科技術學院在內的“二元制”高等教育體系。這個階段的多科技術學院在管理上由地方政府直接管轄，地方政府享有院校的人事權、財務權、院校發展規劃決定權等;課程審批及學位頒發則由全國學位授予委員會負責;院校最高決策機構是董事會，其成員主要由工業界代表、地方政府、大學、專業團體和特殊人士等組成，主要職責是把握地方政府下撥的年預算項目開支以及其他事關學校整體發展的決策等。然而，與普通大學的“自治”不同，這個階段的多科技術學院更多地是受控于政府，自主性并不強。因此，“二元制”的實施效果并不理想。新興的多科技術學院為獲取與普通大學一樣的辦學優勢和社會“合法化”地位，在辦學組織結構形態與行為模式上開始效仿普通大學，加上行政權與學術權“他治”且分離的院校治理模式，英國多科技術學院的運行效率并不高，這也加速了其升格為充分自治且經費充足的普通大學的迫切性[1] 。

1988年，《教育改革法》出臺后，多科技術學院開始從地方政府的管轄中脫離出來，具有了獨立法人地位，出現了由中央政府直接撥款的多科技術學院和其他學院基金委員會;1992年，《高等教育：一個新框架》白皮書和《繼續教育與高等教育改革法》頒布，允許34所多科技術學院更名為大學。據此，多科技術學院納入普通大學范疇，擁有了與普通大學同等地位、同樣的學位授予權，法人地位與社會地位均得到了保障，也獲得了更多的辦學自主權。英國高等教育體系從“二元”結構又回歸到了“一元”結構，形成了政府宏觀指導下同層次結構、不同類型的高等教育體系。

在這樣的外部環境變革中，尤其是法律規章對學院治理結構的限定，如《行政備忘錄》中要求“地方政府營造鼓勵教職工參與院校管理的環境，給予學校理事會中的各方代表充分自主權”“理事會成員中必須有6位教工代表”等[2]，英國多科技術學院內部也呈現出規范卻多元的組織結構。“規范”表現在院校治理結構依國家之“規”確立，有相對統一的結構框架，如一般實行的是理事會決策下的校長負責制。理事會是最高權力機構，一般有12～24人左右，非政府管理人員占多數，主要來自工商界;主要的執行機構是管理委員會和學術委員會，相比而言，學術委員會權力相對弱小。校長主要負責學院內部的組織管理、教育資源配置和教師任免等;管理委員會成員主要由地方政府任命，分為來自校外的由社會各界代表組成的“獨立理事”和來自校內的由各方代表組成的“學院理事”，主要負責政府與院校間的關系協調以及制定院校相關管理政策和監督執行等;學術委員會則主要由行政領導、教師、學生和圖書管理員代表構成，負責監管院校教學、科研等[3]。“多元”則表現在每所院校依據自身情況而對結構進行的“擴容”或“縮減”等。

可見，從“一元制”到“二元制”再到“一元制”的回歸，英國多科技術學院在這個過程中經歷了從以政府為主導到以院校為主體的治理結構模式的轉型與重構，通過實踐歷程的展示印證了“政府在院校治理中是極為關鍵的因素，從某種意義上來說，政府對院校治理的介入程度直接決定了院校治理的形態”[4]。從深層次而言，對多科技術學院也是一個辦學“合法性”重建的演變歷程。質言之，“一元制”為多科技術學院的內部治理結構變革提供了合法性支撐和制度環境框架。

（二）芬蘭多科技術學院：“契約制”導向下政府的“有限介入”

與英國多科技術學院的發展路徑相似、發展結果卻又不同的芬蘭多科技術學院經歷了三個發展階段。一是試驗性設立多科技術學院階段。1991年，芬蘭頒布《中等和高等職業教育法》，通過立法形式，開始在全國范圍內創建試驗性的非大學高等教育機構——多科技術學院。二是多科技術學院從試驗性到成為永久性法定辦學機構階段。1995年，頒布《多科技術學院法》，該法案決定經評估后將原本是試驗性的、后發展良好的多科技術學院轉為永久性辦學機構。直至2000年，30余所多科技術學院全部轉為了永久性法定機構。與此同時，芬蘭政府開始改革高校的管理體制和財政撥款方式。管理體制從國家控制為主轉向以市場和結果為主導，高校管理權逐步從中央下放到地方性機構組織——芬蘭地方機構聯合會（Association of Finnish Local and Regional Authorities）;用綜合性財政撥款方式（Lump-sum Budgeting）取代原有的項目撥款方式（Line-items budgeting system）[5]，并加大職業教育的投入力度。這些外部舉措為包括多科技術學院在內的高校決定資源內部再分配釋放了權力，為院校擁有自主權提供了良好的外部政策環境。三是特色發展階段。芬蘭多科技術學院具有多樣化的所有制結構，學院可以隸屬一個或多個市級政府，還可以歸市政聯盟、私人團體或基金會所有。因此，中央政府不對多科技術學院進行直接管理，公立多科技術學院的管理和資金主要由地方市政機構承擔。這種管理結構雖因中央和地方政府的雙重管理和雙重資金撥款模式而更顯復雜，但作為高等教育的重要組成部分，多科技術學院與普通大學一樣，同政府的關系依然是以“績效協議”和“責任機制”為基礎。即政府與多科技術學院簽署一個為期約3年的協議，對辦學目標、招生、教育教學活動管理、各類教育項目及經費資助等予以明確規定，從而實行政府的宏觀監管。如在資金撥款方面，多科技術學院從中央政府獲取其基本財政資金的60%，其余由地方政府提供;并通過承擔一些國家項目來獲取專項特殊資金支持[6]。

而在內部治理上，依據2003年和2005年兩次修訂的《多科技術學院法》，芬蘭多科技術學院的內部事務主要由院校自身管理，在教學、研究與技術開發等方面享有充分的自主權和自治權。《多科技術學院法》對多科技術學院的管理做出了總體性要求，即必須設有董事會和校長來自主管理學院內部事務，其他外部事務則由學院的所有者決定[7]。資助者和管理者各司其責，共同協商處理院校事務。資助者的權責主要包括制定學院的主要目標、管理組織機構的主要原則、董事會和管理層人員的任命和管理、編制經費預算的過程控制和財務、就辦學目標和結果等方面和教育部談判等;學院自治的權利則包括教學安排、學位管理、生源篩選、教師任命等[8] 。

綜上，芬蘭多科技術學院實行政府“契約制”宏觀調控下的績效式治理模式。在這種有“分”有“合”的治理結構下，與英國多科技術學院更名為大學的路徑不同，芬蘭多科技術學院注重保持特色、不斷發展，至今仍是芬蘭雙軌制高等教育體系的重要組成部分，與普通大學形成了并立、成熟且各有特色的二元結構體系。

（三）德國職業學院和應用科學大學：服務于市場的協調式院校治理結構

德國也沒有高等職業院校的概念，從其教育體系結構來看，包括了兩個不同層次的高職院校：專科層次的職業學院（Berufsakademie，BA）、本科以上層次的應用科學大學（Fachhochschulen，FH）和巴-符州雙元制大學（Die Duale Hochschule，DH）[9]。

為解決產業與就業發展間的矛盾，1967年開始，經濟發達的巴登符騰堡州、柏林等先后建立了以工程技術專業等為特色的教育機構;1968年，根據聯邦德國各州文教部長聯席會（Kultusministerkonferenz，KMK）的議定，合并了當時建校基礎較好的高級專業學校、工程師學校，組建而成德國應用科學大學[10];之后，各州陸續簽訂了一系列旨在統一各州應用科技大學相應管理的后續協定;1972年，德國斯圖加特地區的三家大型企業羅伯特·博世公司（Robert Bosch GmbH）、戴姆勒-奔馳公司（Daimler-Benz AG）、洛倫茲標準電器設備公司（Standard Elektrik Lorenz AG）以及斯圖加特行政經濟學院基于德國人才缺口的現實，校企合作創建職業學院，“斯圖加特模式”形成;1974年，斯圖加特地區和曼海姆地區開始試點職業學院的“雙元”辦學模式，政府開始參與進來，職業學院轉變為州立學院;1976年，《大學框架法》對應用科學大學作為高等教育機構的法定地位予以明確，并從法律角度保障了院校管理的自主權;1982年，《巴登符騰堡州職業學院法》頒布，確定職業學院屬于德國第三級教育（高等教育）領域，并規定畢業生與本科大學畢業生享有同等待遇;1997年，職業學院資質在歐洲范圍內得到承認。

根據政府的設想，職業學院創建宗旨之一是將“雙元制”教育模式引入高等教育領域，將學院內的理論教學與校外的企業實踐教學充分融合，德國職業學院的治理結構也是服務于這樣的辦學初衷。以巴登符騰堡州職業學院為例，學院設有共同的委員會（1個管理委員會、3個專業委員會）和各自的協調委員會。根據《巴登符騰堡州職業學院法》規定，管理委員會負責主要的原則性事務，“對職業學院所有具有原則意義的事務作出決定”;專業委員會負責專業性事務，“主要是制定培養規則和考試規則，提出州范圍內有效的教學和培訓計劃”。兩種委員會中“州代表和培訓機構代表平等地共同起作用”，而協調委員會則主要負責協調事務，具體協調學院與培訓單位間的交流合作事宜[11]。可見，學校在組織架構中非常注重培訓機構價值的發揮，將培訓機構在學院事務中的參與度以及與培訓機構間關系的建立與管理，看作是學校治理工作中的重要一環。這樣的組織架構以服務為宗旨，從治理的有效性上給校企雙方的落地合作予以了組織保障。

德國應用科學大學則兼具職業學院與雙元制大學的內部治理特色，包含了重大事務決策層（承擔機構是校務委員會，由教授和學生代表組成）、行政事務執行層（校長委員會，由校長、副校長和行政總監組成）和教學研究事務實施層（教學及科研機構）。其中，行政總監每所院校只有1人，為公務員編制，主管學校行政事務和服務管理等。有些應用技術大學還設有由政府代表、校外院校專家及行業企業代表組成的咨詢委員會，由政府人員、企業高層以及本校推薦的教授等組成的監事委員會等[12]。2006年，為適應區域經濟發展對人才結構的需求，巴登符騰堡州將職業學院改組更名為州立雙元制大學，并構建了更為科學合理的院校管理架構。根據《巴登符騰堡州大學法》規定，雙元制大學的最高領導層由董事會、參議院和監事會組成。董事會對州大學法和學校章程內無明確承擔機構的所有事項負責，由主席、總務長和負責教學與質量保障的副主席構成全職人員，兼職人員由培訓機構人員擔任，具體事務由行政管理機構負責執行;參議院負責教學、科研、培訓等事項，由董事會成員、主席、各專業委員會副主席及校級層面的平等委員會主任擔任，具體以專業委員會建議為參考;監事會負責監督執行效果，由學校委員會執行主席、根據州大學法選舉出來的成員以及州政府代表組成[13]。不難發現，這樣的組織架構體現了以院校發展服務為中心，從設計到執行再到檢驗執行效果的一個完整鏈條，是一種有效連接政府、企業、院校、師生的民主機制，具有高效的溝通協作功能。

按照《德國基本法》，教育隸屬于各聯邦州而非聯邦政府，高校由各聯邦州舉辦并受制于聯邦州高等教育法。因此，德國高職院校治理結構與模式是在各聯邦州制度環境的創新中逐漸形成的特色與風格，立足于地方，以與地方產業服務合作為旨要，注重管理、協調與治理效能。

二、歐洲高職院校治理結構的內涵與要素

歐洲院校從管理到治理雖經過數次重大變革，且仍處于不斷變革之中，卻也積淀了一些共性要素，如在誰來治理的問題上，須以院校為主導;在治理的內容上，政府、師生、市場均是利益相關者，故應具備民主決策的組織機構來協調相關者的利益;上如何治理的問題上，凝聚共識且形成了共同遵守的契約制度;在治理效果上，則通過治理監控和評估體系不斷發現問題并進行修正等。

此外，從英國、芬蘭和德國院校治理結構的演變歷程看，歐洲高職院校治理結構的內涵可理解為，是在宏觀法治框架下，為實現高職院校共同目標而以協調和平衡利益相關者之間關系為重點的開放動態的協作系統。因此綜合來看，治理環境、決策方式、利益主體組成、權力分配、協調方式等就構成了歐洲高職院校治理結構的關鍵要素。

（一）治理環境：外部明確的法律制度環境

院校治理的有效實施需要具備一定的內外部制度環境，其作用的發揮通常要依賴于一定的法制基礎、組織規則和院校章程等。立法從根本上改變了歐洲傳統的教育結構，如作為有大學自治傳統的英國，政府較少頒布與高校有關的法令，然而20世紀60年代以來（期間多科技術學院向大學轉型），英國政府卻相繼頒布了20個左右與高等教育相關的法律與規章，除了全國性的政策，在多科技術學院成立時期還形成了針對每所學校的具體文本，這些法令規章為提升院校地位、實現院校自主奠定了環境保障和基礎;再如雖然英國政府“強勢干預”了多科技術學院的發展走向，芬蘭政府是“有限介入”院校管理，但前提均是建立在“合法”的現代制度規約下。因而，對院校發展均起到了“殊途同歸”的指導作用。

（二）決策方式：董事會或理事會決策

與治理環境中政府所發揮的作用不同，在決策方面政府在院校治理中的作用和介入程度都要更低，雖然英國多科技術學院在最初組建和與地方產業良性互動的發展過程中，政府在強勢引導和資源整合中發揮了重要作用，但政府對院校辦學自主權的過分干預導致英國多科技術學院紛紛向大學“漂移”。因此，在外部法律制度環境的邊界限定下，院校決策方式應主要由院校自主決定。羅蘭·沃倫將決策的統一性或連貫性程度分為四種結構類型：一元化結構、聯邦結構、聯合結構和社會選擇結構。顯然，歐洲高職院校的決策是通過聯邦結構，具體是通過董事會或理事會決策實現，即“存在完整的正式組織，但它與各組成單位分享職權和決策權，各組成單位既追求各自的目標又追求整個組織的目標”[14]，如英國多科技術學院中有的由理事會決策，有的則由董事會、理事會決策;芬蘭多科技術學院則要求必須設有董事會;德國雙元制大學或應用科學大學主要由董事會決策等。

（三）利益主體：校內外多主體參與

由于大學自治的歷史影響，歐洲高職院校多形成的是相對自主的運行體系，超越了集權與分權這種簡單的二元對立劃分，因此利益主體由多中心組成。首先，在法律制度框架下，政府對院校的管理職能發生了轉換;在此前提下，形成校內校外兩部分利益主體。歐洲高職院校理事會成員中，既有校長、師生代表等，也包括外部利益相關方如政府代表、行業企業代表、校友以及社會組織人員等，主體間地位平等。如英國多科技術學院的理事會由地方政府、師生、企事業和工會代表組成，地方政府人員所占比例不超過1/3，教工代表須有6位;學術委員會成員除了院系主任、高層管理人員、教師代表，還有平均比例為12%的學生代表[15];芬蘭的職業教育改革中，政治家、社會伙伴、市政聯盟、出版社和作者、校長和教師、大眾傳媒及原先普通中等教育中的高低位階層這7個團體均發揮著重要作用[16]。

（四）權力分配：扁平結構和共同準則

除了利益主體多元化帶來的權力分散，治理結構的非集中化和扁平化也促進了權力分配的科學化。一方面，政府將權力不斷下放，如英國、芬蘭和德國中央政府將院校管理權下放給了地方政府或地方機構聯合會，學校將權力下放給執行單位，讓其承擔更大的責任;另一方面，決策議題的討論、確定等在院校內部實行的是參與式治理，如芬蘭政府、企業、院校等利益相關者是主要參與者，“權力大，利益水平高”[17]，在利益各方經過充分對話、談判、協商、妥協下達成了相互認可的共同準則，形成的是合作伙伴關系。

（五）協調方式：通過特定人員和組織協調治理

治理主體間的利益共同點有哪些？如何使各利益主體的力量朝著院校發展目標發揮、并最大化發揮？這其中有一個很重要的治理元素，即協調方式。這種方式在歐洲高職院校外部是通過各種中介組織體系或行業協會等實現，內部則主要是通過各類委員會及特定的專門人員來推動，起著中介、連接、組織、潤滑以及監督的調節作用，如英國有高等教育資助委員會、高等教育質量保障署等，德國有工商會（IHK）或行業協會等的參與和協調;英國多科技術學院和德國職業學院內部的管理委員會等，既調節院校內部利益群體關系的平衡，也加強與外部政府、市場等的聯系，因此是從理念到執行過程中決定機制能否順利運轉的關鍵。

可見，院校主體權力的界定、決策構成與方式、組織結構形態的選擇以及將協調工作從隱性到顯性的轉變將直接對院校的資源配置效率產生重要的影響。

三、歐洲高職院校治理結構的特征

歐洲高職院校的辦學自主權通過學校內部的立法、決策、領導、組織、協調、咨詢等辦學活動實現，既是分與合的結合，也是彈性與剛性的結合，形成與其產權結構相適應的自主式的現代院校治理結構以及法治規約化的現代治理路徑。

（一）普遍依托社會的法律架構和制度治理環境

“在歐洲，即使是雙層系統得以維持的地方，高等職業教育機構普遍被包含進入和大學一樣的法律框架”[18]。換言之，高職院校與普通大學都取得了“合法化”的地位。所謂“合法化”，“更多體現為與文化結盟、規范支撐以及與相關規則和法律保持一致性的條件，是使社會行為在某些被社會建構的規范、價值觀、信仰和定義系統中表現為滿意、合適或恰當的系統普遍化的知覺和預設，也是由組織內部成員的行動與外部合法性行為之間不斷復制和重建的產物。”[19]如英國高等教育在“二元”向“一元”的轉換過程中，對多科技術學院而言，最根本的轉變就是國家對其賦予了與普通大學平等的法律地位;芬蘭則從一開始就通過立法形式對多科技術學院的“合法性”予以明確，從根本上杜絕了院校發展的制度性障礙，為其后的特色化發展奠定了基礎;德國政府在20世紀60～70年代相繼出臺《職業教育法》以及與之相配套的法律，并不斷對法案進行修訂和細化，確立高職教育的法律和社會地位，明確相關利益主體的責任、權力、義務以及各自的角色定位，切實確保院校在教育發展過程中的法律主體作用。由此可見，“行政指導、行政契約以及法律監督應成為公立高校與政府關系調整的基本方式”[20]。一種合理的制度環境的“預設”與構建對高職院校的發展具有重要的導向性和規制性作用，也正是在這樣的框架下，激發了不同類型高等教育機構的辦學活力和自主變革能力，從而實現了相對卻真實的辦學“自由”。

（二）普遍確立市場、社會在權力分配中的作用

普通高校的權力分配主要是指行政權力和學術權力間的分配關系;而對又多了市場、社會因素的高職院校而言，外部力量尤其是市場力量的參與使其形成了行政者和學者為主導、外部力量參與的治理結構，權力構成的多樣化在歐洲主要表現為通過理事會或董事會、校務會、評議會等決策、執行和監督機構作用的發揮來調節行政權力和學術權力間的匹配。作為市場、社會一方，并不直接參與辦學，而是通過其在院校理事會中的代表或地方政府在理事會中的代表參與院校治理。此外，芬蘭通過政府與院校簽訂協議等強調績效的市場手段，來促進院校的競爭能力，多科技術學院為與行業企業開展合作成立了教育和發展中心，并積極依據勞動力市場變化作出適當變革[21];德國職業教育由德國工商會統一管理、安排、協調、命題、考試和頒發證書，在“學校”和“企業”這兩條縱線運行的過程中，德國工商會和德國職業教育法這兩條橫線在其中發揮著重要的作用[22]。由于市場、社會力量僅是以人員和設備資源等形式參與，故在權力分配時所占份額最小，因此并未從根本上改變院校權力分配的格局，反而由于政府權力和市場權力的介入，院校內的行政權力與學術權力逐漸趨于一種更合理的平衡狀態，市場、社會機制的進入也導致歐洲高職院校治理模式呈現出更加多元、靈活和具有競爭力的特征。

（三）普遍采用“分”權與“合”治相結合的協調式治理方式

院校外部，中央政府根據法律將權力分給地方政府，地方政府根據法規和權責將其分給院校和中介組織，縱向權力結構層次分明;院校內部，行政事務與學術事務相分離，內部治理結構也體現了分權與制衡的原則，如院校董事會或理事會領導下的學術委員會、管理委員會等，學校和組成它的各學院間不存在領導和被領導的關系，而是一種合作關系，決策、執行與監督分權與共治，形成了“分”工前提下的“合”作式治理結構，相互獨立又相互依賴，而在“分”與“合”間起關鍵作用的正是對協調機制達成的共識。

四、總結與討論

治理結構是治理體系的一部分，影響著治理能力的發揮效果。通過以上歷程梳理發現，以英國、芬蘭和德國為代表的歐洲各國政府對高職院校治理的干預度有所增強，即集權化特征有所突出，但依然是在法制框架下的有限干預，政府的權力和作用實則被限制在了一定范圍內;多元社會機制尤其是市場機制的參與及影響作用在不斷擴大;協調機制在院校治理改革中的斡旋與潤滑作用越發明顯。政府、市場、院校間的組合力量權重雖發生著新的變化，但政府主要是主導性地構建法律和制度環境，市場比較自覺地多方位參與院校治理，院校則實施著相對自主化的變革，三者間相互融合與制約，形成了一種比較平衡的治理結構，高職教育的內在屬性和發展規律在外在力量的“干擾”下不斷凸顯和清晰，因此，歐洲高職院校治理特征是在自治權力語境下不斷彰顯自我特性的治理結構改革。

（一）制度環境變革是高職院校走向多元化治理的前提與基礎

縱觀歐洲高職院校治理結構調整演變的進程，可以鮮明地發現職業教育立法貫穿始終，政府通過立法立規等手段措施，有效助推了院校治理組織實質性法人地位的確立與功能發揮，高職院校的內外部治理機制在受到法治秩序層層約束的同時，功能與活力也得以釋放。可見，院校治理依賴于外部制度環境的保障和推動，尤其是具有規制性的制度要素。相比而言，我國高職院校治理的制度基礎和社會條件還不充分，在政治權力、行政權力與學術權力、市場權力間，高職院校治理結構呈現出的是明顯失衡狀態。

（二）與市場的共生關系是高職院校開展內部治理結構改革的動力與催生因素

從社會系統論的角度來看，院校治理結構的建構可以理解為既來自院校外宏觀社會治理結構對其功能的要求，也來自院校自身對其功能的定位。在此定位基礎上建立相對應的組織，并賦予其明確的權責。顯然，高職院校是一種明顯兼具經濟性和社會性的組織，歐洲高職院校主動面向市場，或讓市場化和社會化元素進入院校成為利益相關者之一，治理結構已體現出了“市場化”特色，與市場形成了密切的共生關系。相比而言，我國高職院校的治理結構與普通高校并無實質意義上的區別，社會、市場因素的實效性參與任重道遠，其中政策導向尤其是配套方案的出臺與院校的實踐探索是關鍵。從某種意義上說，與市場共生關系的建立也可以倒逼院校自主變革治理機制的形成。

（三）協商機制的建立是高職院校內部治理結構改革的關鍵

由于治理主體的多元，治理結構中各參與主體權責邊界的“彈性”如何對待，外部要求與內部訴求的協同如何實現，以及治理結構中各參與主體對于應滿足需求如何達成共識和建立實現途徑等問題變得尤為迫切，協商組織及其機制的建立成為需要解決的重要問題。歐洲無論是政府還是院校，均通過不同形式如官方機構、民間機構、社會團體以及組織單元等發揮和強化協調協商協同的作用，如歐盟在推行職業教育與培訓多層級治理過程中成立專門協調機構[23]，政府扮演協調者角色，使利益相關者共同參與治理，從而整合資源達到治理效果的最大化。相比而言，對我國政府和院校而言，如何構建一些協調機構并探索形成協同機制使其在校內外、院校內部間發揮效率作用還未引起普遍重視，從近些年已在探索的協同機制來反觀，其實際運行效果并不理想。

參 考 文 獻

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