農村土地流轉存在問題及對策建議

張賢錐

[摘 要]土地流轉是農村經濟發展的迫切需要，有序推進農村土地流轉，對實現農村土地資源的優化配置、提高土地利用效率、增加農民收入、農業產業化發展起到積極的作用，但目前仍然存在著一些問題。只要各級政府加強領導、積極探索、有序引導，必將更好地推進農村土地流轉工作，促進農村城鎮化建設和農業規模經營的進程，實現農村經濟新飛躍，助推鄉村振興。

[關鍵詞]農村;土地流轉;對策建議

[中圖分類號]F323.211 [文獻標識碼]A

土地流轉是農用地使用權流轉，實質上是農戶對所擁有的集體土地承包經營權的交易。第二輪土地承包的完成以及農村土地承包經營權的確定和農村土地的“三權分離”為農村土地流轉奠定了基礎。隨著市場經濟不斷發展和農村城鎮化建設進程的加快，一方面，土地在農民家庭經營中的地位發生了變化，一些農村勞動力自愿擺脫土地外出打工，或到城鎮經商，或就近服務于二、三產業，當前農民的職業分化呈現出向二、三產業轉移趨勢;另一方面，農業產業化經營要求農業經營規模化，而農業規模經營又要求土地逐步向專業能手和新型農業企業集中，從而推動了農村土地流轉。實踐表明，農村土地流轉推進了農村城鎮化建設和農業規模經營的進程，農村經濟得到了飛躍發展。但目前農村土地流轉仍然處于初級階段，仍然存在著一些問題。如何解決土地流轉出現的問題，成為現階段農村工作的重要課題。

1 農村土地流轉的現狀

2008年黨的十七屆三中全會關于土地流轉政策出臺，為了進一步促進農村經濟的發展，提高土地利用率，各地都在積極推進土地流轉工作，建立健全相關的制度和政策，各鄉鎮建立了“農村土地流轉服務中心”，取得了一定的成效。我鎮地處山區，農業人口22019人，承包土地農戶4831戶，承包土地面積18356畝，據調查統計，目前我鎮農村土地流轉面積達7906畝，涉及農戶數2255戶，占農村承包耕地面積的43.07%。土地流轉形式多樣，歸納起來主要有：轉讓、轉包、出租、互換、入股等幾種形式。近年來我鎮十分重視土地流轉工作、取得了明顯成效，實現農村土地資源的優化配置，提高土地利用效率，增加了農民收入，對農村產業結構的調整和農業產業化經營起到積極的作用，推進了農村城鎮化建設和農業規模經營的進程，促進了農村社會經濟的發展。

2 當前農村承包經營權流轉中存在的問題

2.1 土地流轉手續不完善、程序不規范

主要表現在：一是大多數農戶之間的土地流轉，只有口頭約定，未簽訂書面合同，如我鎮口頭約定合同有683份，面積2388畝，占流轉面積總數的30.3%。二是土地流轉合同不夠規范，合同條款不明確，甚至有的條款與現行政策法規相沖突，如我鎮應簽合同總數為2255份，有合同且經審查鑒證的1348份，面積4715畝，占應簽合同數的59.8%。有合同但未經審查鑒證224份，803畝，占應簽合同數為9.9%;三是土地流轉合同期限超過了二輪承包合同的期限，企業存在有鉆國家政策空子，到農村圈地、炒地、改變土地用途等現象。四是部分土地流轉沒有經過發包方同意，或未報“鄉鎮土地流轉服務中心”登記備案，造成部分土地流轉資料檔案缺失。

2.2 農民對土地的眷念較深

由于歷史原因，一些老農對土地的眷戀還很深，雖然在外面打工經商，還是把土地看成是自已“保命田”，寧可將自己承包的土地撂荒，也不將土地流轉出去，如我鎮撂荒面積達4526畝，占承包土地面積的24.65%。這種思想觀念影響著農村土地流轉。

2.3 土地流轉期限短規模小

如我鎮流轉期限在5年以下面積4512畝，占流轉面積的57.07%，10年以上面積3394畝，占流轉面積的42.93%;連片流轉面積200畝以上的只有4個，總面積1550畝，占承包面積的8.44%。由于土地流轉期限短規模小，不利于對土地的地力保護和投入，難以實現農業產業化和規模經營，易造成短期效益行為。

2.4 鄉村干部對土地流轉重要性認識不到位

對土地流轉的政策宣傳多、工作要求多，但真正從政策上、體制上為土地流轉創造條件少，沒有從真正意義認識到土地流轉對當前農村城鎮化建設以及農村經濟發展的極積作用，缺乏積極性和責任感。在工作中，少數基層干部由于認識不到位，對土地流轉對應的產業方向不明，既怕產業選擇不準，又怕個別企業主動機不純，圈地炒地或套取國家項目資金，一旦項目或者資金出現問題，造成企業經營不善或跑路，致使農民的流轉租金無法兌現，受破壞的耕地又無法復耕，引起流轉合同糾紛，給集體和農民造成損失，挨罵名。很大程度上影響農村土地流轉工作。

2.5 強迫土地流轉現象時有出現

一些地方政府由于政績的驅動，為急于招商引資，啟動投資項目，土地流轉的積極性、主動性常常超越了許多農民，呈現強迫土地流轉的現象。近年來，因土地流轉引發的農民上訪事件時有發生，強迫土地流轉損害農民利益，惡化干群關系，危害鄉村經濟社會的穩定健康發展。

2.6 土地流轉服務體系不完善

各鄉鎮都建立了“農村土地流轉服務中心”，但鄉鎮農經機構撤并后，缺人員，缺經費;在信息收集發布、咨詢服務、合同服務、地價評估、糾紛調解等方面功能不夠健全。如我鎮經管站人員編制數4人，實有2人，在完成經管站所有工作的情況下，兼任鎮財政所和鎮會計核算中心的主要工作;由于缺人員，致使不能及時有效地引導和解決土地流轉中出現的各種問題，影響了土地流轉工作的有效推進。

3 實現土地有序流轉的對策建議

3.1 健全土地流轉服務體系

一是進一步健全鄉鎮“農村土地流轉服務中心”，完善鄉鎮土地評估中介、糾紛調解、仲裁機構。二是完善監督制約機制，引導農民有序進行土地流轉，規范土地流轉合同，健全土地流轉檔案管理制度。三是建立土地流轉信息數據庫，逐步加大農村招商引資力度，合理引導土地入股、合作等新型的土地流轉模式，將土地流轉逐步推向市場化。

3.2 政策支持，管理規范

從目前情況看，一是堅持農村基本經營制度，切實做好保戶耕地，增加農民收入，將穩定土地承包與土地有序流轉有機地統一起來。二是要出臺一些支持政策，對從事農業規模經營的新型農業實體企業和種植大戶，要在資金、技術、產品銷售等方面給予政策上的扶持，進一步推進了農村城鎮化建設和農業規模經營的進程。三是把農村“四荒”資源開發利用列入農村土地流轉，增加村集體經濟收入。四是制定行之有效的管理措施，對土地流轉的流程、合同簽訂、合同鑒證、檔案等由政府有關部門進行規范，讓土地流轉合法化、規范化。如我鎮大宗土地流轉項目，經管人員極積主動參與土地流轉，發動宣傳、談判、合同擬稿、合同鑒證、合同歸檔等流程，規范了土地流轉合同簽訂程序，防止了因合同不規范引發的糾紛。五是結合農村小城鎮建設進程，極積引導，大力宣傳，鼓勵農民大膽讓出土地，實現土地隨著農村經濟發展步伐有序流轉。

3.3 機制完善，有序引導

培育一批土地流轉經營的典型，通過典型引路，讓農民看到土地流轉的積極作用和前景，讓基層干部充分認識到土地流轉對農村經濟發展的重要性和必要性。在流轉機制上，切實保護農民權益，讓農民認識到土地流轉與土地承包權長期穩定并不矛盾，要把土地使用權作為農民的主要資本，在農村要素市場中活躍起來，同時加強對農民各項專業技術培訓，提高農民專業技能，讓農業企業“反哺”農民再就業，讓農民得到實惠，以達到增加農民收入的效果。在管理上，加強對土地流轉對應的企業進行深度考察論證，把好準入關，最大限度上降低因土地流轉引發的各種糾紛，切實維護集體和農民的利益，實現農村土地健康有序流轉。

3.4 以效益為目標，以規模經營為動力，推動土地流轉

土地流轉的最終目的是實現農業規模經營和農業產業化，達到農民增收、集體增效、農村社會經濟發展的目標。因此我們要極積地引導和鼓勵農民大膽讓出土地，通過招商引資，推進農業產業融合，通過土地租賃、入股等形式，激活農村土地資源要素，通過“企業+基地+農戶”，拉動農業規模經營，帶動土地流轉，提高土地經營效益，實現農業產業化目標，促進農村社會經濟的發展，有序推進農村土地流轉工作。

4 結語

綜上所述，土地流轉是農村經濟發展的迫切需要，盡管目前還存在一些問題，只要各級政府加強領導、積極探索、有序引導，必將更好地推進農村土地流轉工作，促進農村城鎮化建設和農業規模經營的發展，實現農村經濟新飛躍，助推鄉村振興。