農(nóng)村地區(qū)生活垃圾治理的法律規(guī)制

郭斌

摘 要：在我國經(jīng)濟快速發(fā)展的大環(huán)境下，農(nóng)村經(jīng)濟也有了相應(yīng)發(fā)展，農(nóng)民生活水平有了大幅提升，但同時，農(nóng)村的生活垃圾也日益增加。因農(nóng)村環(huán)保設(shè)施及農(nóng)民環(huán)保意識相對較弱，使得農(nóng)民的生活垃圾不能妥善處理，造成的環(huán)境污染既影響了農(nóng)民的身體健康，也造成了土壤、水、空氣等污染。基于此，本文從農(nóng)村生活垃圾的界定入手，探討了農(nóng)村生活垃圾治理的法律依據(jù)及農(nóng)村生活垃圾法律規(guī)制的不足，進而從立法、執(zhí)法、守法及監(jiān)督四個方面提出了法律規(guī)制策略，希望對農(nóng)村地區(qū)生活垃圾治理法律工作的完善起到一定促進作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村地區(qū);生活垃圾;垃圾治理;法律規(guī)制;治理監(jiān)督

隨著我國經(jīng)濟的快速增長，以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的沖擊，農(nóng)村人們的物質(zhì)生活有了很大提高，但同時，農(nóng)村環(huán)境污染問題不容樂觀，其中生活垃圾污染造成的農(nóng)村環(huán)境問題很是突出，可以說生活垃圾污染是影響新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式的影響，當前農(nóng)村生活垃圾治理問題的立法還存在一定空白，所以，當務(wù)之急是從法律層面尋求農(nóng)村生活垃圾的治理措施。

一、農(nóng)村生活垃圾的界定

根據(jù)《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》的相關(guān)規(guī)定：“生活垃圾是指在日常生活中或為日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物。”

生活垃圾通常可分為可回收垃圾與不可回收垃圾。可回收垃圾是指對環(huán)境污染較小，能夠二次回收與利用的垃圾，如廢紙、塑料、金屬、玻璃等，廢紙包括書報雜志及包裝紙、紙盒等，但衛(wèi)生用紙及紙巾不包括在內(nèi);塑料包括塑料制品及塑料包裝物等;金屬包括廢舊家電的金屬部分、易拉罐等;玻璃包括日常生活所用的玻璃瓶等。

不可回收的垃圾包括餐廚垃圾、有害垃圾、其他垃圾。餐廚垃圾包括剩飯、剩菜及菜葉菜根、果皮果核等，這些垃圾能夠自然分解;有害垃圾主要指危害環(huán)境，需要進行無害化處理的垃圾，如廢舊電池、報廢燈管等;其他垃圾是指很難回收利用的垃圾，如廢磚、廢渣、廢陶瓷及衛(wèi)生間廢紙等。

農(nóng)村生活垃圾指的是農(nóng)民群眾在日常生活中制造的，并且符合我國相關(guān)法律關(guān)于生活垃圾界定的固體廢物，包括家畜家禽糞便、廚余垃圾等，農(nóng)藥容器、燈泡等也屬于農(nóng)村生活垃圾的范疇。

二、農(nóng)村生活垃圾治理的法律依據(jù)

（一）基本法

新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》自2015年1月1日起實施，是農(nóng)村治理生活垃圾的基本法依據(jù)。新修訂的《環(huán)保法》指出，農(nóng)村生活垃圾的治理應(yīng)提高農(nóng)民的環(huán)保意識、造成環(huán)境污染要收費等，并增加生活垃圾的回收利用與垃圾分類處置，強化基層政府在環(huán)保方面的責任。此外，新修訂的《環(huán)保法》還增加了生活垃圾分類、廢棄物再利用等內(nèi)容。協(xié)調(diào)發(fā)展、廣泛發(fā)動群眾、污染付費等原則對防治農(nóng)村生活垃圾污染有重要的指導(dǎo)意義，還規(guī)定縣鄉(xiāng)兩級政府要對農(nóng)村環(huán)保治理切實負責，并在財政資金上予以傾斜。但《環(huán)保法》畢竟是基本法，對于農(nóng)村環(huán)境治理方面的問題只是粗略涉及，農(nóng)村生活垃圾這方面的內(nèi)容并無詳細規(guī)定。

（二）行政法規(guī)

行政法規(guī)包括《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“十二五”全國城鎮(zhèn)化生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃通知》等。

《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》于2007年頒布實施，在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，以建設(shè)節(jié)約型與環(huán)境友好型社會為目的，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與以人為本。在《意見》中特別提出了對農(nóng)村水體污染的治理意見，要求對農(nóng)村垃圾進行無害化處理，在農(nóng)村大力實施廁所革命。

1993年頒布實施的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》對集鎮(zhèn)、村莊的規(guī)劃提出了指導(dǎo)意見，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因該條例實施較早，僅僅規(guī)定了強化村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，改善生活及生產(chǎn)環(huán)境等內(nèi)容，僅在第33條涉及保護環(huán)境的內(nèi)容。但在第39條規(guī)定了鄉(xiāng)級政府的執(zhí)法權(quán)限，有權(quán)對破壞環(huán)境衛(wèi)生等行為作出處罰。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“十二五”全國城鎮(zhèn)化生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃通知》指出，政府主導(dǎo)、社會參與是農(nóng)村生活垃圾處理的重要原則;同時還應(yīng)做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域共享;并提出要加大生活垃圾收集力度與運轉(zhuǎn)效率。

（三）單行法

涉及農(nóng)村生活垃圾治理相關(guān)的單行法內(nèi)容較少，并對違法責任的界定也無詳細規(guī)定，單行法主要有《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》主要對固體廢物的防治及監(jiān)管都作出了明確規(guī)定，對生活垃圾的處理與分工職責也進行了明確劃分，規(guī)定了監(jiān)管部門及其職責。同時該法第49條明確規(guī)定，對于農(nóng)村生活垃圾的處理由地方法規(guī)單獨制定，但實際情況是多數(shù)省市并未制定出切實可行的地方性法規(guī)。

新修訂的《水污染防治法》于2018年1月1日開始實施，對我國水體污染治理做出了新的規(guī)定，提出了預(yù)防與治理相結(jié)合的原則。該法對水污染治理的主管部門作了明確規(guī)定，并提出要強化農(nóng)村污水及處理設(shè)施建設(shè)，對農(nóng)村污水進行集中處理。該法還規(guī)定農(nóng)田灌溉用水必須符合一定標準，避免地下水、農(nóng)產(chǎn)品、土壤交叉污染。

三、農(nóng)村生活垃圾法律規(guī)制的不足

（一）立法不健全

當前，我國農(nóng)村立法環(huán)境亟需改進，前文基本法與單行法只在國家層面上簡單規(guī)定，而當前各省的環(huán)保條例還處在送審階段，與環(huán)保有關(guān)的法律還是空白。立法不健全導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾的處理面臨很大困境，導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾的處理缺乏規(guī)范的標準，直至《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》的出臺，在49條中明確規(guī)定農(nóng)村生活垃圾處理及環(huán)境防治辦法由各省根據(jù)地方實際制定地方性法規(guī)，但相關(guān)法規(guī)也是最近幾年才開始著手制定。例如，陜西省的《環(huán)境保護條例》第53條規(guī)定“縣、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)統(tǒng)籌建設(shè)農(nóng)村生活垃圾的收集、運輸及處置設(shè)施，提高農(nóng)村生活垃圾無害化處理水平”，但相關(guān)農(nóng)村生活垃圾處理的規(guī)定仍不明確、具體，并且政府職能部門的職責劃分還需細化。

（二）執(zhí)法不徹底

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府并不設(shè)置環(huán)保機構(gòu)，并且農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法人員嚴重缺乏，農(nóng)村生活垃圾治理工作是一項系統(tǒng)的工程，涉及多個部門的配合，當?shù)卣仨氈匾暋Ｆ浯危狈ψ銐虻沫h(huán)保經(jīng)費。由于中央撥付的專項財政資金有限，很難在有限的資金中擠出余錢用于環(huán)保設(shè)施的后期建設(shè)、運營與維護。一些應(yīng)對上級領(lǐng)導(dǎo)視察修建的垃圾池往往成為面子工程，后期多數(shù)被廢棄。還有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把專項環(huán)保經(jīng)費擠占、挪用，致使環(huán)保建設(shè)經(jīng)費更加匱乏。

（三）守法難度大

首先，缺乏環(huán)保意識。很多農(nóng)民因認知水平有限，在農(nóng)村生活垃圾治理問題上更處于被動狀態(tài)，對這一問題一般持不知不問的態(tài)度。其次，從政府層面來說，因政績考核更注重經(jīng)濟發(fā)展指標，農(nóng)村環(huán)境污染問題處在被忽略的狀態(tài)，這也是各地政府普遍存在的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因，一是某些地方農(nóng)村貧困人口數(shù)量眾多，在環(huán)保與溫飽之間首先選擇后者;二是實施了殺雞取卵式的畸形經(jīng)濟模式，這種模式把現(xiàn)在與將來、局部與整體利益對立起來，嚴重違背可持續(xù)發(fā)展原則。

（四）監(jiān)督不到位

一直以來，各地政府受限于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，城市生活垃圾的收集與處置管理多由城市管理局或市容管理局承擔，而各地農(nóng)村生活垃圾的處理尚未納入其管轄范圍，面對這一棘手問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有心無力，致使農(nóng)村生活垃圾的處理尚無專門監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)督缺口很大。

法律監(jiān)督主體有三類：國家機關(guān)層面、社會組織層面與公民。目前，從國家機關(guān)層面來說，對于農(nóng)村生活垃圾治理工作還無明確規(guī)定，只籠統(tǒng)指出由縣鄉(xiāng)兩級政府監(jiān)管。而我國環(huán)保機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀是基層環(huán)保機構(gòu)人員遠遠小于地市級以上機構(gòu)的人員，致使鄉(xiāng)級政府沒有專門的環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)，很難形成有效監(jiān)管，造成農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管處在無序狀態(tài)，只有上級領(lǐng)導(dǎo)視察才突擊監(jiān)管。而社會組織層面因不具法律效力，該類組織很難對農(nóng)村生活垃圾治理工作形成有效監(jiān)督。三是公民，因農(nóng)民自身素質(zhì)的限制，他們對農(nóng)村生活垃圾治理不夠重視，更不會主動監(jiān)督垃圾整治情況。

四、農(nóng)村生活垃圾治理的法律規(guī)制策略

（一）健全生活垃圾立法

首先，引入城鄉(xiāng)環(huán)境正義理念。一直以來，我國更注重城市環(huán)保工作，對于農(nóng)村環(huán)保工作的力度有待提高。隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)思路的提出，國家對于農(nóng)村環(huán)保工作逐步重視起來，但仍以大中城市的環(huán)境利益為重，在立法層面上表現(xiàn)得更為突出。究其原因一是農(nóng)村的環(huán)境立法還不完善，二是現(xiàn)行環(huán)境立法并不適用于農(nóng)村情況。建議把城鄉(xiāng)環(huán)境正義理念引到立法中去，所謂城鄉(xiāng)環(huán)境政府，就是城鄉(xiāng)居民在環(huán)保領(lǐng)域都要得到相同的保護，二者都有權(quán)生活在安全、健康的環(huán)境里。

其次，構(gòu)建符合農(nóng)村環(huán)保特征的立法體系。各省市相關(guān)部門要盡快制定農(nóng)村環(huán)保方面的法律，例如，土壤污染、水源防治等方面的法律，并輔以配套法律，鼓勵并引導(dǎo)農(nóng)民使用清潔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法，避免城市垃圾流入農(nóng)村，對農(nóng)村環(huán)境造成二次污染。

最后，制定有針對性的農(nóng)村生活垃圾治理方面的法規(guī)。我國現(xiàn)行的相關(guān)農(nóng)村環(huán)保方面的法律規(guī)定主要是為城市環(huán)保服務(wù)，對于農(nóng)村環(huán)保工作并不適用，所以要根據(jù)農(nóng)村環(huán)境特點及生活垃圾的特點，從制度上有針對性地加以完善，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境正義。

（二）增強環(huán)境行政能力

首先，加強農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)及執(zhí)法隊伍建設(shè)。針對當前農(nóng)村環(huán)保人員缺失問題，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府增設(shè)環(huán)保機構(gòu)，配備一定數(shù)量的執(zhí)法人員，在執(zhí)法隊伍建設(shè)上，可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，采取專職、兼職或授權(quán)等形式，另外還要發(fā)揮村委會的重要作用，與執(zhí)法隊伍緊密配合，減少生活垃圾污染事件的發(fā)生。當?shù)卣块T也要對農(nóng)村環(huán)保工作重視起來，強化執(zhí)法人員的素質(zhì)教育，加強執(zhí)法人員相關(guān)環(huán)保知識的培訓(xùn)。

其次，嚴格主體責任。要把農(nóng)村環(huán)保治理工作納入政府政績考核中，并建立嚴格的問責機制，把農(nóng)村生活垃圾治理工作納入政府工作范圍，細化具體職責，并制定失職行為的懲處措施。

最后，防范地方保護主義及GDP至上的干預(yù)，這也是當前農(nóng)村環(huán)保工作受阻的主要因素。一是清理與國家法律相違背的地方性法規(guī)，從根源上解決地方保護主義對農(nóng)村環(huán)保工作的不利影響。二是要求污染企業(yè)必須限期整改，要防范地方保護造成的執(zhí)法不嚴。三是頂住來自各方的壓力，對污染企業(yè)說不，加強執(zhí)法權(quán)利。

（三）引導(dǎo)公眾自覺守法

首先，采取多種形式宣傳環(huán)境守法。當?shù)卣刹扇‰娨晱V告、發(fā)放宣傳彩頁、宣傳標語等形式宣傳垃圾分類、回收及垃圾造成的危害等知識，提高農(nóng)村居民的環(huán)保意識。另外，農(nóng)村環(huán)保工作要從娃娃抓起，農(nóng)村學(xué)校可以開展各種形式的環(huán)保教育工作，以提高學(xué)生對環(huán)保工作的認識。也應(yīng)積極開展環(huán)衛(wèi)知識進校園活動，編寫環(huán)衛(wèi)兒歌，增強學(xué)生的環(huán)衛(wèi)意識，營造“人人參與環(huán)境治理，戶戶出力做美家園”的良好氛圍。

其次，要做到責任明晰、懲戒措施有力。責任明晰既是執(zhí)法動力，又是守法動力，對于違反農(nóng)村生活垃圾治理的懲處措施的制定，要做到明確、細致、執(zhí)行有力。另外還要明確各部門職責，切忌出現(xiàn)相關(guān)部門等模糊性語句，從而做到權(quán)責一致，不走過場、流于形式，真正樹立法律的權(quán)威。

最后，要充分發(fā)揮村委會的作用，村干部要帶頭守法，積極宣傳垃圾治理相關(guān)發(fā)揮，宣傳農(nóng)村生活垃圾的危害，引起廣大村民的重視，使廣大村民意識到生活垃圾處理是關(guān)系到自身生活環(huán)境、子孫后代生活環(huán)境的大事，從而增強村民參與生活垃圾的積極性。

（四）強化垃圾治理監(jiān)督

首先，加強政府的示范帶頭作用。各省根據(jù)本省實際，制定本省的垃圾無害化處理目標，并發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，對目標進程進行監(jiān)督，并廣泛聽取各地市垃圾治理經(jīng)驗，對于好的經(jīng)驗在全省范圍內(nèi)推廣。

其次，促進農(nóng)民自身輿論的監(jiān)督能力。村委會是村民的自治組織，在農(nóng)村具有較強的公信力，在農(nóng)村生活垃圾治理工作中要充分發(fā)揮村委會的主觀能動性，加強對村民的有效監(jiān)督與管理。在監(jiān)管過程中，要著重強調(diào)生活垃圾對環(huán)境造成的危害及環(huán)保的重要意義，引導(dǎo)村民樹立環(huán)保意識。另外，把是否踐行農(nóng)村生活垃圾的法律法規(guī)作為衡量村民道德水準的因素之一，農(nóng)村是熟人社會，通過輿論監(jiān)督防范村民亂丟垃圾的行為。

最后，還要引導(dǎo)農(nóng)民參與垃圾治理工作，通過公眾參與來進行監(jiān)督。農(nóng)民屬環(huán)境弱勢群眾，要保證其環(huán)境信息知悉權(quán)，并保障農(nóng)民可以暢通無阻地向上級機關(guān)反映本地垃圾治理中的問題，實現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)保的有效監(jiān)督。

五、結(jié)語

綜上所述，農(nóng)村生活垃圾治理工作是一項復(fù)雜、長期的系統(tǒng)工程，受到法律、社會制度及技術(shù)等種種因素的制約。我們要在充分認識農(nóng)村生活垃圾治理的相關(guān)法律問題的前提下，進一步完善環(huán)保方面的法律制度，進一步提高農(nóng)村生活垃圾治理的能力。

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