韓國國土開發政策分析

劉力華 樸英愛

[摘 要] 韓國國土開發政策經歷了由均衡開發向非均衡開發轉型；由開發、增長向經營、管理轉變；國土空間結構由點、線、面向軸、網發展的演變歷程。進入新世紀之后，韓國制定了有品位的國民生活、充滿活力的空間、增加就業崗位的地方創新等三大戰略和魅力農村、城市再生、地方產業創新等在內的九大核心課題的新戰略，再加上H型朝鮮半島“新經濟地圖”，為韓國國土發展注入了新內容。韓國的國土開發政策雖然取得了一定成效，但仍面臨著地區差距擴大、國土過度開發、資源消耗型國土開發等深層問題。

[關鍵詞] 韓國；國土；開發；過度；不均衡

[中圖分類號] D312.6.73.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-2007（2019）01 -0027 -05

[收稿日期] 2018-04-26

[基金項目] 教育部哲學社會科學研究重大委托項目，項目編號：[2016]JZDW003；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目，項目編號：[2017]JJDGW005。

[作者簡介] 1. 劉力華，男，吉林大學東北亞研究院博士研究生，延邊大學經濟管理學院講師，研究方向為世界經濟、朝鮮半島問題、產業經濟；2. 樸英愛，女，朝鮮族，吉林大學東北亞研究院教授，博士生導師，研究方向為世界經濟、朝鮮半島問題。（長春 130012）

一、韓國國土開發政策的歷史演變

韓國國土開發經歷了四個階段，其中第一次計劃（1972～1981）到第三次計劃（1992～2001）為初期，被稱為“韓國國土綜合開發計劃”，這一時期開發的制度依據是《國土建設綜合計劃法》，但第三次國土綜合開發計劃于1999年提前結束。第四次計劃為后期，于2000年啟動至2020年結束。

第一次國土綜合開發計劃是指于20世紀60年代開始的與經濟發展有關的國土資源綜合利用、開發及保全，其為政府主導的、出口導向型經濟增長打下了基礎。韓國第一次國土綜合開發計劃的核心內容包括開發以京釜軸為中心的增長動力，包括蔚山、浦項的東南海岸工業帶，京畿灣臨海工業區以及高速公路、通訊、水資源、能源供給網絡等相關基礎設施建設，抑制首爾、釜山等大都市的人口集中，促進地方中心城市的工業體系構建等。它把整個韓國國土空間分為8個區域，主要采取據點開發方式，即通過工業園區建設，試圖把集中在首爾和釜山的人口和產業分散到浦項、蔚山、馬山、光陽、巨濟等地。該計劃實施的結果是導致了國土開發的兩極分化。

第二次國土綜合開發計劃的目的是打造國土的多核結構和地區生活圈，包括5大都市生活圈、17個地方城市生活圈和6個農村城市生活圈，培育大田、光州、大邱、江陵、清州、天安、木浦、濟州等15個據點增長城市。此計劃為改善國民生活質量，建設了13個廣域上水網絡，規劃了高速鐵路、高速公路和地鐵等交通硬件建設，致力于國土自然環境的保全。盡管政府推進了地方分散型國土開發政策，但資源仍向首爾、釜山等地集中，沒能達到計劃中的多核結構和構建地區生活圈的目的，加劇了韓國國土不均衡問題。

第三次國土綜合開發計劃的核心是構建地方分散型國土框架。其中包括把抑制首都圈的消極均衡發展向積極開發地方轉變；構建中部、西南部新產業帶和高新技術產業園區建設以促進產業結構升級；促進交通、物流、通訊設施的聯通；增大排給水、休閑娛樂、環境等有關民生領域投資；強化計劃執行力度。該計劃的推進方式是國土的均衡開發，并把整個國土空間指定為7個廣域圈（釜山、大邱、大田、光州—木浦、光陽灣、峨山灣、群山—張航等），突出發展特色產業，如國際貿易及金融（釜山）、高新技術產業和時裝（大邱）、行政和科學研究（大田）、文化產業（光州）等，并以此來解決首都圈過度臃腫的問題。

第四次國土綜合計劃期限為2000～2020年，其最大特征是在“計劃”名稱中刪除了“開發”二字，并把計劃期限由10年延長到20年。這表明該計劃兼顧開發與環境的協調，并從長遠角度“計劃”基礎設施建設與發展文化產業等國家戰略意圖，同時突出了國土均衡開發、應對氣候變化、低碳綠色增長理念和內容。該計劃的核心為開放型統合國土軸、提高地區競爭力、健康和安逸的綠色國土環境、高速交通及通訊網等。此計劃通過2005年的修訂，新增了國土倒π型，即東、西、南海岸分別建一個產業帶以及包括首都圈、江陵圈、大邱圈、釜山圈、忠清圈、全北圈、光州圈和濟州圈在內的“7+1特化廣域圈”的國土均衡開發框架。2011年修訂之后，該計劃強調了圈域特性化以及強調圈域間內在的聯系、合作，構建親環境、安全的國土空間。[1]（35）

二、由非均衡開發向均衡開發政策轉型 20世紀80年代末是韓國國土開發的分水嶺。前期為壓縮型工業化和經濟高速增長以及首都圈集中期；后期以1997年的金融危機為界分為開放、后工業化、地區差距進一步擴大與積極推進區域均衡發展兩個階段。

20 世紀 60 至70年代，韓國實施了以特定地區為中心、單極集中型的非均衡開發戰略，謀求用有限資源集中發展經濟，導致了經濟過度集中于首都圈和東南圈的問題。因此，早在1972年的第一次國土綜合開發計劃中就提出了“均衡發展”的命題，強調“城鄉間建立有機聯系并均衡發展”，突出了城鄉“均衡”。第二次國土綜合開發計劃把國土開發的目標確定為“抑制首爾的人口集中，增大地方就業機會，誘導人口向地方流入”，特別強調首爾與地方的均衡發展，但結果卻是地方之間的差距持續拉大。第三次國土綜合開發計劃和第四次國土綜合計劃的核心目標是促進首都圈與非首都圈的均衡發展。改變原來的抑制首都圈的消極均衡，積極開發地方，構建地方分散型的國土開發體系。

2002年和2004年分別出臺的《國土基本法》和《國家均衡發展特別法》為韓國國土的均衡開發提供了制度基礎?！秶粱痉ā返诙l把國土管理的基本理念確定為“以開發與環境的和諧為基礎，均衡發展國土，提高國家競爭力，改善國民生活質量”，從三個層面解釋了其范疇，即確保各地區的發展特色和自主性競爭力；首都圈與非首都圈、城鄉、大城市與中小城市之間的均衡發展；促進地區之間的交流合作，進而實現共同繁榮。2011年修訂的第四次國土綜合計劃，強調了地方的自主發展、地區特色化、地區之間的有機聯系、合作和提高國際競爭力的重要性。

三、國土政策由開發、增長向經營、管理轉變 韓國20世紀60年代開始的服務于產業化、城市化、工業化、經濟發展的國土綜合計劃，雖然致力于增加基礎設施、住宅、固定資產等物質財富，但其遠遠超出了適度開發的范疇，擴大了地區間的差距，固化了資源高消耗型的經濟結構。國際經濟環境的變化以及人口老齡化、低出生率、中產階級萎縮、低收入階層擴大、家庭負債持續增加、有效需求不足、低速經濟增長等諸多因素，迫使韓國國土綜合計劃不得不進行調整。另外，政府主導型高速經濟增長方式的終結，導致了政府主導型“計劃”功能的弱化，總統直接選舉制度（1987年）、地方自治制度的實施（1994年）等，使中央政府開始逐漸喪失強有力的推動力，加劇了地區之間、階層之間的矛盾。再加上中央各部門、地方政府、各利益團體之間的矛盾和政治妥協等，稀釋了國土計劃的公共性，降低了國家計劃的執行效率。計劃目標由量的增長向保全可持續發展、高質量發展轉變，政府主導的由上而下的計劃體系向雙向或由下而上的方式轉變。

首先，韓國國土綜合計劃指導下的韓國國土發展進入成熟階段，2000年已實現80%的城鎮化轉化率，公路、鐵路、港口、機場等基礎設施相對完備，這為韓國國土發展政策的轉型提供了基礎，即由開發轉向戰略性經營。由以經濟效率為中心、以物質和量為基礎的國土政策向以國土均衡、國民幸福和安保為中心，以人為本、以質為基礎的國土政策轉型。其次，韓國政府試圖擺脫新開發為主的模式，致力于再生與新開發的協調。經濟低增長和后城市化時代對新開發的需求減少，國土政策反映了因基礎設施的老化等帶來的國土再生需求。再次，通過地區之間的合作和協調，避免重復投資、過度競爭等問題，把地區之間的競爭、矛盾關系轉變為合作與相生關系。最后，政府把國土管理型政策轉變為國土經營型戰略，即擺脫了原有以中央政府管理地方政府、政府管理國民和企業的以規制為中心的國土及區域政策，利用市場導向提高國土政策的效率。

四、韓國國土空間結構由點、線、面向軸、網發展 第四次國土綜合計劃實施的初期即盧武鉉執政時期，“國土均衡發展”是他的三大國政目標之一。他試圖通過地方分權、新行政首都建設等推進地方化建設，并構筑地方創新體系，把地方經濟轉變為創新主導型經濟，并提出優先培育地方經濟，計劃管理首都圈，構筑地方與首都圈共生發展的基礎理念，即以開放國土、共生整合國土為基礎實現創新，制訂充滿活力的國土開發計劃；從國家主導的量的增長轉變為區域主導的質的增長，從缺乏內在聯系的、一刀切的斷絕性增長轉變為基于區域特征和優勢的特色化發展，實現區域之間的內在聯系；以首都圈為中心的單極國土結構轉變成多極、分散型國土結構；盧武鉉為此提出了五大戰略和七大課題，其中五大戰略包括構筑創新型、多核型、網絡型、可持續發展的國土管理和全球性國土經營體系；七大課題包括構筑地區創新體系及地區間聯動發展、產業園區創新集群、農業農村創新、推進地方分散型項目及基礎設施的擴充、環境友好型國土管理、推進開放據點的擴充及廣域開發帶建設、推進與新國土構想有關的計劃整備。首先，盧武鉉政府制定了《國家均衡發展特別法》《新行政首都特別法》《地方分權特別法》等相關法律，為國家均衡發展提供制度保障。其次，盧武鉉政府又提出了行政首都基本構想，確定公共機關地方轉移計劃；擴大國家研發預算的地方支持率（由20%提高到40%），同時集中培育地方大學。再次，盧武鉉政府還進行了建設地方創新體系的試點工作，并全面修改地方產業政策體系，為自立型地方化制定國家均衡發展五年計劃。[2]（26）此次國土均衡發展政策的最大特點是構筑地方主導的區域發展體系，路徑是分權、分散、分工。

李明博政府曾提出“新自由主義”口號，標榜小政府、減稅、放權，他的區域發展政策強調相生、競爭和分權。他調整了維持國家均衡發展相關的法律制度及政策內容，構筑了以廣域經濟圈為中心的開放國土空間，通過地方分權、自律追求地區主導的發展。為此，他主導修訂了《國家均衡發展特別法》，用地區發展委員會代替了原有國家均衡發展委員會。推進了以超廣域開發圈、廣域經濟圈和基礎生活圈構成的“三元地區發展”政策。超廣域開發圈是通過東海岸能源和旅游帶，西海岸新產業帶，南海岸海洋物流帶，南北交流邊境帶和內陸特性化帶的開發，建設開放型國土開發政策。他通過“5+2廣域圈”開發計劃，把被分成16個市和道的經濟圈改編為首都圈、忠清圈、全羅南北道圈、東南圈（釜山、蔚山、慶南）、大慶圈（大邱和慶北）等5大廣域經濟圈和江原圈、濟州圈兩大特別經濟圈。他試圖把首都圈和地方的對立轉變成共存關系，核心是培育各個圈的自生能力，也就是通過區域特性化戰略確保其競爭力，能夠與中國和日本相競爭。這一時期國土開發的目標定位是提高全球化競爭力及面向歐亞大陸和環太平洋的開放國土。

韓國歷屆政府經過多次國土開發政策的調整，將韓國國土開發的整體結構由點、線、面發展成向軸、網擴展。

五、韓國國土發展政策視野向北延伸

文在寅政府將國土均衡開發藍圖和目標確定為均衡韓國、打造地方主導的經濟增長。為此他提出并細化了包括有品位的國民生活、充滿活力的空間、增加就業崗位的地方創新等內容在內的三大戰略和魅力農村、城市再生、地方產業創新等內容在內的九大核心課題。為保障政策的執行，文在寅政府出臺了《國家均衡發展特別法》和《創新城市特別法》，并新設均衡發展互助會，開發均衡發展指標，構建地方支持體系。

另外，文在寅政府還提出了H型朝鮮半島“新經濟地圖”，其核心是建設H型三個經濟帶，其兩端向中國東北延伸并與中蒙俄經濟走廊對接，確保朝鮮半島新增長動力，推動新北方經濟的共同發展，提高韓國的國家競爭力。[3]（6）第一個經濟帶是東海圈的能源和資源帶，通過共同開發金剛山、元山、端川、清津、羅山等地區，將東海岸與俄羅斯連接。東海能源資源帶的發展動力是以東海沿岸為中心的能源、資源、旅游、交通的合作，以期短期內恢復金剛山的觀光業和連接雪岳山與元山的國際觀光合作事業，同時也包括羅津、哈桑的物流項目，合作開發端川資源項目，并力爭促進朝韓俄能源合作。東海圈的開發，尤其是恢復金剛山觀光項目，推進端川資源開發項目以及羅津、哈桑物流項目均取決于朝核問題的解決進程。第二個經濟帶是西海岸產業、物流、交通帶。通過這一經濟帶的建設可以連接韓國首都圈、開城工業區、平壤、南浦、新義州的西海岸經濟帶。西海岸經濟帶的開發核心是重修京義線鐵路項目、建設新京義線高速公路和構建首爾至北京的高速鐵路等基礎設施建設項目。重新啟動開城工業區，建設第二開城工業區，建成西海和平經濟帶，連接仁川—開城—海州的西海物流網，北上連接中國相關城市。第三經濟帶為DMZ（隔離區）DMZ是英文“Demilitarized Zone”的縮寫，即為“隔離區”，也稱“非軍事化區”，通常表示韓國與朝鮮在北緯38度附近劃定的軍事緩沖區。生態環境觀光經濟帶。將漢江河口開始橫穿DMZ（隔離區）的經濟交接地區建設成為生態、環境、和平觀光帶。韓國政府曾提出過DMZ（隔離區）和平生態公園建設意向，但因南北關系的惡化而擱置。這一地區的生態及其特有的歷史資源為旅游業的開發提供了豐富資源。隨著緊張氣氛的緩和，在DMZ（隔離區）形成南北共同市場是可能的。文在寅政府正在推進的三個經濟帶的建設一直以來都是南北雙方經濟合作方案的綜合版。H型產業帶囊括朝鮮的主要工業地區，包括平壤、新義州、咸興、清津和江界等五個大的工業地區和海州、安州、元山和金策等四個小的工業地區。

六、韓國國土開發政策的實施效果、局限性及啟示 （一）韓國國土開發政策的實施效果

第一，緩解資源過度集中于首都圈的問題。韓國因經濟高速增長帶來的資源向首都圈過度集中的現象從21世紀開始持續緩解，基本實現了均衡，相應的經濟差距也變小。第二，緩和了地區發展差距，但又帶來新的地區間矛盾，即顯著地加劇了一些小城市和郡的人口流失。雖然政府在城鄉區域均衡發展的策略下向人口稀疏的小城市和郡提供了各種公共設施和基礎設施，但沒能阻止人口流失的趨勢，而人口流失導致了小城市和郡的發展停滯。第三，對地方的非均衡投資、地方就業崗位的減少以及弱化地方經濟活力，導致京釜線與非京釜線、城鄉之間、大城市與中小城市之間的差距比較大。差距范疇由人口、產業、基礎設施擴大到福利、醫療、教育、文化等民生領域。韓國落后地區的分布態勢呈現出從京畿北部開始經過江原道、慶北、忠北、全北、全南，在濟州島點一個點的“問號”狀。第四，以地方行政單位為中心的、重復性區域開發加重了地區間的競爭和重復投資。韓國在區域開發中沒能實現區域開發的特性化，全國很多地區的開發都遵循了標準化和一刀切式的開發模式。不同區域在戰略特性化產業的培育中，競爭性地把IT、BT、太陽光、綠色產業作為戰略性先導產業來推進，導致了過度競爭、惡性競爭等結果，降低了投資效果，削弱了地區發展的溢出效應。另外，韓國的區域開發基本以行政單位為中心推進，這是因為韓國目前還沒有構筑地區間的合作網絡，各個行政單位不具備跨區域合作開發的基礎，尤其欠缺在法律、制度、人力和資金等方面的合作條件。第五，缺乏地區之間雙贏或共贏的國土整合效果。雖然韓國努力要擺脫過去“抑制首都圈過分集中”和“抑制開發”的一邊倒的政策，致力于“分散首都圈功能”，但首都圈與地方之間相互競爭的零和博弈現象嚴重，需要構建首都圈與地方、地方與地方之間的差別化戰略和互補性分工體系。

（二）韓國國土開發政策的局限性

第一，缺乏相關政策的連續性和一貫性。目前，韓國的國土綜合計劃的期限為20年，但隨著每五年出臺的新政策而不斷被修訂，很難確保連續性。如2003～2007年間的盧武鉉政府，2008～2012年間的李明博政府及后來的樸槿惠政府的國土空間開發政策的核心目標分別為“國土均衡發展”“廣域經濟圈、地區競爭力及綠色增長”和“國民幸福和地區相生或雙贏的城市圈及地區生活圈體系”，相應地，核心政策手段也由世宗市及創新城市建設等首都圈功能的分散轉變為通過廣域經濟圈、先導產業的培育，轉變為增進國民幸福為宗旨的地區生活圈事業。[4]（80）第二，缺乏綜合性國土再生的相關政策與措施。雖然韓國歷屆政府推進了多種多樣的國土再生事業，但在居住、產業、文化等領域，由不同部門、按個別事業推進的項目缺乏綜合性的、可持續性的地區再生政策。第三，雖然韓國對國土再生的需求不斷增加，但難以保證其預算，也難以實現城市中心與城外新開發地區之間的協調與聯動發展。第四，要素投入型國土開發的局限性越來越明顯。韓國仍未擺脫依賴大規模資源要素投入的傳統開發模式所帶來的投資效率低下等問題。近幾年來，增加了政府和民間研究機構的研發投入，試圖通過增加研發投入促進技術創新，但還沒有與經濟整體的聯動效應相聯系起來，以致其效果并不是很明顯。第五，在基礎設施或產業主導型區域發展陷入瓶頸的情況下，韓國仍以基礎設施等硬件建設投入為主，缺乏對地區文化、醫療、教育等以民生基礎設施的投入和以人為本的國土開發政策。經濟高速增長時期的城市化，對道路、鐵路、港口等基礎設施的投資，對產業園區、住宅建設的投資可以大幅提升經濟發展。但在經濟低增長時期，過去的增長方式陷入瓶頸，經濟增長率大幅下滑，城市化進程進入邊際，基礎設施及產業園區建設對人口流入、企業投資的作用大大削弱。再加上經濟結構的調整和升級，使得就業率低下成為常態。這種現實更加凸顯了增加就業和改善民生對區域發展的重要性。[5]（59）

（三）韓國國土開發政策對中國的啟示

第一，避免一刀切式的國土開發和公共負擔的增加。區域均衡發展是世界很多國家追求的目標之一，韓國一直致力于“國土均衡發展”和“區域均衡發展”。在韓國，“均衡”被賦予了消除城鄉、首爾與地方、首都圈與非首都圈差距等內涵，它的理念是平等和機會均等?！皣辆獍l展”并不否認國土的多樣性?！皣辆獍l展”與“有地區特色、有個性的發展”相吻合。后者被包含在前者的范疇之內。但在經濟增長速度下滑，企業海外投資增加的情況下，以消除地區差距為由，通過公共政策調整資源配置，不但不能消除地區差距，反而會帶來增加公共負擔的結果。[6]（20）第二，從提高全球競爭力角度戰略性地培育大都市圈，但要探索共享其發展成果的路徑和方案。韓國的國土開發政策及其效果對中國疏解非首都功能以及建設新區的現實意義在于如何有效、逐步地疏解非首都功能，而不至于出現非均衡發展和對立發展。第三，要凸顯基于地區特色的自主型發展理念。均衡發展很容易誤解為均等發展，容易帶來劃一的、不考慮地區特色的資源配置，所以我國有必要突出強調各個地區有特色的自主發展以及區域之間的相生發展。這就需要承認不同地區的不同之處，并能相互包容。[7]（12）第四，尋求對區域均衡發展的國民共識。國民共識是區域均衡發展政策取得預期成果的基礎，即國民對政策的制定過程、政策內容和執行結果感到公平。

參考文獻：

[1][韓]權英燮等：《有關制定第五次國土綜合計劃的基礎研究》，韓國國土開發研究院，2016年。

[2][韓]金東洙等：《全球化時代創造性國土經營戰略》，韓國國土開發研究院，2013年。

[3][韓]金東翰：《OECD區域政策動向》，韓國國土開發研究院，2015年。

[4]樸英愛：《危機后韓國經濟面臨的困境與出路》，《東北亞論壇》，2011年第5期。

[5]金鐘范：《韓國區域開發政策的經驗與啟示》，《東北亞論壇》，2002年第4期。

[6][韓]崔潤基：《韓國經濟的發展路徑與區域政策》，韓國產業研究院，2007年。

[7]樸英愛：《中、日、韓中亞合作戰略研究》，《現代日本經濟》，2010年第5期。

[責任編輯 全華民]