無人駕駛汽車及其法律規制

田喜清，韓偉

(1.中國互聯網絡信息中心，北京 100190；2.西北工業大學人文與經法學院，陜西 西安 710129)

有“互聯網之王”之稱的史蒂夫·凱斯認為，在互聯網信息技術發展的第一次浪潮中，科技風險是大家關注的重點，在第二次浪潮中，市場風險又成了人們最大的擔心，而在第三次浪潮中，政策風險變得更加重要，因為這將決定你能不能成功地把產品或服務帶入市場[1]。無人駕駛汽車也面臨科技、市場和政策風險的多重考驗。雖然如此，無人駕駛汽車依然受到了谷歌、蘋果、百度等科技公司和特斯拉、通用、福特等傳統汽車制作廠商的追捧。有分析師預測：“到2020年，無人駕駛市場規模將達到250億美元(約合人民幣1 616億元)。”[2]然而，隨著無人駕駛汽車技術的進一步發展，無人駕駛汽車的法律政策風險更加凸顯。為此，國際社會已著手為無人駕駛汽車及其相關技術標準制定新的規則。正如胡迪·利普森等在《無人駕駛》一書中指出的：“雖然這種技術幾近準備就緒，但是這一獨特技術所依存的社會環境可能還未準備妥當。”[3]目前，在理論界和產業界的相關研究中，涉及無人駕駛汽車的主要有行政法問題[4]、民事責任問題等[5]，而對涉及更廣泛的無人駕駛汽車的安全標準、無人駕駛系統的網絡安全、無人駕駛汽車的侵權責任以及保護無人駕駛汽車的消費者隱私等法律問題，尚沒有系統論述。本文試圖在梳理國內外無人駕駛汽車的研發現狀、法律規制和政策引導的基礎上，論述中國無人駕駛汽車法律規制的幾個主要問題。

一、無人駕駛汽車概述

無人駕駛汽車，是智能汽車的一種，也可以稱其為輪式移動機器人，主要依靠車內的以計算機系統為主的智能駕駛操作系統進行駕駛[6]。也有學者將其界定為，在沒有駕駛員操作和干預下，依靠車載傳感器、定位系統等互聯網人工智能技術，實現汽車自主行駛的一種方式[6]。在最先頒布無人駕駛汽車法案的美國內華達州，將無人駕駛汽車(Autonomous vehicle)定義為不需要人工干預，主要依靠人工智能、車載傳感器和全球定位系統來駕駛的車輛。根據美國高速公路安全局(NHTSA)對第4級自動駕駛的定義，將無人駕駛汽車界定為在任何情況下，不管天氣、道路基礎設施、交通路況等具體環境如何，都無須駕駛員干預、完全可以自主行駛的汽車[7]。

在中國，無人駕駛汽車的概念在工信部和國家標準委聯合印發的《國家車聯網產業標準體系建設指南(智能網聯汽車)(2017年)》(征求意見稿)中，稱其為“智能網聯汽車”，是指搭載先進的車載傳感器、控制器、執行器等裝置，融合現代通信與網絡技術，實現車與“X”(人、車、路、云端等)智能信息交換、共享，具備復雜環境感知、智能決策、協同控制等功能，可實現“安全、高效、舒適、節能”行駛，并最終可實現替代人來操作的新一代汽車。可見，與傳統汽車相比，無人駕駛汽車是一種自動化載具，可以部分或全部替代駕駛員駕駛汽車。

無人駕駛汽車具有以下4個主要特征：

(一)汽車行駛的自主性

與傳統汽車相比，無人駕駛汽車的行駛具有自主性。換句話說，無人駕駛汽車的行駛不需要駕駛員對車輛的行駛過程，如加速、轉向、并線等進行實際操作，這是無人駕駛汽車區別于傳統汽車的主要特征。無人駕駛汽車通過車載傳感系統，識別車輛具體所在的路況，自主確定行駛線路，控制車速和行駛方向，使車輛能夠正常地在道路上行駛、安全地到達預定目的地并停靠在指定位置。

(二)駕駛人員的不特定性

對于傳統汽車，為了確保交通安全，世界各國都規定了嚴格的駕駛員考試考核制度。而坐在無人駕駛汽車上，除了啟動汽車和輸入目的地，駕駛人員是否掌握基本的駕駛技能并不是無人駕駛汽車運行的前提條件，因為車輛只需要依賴車載智能系統就可以完成各種運行操作。也就是說，即使沒有駕駛技能的人也可以成為無人駕駛汽車的駕駛員，只要在“法律允可的范圍內，任何人均可以駕駛”[5]。

(三)技術應用的廣泛性

無人駕駛汽車技術在發展成熟并投入使用后，將會給許多行業的發展提質增效帶來顛覆性改變。因為它不僅可以使個人的交通出行更加便捷，還可以用于貨物運輸、道路清掃、搶險救災、軍事作戰等。尤其是在長途貨物運輸中，無人駕駛技術可以克服駕駛員的疲勞駕駛等各種身體局限，極大地減少交通事故、提高工作效率。

(四)道路設施的特殊性

由于無人駕駛汽車本身的強技術性，“自動駕駛的決策系統不僅需要獨立的‘智能車輛’，也需要‘智能交通系統’的支持，如V2V等”[8]。 因此適合無人駕駛汽車的道路基礎設施及交通規劃也需要同步智能化，需要與自動駕駛配套的車載感知、車聯網、物聯網等技術集成，需要開發交通智能感知系統，形成自動駕駛平臺技術體系，研發并探索適合自動駕駛汽車的各種共享模式。

二、中國無人駕駛汽車的發展現狀

20世紀80年代，中國著手無人駕駛汽車的研發。2005年，上海交通大學成功研制了中國首輛城市無人駕駛汽車。2011年，國防科技大學自主研制的紅旗HQ3無人駕駛汽車完成了從長沙到武漢全程286公里的高速測試。2014年7月，百度啟動無人駕駛汽車研發計劃。2017年7月，百度公司的李彥宏使用視頻直播了其乘坐的無人駕駛汽車行駛在北京五環路上的情形。此外，一汽、長安、長城等傳統汽車廠商開始裝備先進輔助駕駛系統(ADAS)產品，一些互聯網公司也開始投資汽車行業。例如，阿里與上汽開展“互聯網汽車”領域的合作，傾注面向未來的互聯網汽車；樂視等企業也推出了智能自動駕駛系統等。

整體來看，無人駕駛汽車的研發隊伍，可以分為4類：一是高校，包括國防科技大學、上海交通大學、北京理工大學等；二是互聯網公司，如百度、騰訊、華為等，其中騰訊在2016年下半年成立了無人駕駛實驗室，華為已在德國利用5G技術開始了無人駕駛汽車的外場測試；三是汽車廠商和汽車零部件生產廠商；四是創業公司，如中科慧眼、景馳科技等，其融資規模超過了80億[8]。可以預見，隨著國家對無人駕駛汽車技術越來越重視，無人駕駛汽車市場需求將不斷增多，投入研發的人才隊伍也會越來越壯大。

當前中國無人駕駛汽車技術的研發仍處于起步階段，無人駕駛汽車市場仍在探索期。盡管如此，國家高度重視無人駕駛汽車的發展，通過積極規劃和重點布局，無人駕駛汽車的發展路徑越來越清晰。例如，《中國制造2025》指出，要掌握汽車的低碳化、信息化和智能化核心技術，提升智能控制等核心技術的工程化和產業化能力；《國家創新驅動發展戰略綱要》指出，要發展引領產業變革的顛覆性技術，推動無人駕駛汽車等發展；《新一代人工智能發展規劃》要求，加快布局實時協同人工智能的5G增強技術研發及應用，發展面向無人駕駛的車聯網等，加快推動無人駕駛等細分應用領域的行業協會和聯盟制定相關標準，大力發展自動駕駛汽車和軌道交通系統，加強車載感知、自動駕駛、車聯網、物聯網等技術集成和配套，開發交通智能感知系統，形成中國自主的自動駕駛平臺技術體系和產品總成能力，探索自動駕駛汽車共享模式。此外，為了構建無人駕駛產業生態環境的頂層設計，引領無人駕駛產業的創新發展，工信部和國家標準委先后聯合印發了《國家車聯網產業標準體系建設指南(智能網聯汽車)》《國家車聯網產業標準體系建設指南(總體要求)》《國家車聯網產業標準體系建設指南(信息通信)》和《國家車聯網產業標準體系建設指南(電子產品與服務)》等系列文件，旨在推動相關產業轉型升級，加快制造強國和網絡強國建設步伐。

在地方政府方面，上海市經濟信息化委、市公安局和市交通委聯合發布了《上海市智能網聯汽車道路測試管理辦法(試行)》，并頒布了全國首批智能網聯汽車開放道路測試牌，旨在加快推動智能網聯汽車技術研發及應用，指導智能網聯汽車開展道路測試工作等。同時，廣州市交委發布了《廣州市關于智能網聯汽車道路測試有關工作的指導意見(征求意見稿)》，要求企業為每一輛測試車輛購買必要的商業保險，確保測試駕駛員的履職能力，并規定對測試駕駛員的管理、事故處理等都由測試企業承擔主體責任等，有利于進一步規范和引導無人駕駛汽車的道路測試問題。

三、無人駕駛汽車的國際立法經驗

近年來，人工智能的發展對人們的生活和工作影響深遠。無人駕駛汽車等人工智能技術的廣泛運用，對現有的交通安全和交通法規帶來了諸多挑戰，信息技術發展的創新性和前瞻性與法律制度的穩定性和滯后性之間的矛盾突顯。為此，國際上紛紛采取立法、政策、標準或是指南等方式，從無人駕駛汽車的概念界定、智能分級、技術研發、安全性能、道路測試和交通規則等方面進行指導和規制。2016年3月23日，聯合國對1968年通過的《維也納道路交通公約》中關于駕駛車輛的職責必須由人類駕駛員負責的條款進行修訂，并允許在符合聯合國車輛管理條例或駕駛員可以選擇關閉該系統的情況下使用無人駕駛技術的規定[9]，這為無人駕駛技術在具體交通中的應用奠定了制度基礎。

(一)美國的立法實踐

隨著互聯網公司和汽車廠商對無人駕駛汽車研發和測試進程的不斷推進，美國各州先后出臺了專門規定。不過，不同的州對規范的目的、無人駕駛汽車的定義等規定各有不同。2011年，內華達州議會最先通過了無人駕駛汽車法案，即A.B.511法案(AssemblyBillNo.511-CommitteeonTransportation)，旨在規范無人駕駛汽車路面測試問題，要求交通部門出臺規定授權無人駕駛汽車在內華達州高速公路上進行測試，并要求測試的車輛需要具備在高速公路上行駛的安全性能、符合必要的保險要求、指定特定的測試路段等。這些規定確立了無人駕駛汽車立法的基本框架。2013年，美國高速交通安全管理局(NHTSA)發布了“對無人駕駛車輛管制政策的初步意見”，支持無人駕駛技術的研發和推廣。2016年9月，美國交通運輸部(DOT)出臺了全球首項無人駕駛汽車政策，即《聯邦自動駕駛汽車政策》(FederalAutomatedVehiclesPolicy)。該政策包括了無人駕駛等級定義、無人駕駛汽車性能指南、各州政策標準、監管主體等[10]。2017年1月，密歇根州頒布新法規，允許無人駕駛汽車可以完全自主地在道路上進行測試。

2017年9月6日，美國眾議院通過美國首部無人駕駛汽車法案(H.R.3388)，即《確保車輛演化的未來部署和研究安全法案》(SafelyEnsuringLivesFutureDeploymentandResearchIinVehicleEvolutionAct)。該法案是無人駕駛汽車領域的首部聯邦立法。不僅修訂了美國《交通法》的相關條款，還規定了美國國家高速公路安全管理局對無人駕駛汽車的監管權限，要求出臺新的無人駕駛汽車安全標準、落實無人駕駛系統的網絡安全、成立高度自動化汽車咨詢委員會等。這部法案奠定了聯邦無人駕駛汽車法律規制的基本框架，并建立了全國統一的規則體系，有利于無人駕駛汽車的研發企業在法律規制下進行創新。

(二)歐洲的立法實踐

在網絡信息技術和人工智能技術的多重影響下，歐洲的傳統汽車廠商，如大眾、雷諾、奔馳、寶馬等，正在遭受嚴重的技術危機。為此，法國、德國等歐洲國家力圖在保持傳統汽車廠商優勢的同時，積極搶占無人駕駛汽車領域的制高點，努力排除限制無人駕駛汽車技術發展的制度障礙。2012年，法國拉羅歇爾市率先將無人駕駛汽車投入到市政公共服務領域。2013年，法國為了振興包括汽車制造業在內的法國工業，制定了包括通過發展無人駕駛汽車等在內的10年發展規劃路線圖。2016年8月，法國通過了允許無人駕駛汽車進行道路測試的法令。不過，該法令對測試路段限制較為保守，并對無人駕駛汽車進行了分級，還要求無人駕駛車輛必須配備駕駛員。2018年5月，法國經濟部長勒梅爾宣布法國無人汽車發展戰略，并表示從2019年開始法國境內道路均允許全自動無人駕駛汽車進行道路測試。這一戰略旨在進一步加快無人駕駛汽車領域的研發步伐，促使法國成為歐洲科技變革最具吸引力的國家。同日，在提交給法國內閣會議的報告中專門提出了無人駕駛汽車發展的路線圖。根據該路線圖，法國政府將簡化行政手續，為無人駕駛汽車的研發機構、汽車廠商的技術研發、道路測試等提供政策扶持和資金支持[11]。

德國的汽車行業發展繁榮，德國的寶馬、大眾、戴姆勒一直是世界主流汽車制造商，因而在無人駕駛汽車方面也是重拳出擊、搶占先機。2017年5月，德國議會通過了《無人駕駛汽車法律指導方針》，允許無人駕駛汽車在德國境內公共道路上進行測試，并規定在實際測試中，駕駛員位置上必須要有專職司機進行監控，不過駕駛員可以雙手離開方向盤，視線可以離開道路，可以進行電子郵件查收或是網頁瀏覽等。此外，還要求無人駕駛汽車需要安裝一個類似飛機上安裝的“黑匣子”，用來實時記錄無人駕駛系統運作、駕駛員干預等不同階段的具體行駛狀態，以便在發生交通事故時進行責任區分[12]。

(三)日本與韓國的立法實踐

在亞洲，日本和韓國具有強大的信息產業基礎。在信息技術領域的無人駕駛汽車方面也是蓄勢待發，并加強了技術研發投資、出臺了相關產業政策。日本政府計劃2020年在高速公路等一定駕駛環境下正式開展自動駕駛，到2025年在所有高速路上實現自動駕駛，允許卡車公司組建自動駕駛貨運車隊，并同時開始從法律、制度上為無人駕駛創造環境[13]。實際上，2015年10月，日本已開始籌劃制定無人駕駛汽車相關制度。2016年5月，日本制定了無人駕駛普及路線圖，允許無人駕駛汽車在公共道路上進行測試。此外，國家警察局在《公路測試無人駕駛車輛規則》中就道路測試中引發的無人駕駛汽車交通事故責任劃定問題作出了規定，并將其列入保險理賠單。這是日本首次將無人駕駛車輛作為保險賠付對象。2017年12月14日，在愛知縣幸田町的開放道路上，日本進行了全國首次無人駕駛汽車測試[14]。

韓國在《汽車管理法》修訂之前，主要是由政府職能部門開展無人駕駛汽車的前期發展規劃研討。例如，2015年6月，國家警察局在首爾總部舉行了“無人駕駛汽車的法律與政策研討會”，旨在為現行的《汽車管理法》中不利于無人駕駛汽車發展的相關規定提出修改建議，為2020年的無人駕駛汽車商業化做準備。同年8月，在韓國科技部等聯合舉辦的“無人駕駛汽車開發研討會”上，相關職能部門提出了無人駕駛汽車的研發標準。這些研討會的結論，在一定程度上為無人駕駛汽車研發與應用提供了基本遵循規則。2016年11月修訂《汽車管理法》之后，韓國的無人駕駛汽車制度翻開了新篇章，將車輛進行道路測試需要政府部門核發牌照的保守審批走向了財政積極撥款扶持。2018年3月，韓國現代汽車公司進行了無人駕駛汽車道路測試，測試車輛在沒有駕駛員干預的情況下自動行駛，并在行駛過程中完成了維持和變更車道、超車、穿越隧道和通過高速公路等任務[15]。

四、中國無人駕駛汽車的主要法律問題

縱觀國際無人駕駛汽車發展態勢，技術的創新性和前瞻性與法律的穩定性和滯后性之間的矛盾逐漸突顯。因此，應確定無人駕駛汽車及制造廠商、智能技術服務者、車輛的所有者和消費者的權利義務與責任，尤其是對無人駕駛汽車的安全標準、無人駕駛系統的網絡安全、無人駕駛汽車的侵權責任和消費者隱私保護等方面進行規范。

(一)無人駕駛汽車的安全標準

鼓勵創新，標準先行。為了加快滿足無人駕駛汽車研發及道路測試需求，支持創新發展的無人駕駛汽車產業安全標準制定，充分發揮安全標準在技術創新路徑選擇、創新成果轉化、技術水平提升等方面的規范和引領作用，以適應無人駕駛汽車的技術發展和戰略部署，有利于確保同無人駕駛汽車一同行駛的其他車輛與行人安全。尤其是針對無人駕駛汽車在道路行駛中可能遇到的各種意外交通路況，應當要求設立面臨天氣、夜間、車流、行人等紛繁復雜的外部交通路況和環境時，無人駕駛汽車所應當具備的最低程度的自控能力，使其可以在錯綜復雜的現實交通環境中以最基本的智能技術確保車輛的安全運行。此外，還應設置人工操作系統，如紅燈警示、語音警報等功能，提醒所載乘客非常規操作的危險性，以及車輛在失控狀態下對外界的警示、提醒行人避讓等功能，實現無人駕駛汽車產業的安全有序發展。

(二)無人駕駛系統的網絡安全

無人駕駛汽車通過智能車載系統感知車輛所在的道路、車輛位置、其他車輛、行人等具體交通路況信息，控制車輛的行駛速度、轉向和停靠等，從而使車輛能夠安全地在道路上運行。同時，除了車載智能系統，無人駕駛汽車的安全運行，還需要建立以互聯網為基礎的電子、信息、通信、道路等跨行業、跨領域協同發展的車、路、人、云的信息交互，以及安全、有序、高效的車聯網產業體系。其潛在的網絡安全威脅需要引起高度重視。因為“無人駕駛汽車對網絡安全的要求，使得它本身也存在很高的危險性”[4]；“避免無人駕駛系統和數據被黑客攻擊和盜取，是無人駕駛汽車發展面臨的巨大挑戰之一”[16]。 因此無人駕駛汽車的研發團隊在攻克無人駕駛汽車技術難題的同時，也必須制定詳細的網絡安全防控計劃和安全部署，例如能夠有效地識別、評估、判斷、應對各種網絡攻擊和錯誤、惡意的車輛操作指令以及設置限制訪問自動駕駛系統的程序等，進一步建立健全網絡安全保障體系，提高網絡安全保護能力，承擔網絡安全主體責任。

(三)無人駕駛汽車的侵權責任

無人駕駛汽車是網絡信息技術和人工智能技術發展的產物，這種技術優勢正在逐步發展成為一種社會交通工具，因此也可能與其他機動車一樣，因為操作系統或車輛故障等問題威脅現有的交通秩序和交通安全。例如2016年6月，特斯拉的電動轎車在自動駕駛模式下發生撞車事故導致司機身亡；2018年3月，Uber的一輛無人駕駛汽車在亞利桑那州道路測試中撞死一名行人。《中華人民共和國侵權責任法》規定，因租賃、借用等情形使機動車所有人與使用人不是同一人時，發生交通事故后屬于該機動車一方責任的，由保險公司在機動車強制保險責任限額范圍內予以賠償。不足部分由機動車使用人承擔賠償責任；機動車所有人對損害的發生有過錯的，承擔相應賠償責任。而目前對于無人駕駛汽車的道路測試問題，既沒有繳納強制責任保險的要求，也沒有發生交通事故時的責任劃分規定，因此迫切需要研究并制定相關的法律法規來防范無人駕駛技術的創新發展所帶來的不利后果，科學規范汽車制造廠商、智能技術服務者、車輛所有者以及消費者的權利義務與責任。

(四)無人駕駛汽車的消費者隱私

隨著無人駕駛汽車技術的進一步發展，數據信息將在這個新興產業領域扮演非常重要的角色，因此無人駕駛汽車對乘客數據信息的采集、使用、分享和儲存對消費者的隱私保護至關重要。由于消費者在乘坐無人駕駛汽車時，需要路線導航、方向定位等信息技術支持，所以無人駕駛汽車的智能終端系統將會對消費者的乘車時間地點、沿途路線、目的地以及乘客的身體樣貌、行為舉止等大量個人隱私信息具有清晰的記錄。因為“每一輛無人駕駛汽車的信息均是整個大數據的一部分，倘若一旦丟失，盜取或遭遇黑客入侵，此類信息極有可能被惡意泄露或利用”[17]。 因此，無人駕駛汽車的智能終端系統應當制定消費者的個人隱私信息的保護制度和個人隱私信息的安全影響評估制度，在收集、使用、轉讓、共享、公開披露個人隱私信息時，應當經過消費者授權同意，應當遵守《中華人民共和國網絡安全法》等法律法規規定，遵循合法、正當、必要的原則，公開收集、使用消費者個人隱私信息的規則，明示收集、使用信息的目的、方式、范圍以及進行匿名化、去標識化處理原則等[18-19]。一言以蔽之，就是采取足夠的管理措施和技術手段，保護無人駕駛汽車消費者的個人隱私信息。

五、結語

無人駕駛汽車是人工智能發展中的一個縮影，它反映了當前網絡信息技術的創新發展與法律制度的穩定性之間的矛盾。縱觀國際無人駕駛汽車的發展態勢，可以預見，無人駕駛汽車的商業化會延續從封閉到開放、從低速到高速的穩健發展路線[20-22]。這在當前我們立足國情，重點突破人工智能、無人駕駛等高新技術的基礎研發、提升國際核心競爭力、構筑無人駕駛技術賽場的先發主導優勢、全面依法治國的新時代背景下，更加凸顯了法律對引導科技發展和防范科技風險的重要性[23]。“在互聯網時代，由于科技發展日新月異，就更應處理好科技與法律的關系。科技只有在法律的保駕護航下，才能走得更遠，才能變得更強。”[24]因此，我們需要審慎借鑒美國、歐洲和日韓等國家和地區的立法實踐經驗，積極研究探索并解決無人駕駛汽車的運行安全、網絡安全、侵權責任、隱私保護以及鼓勵創新與法律規制之間的關系。