交通基礎設施的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

徐海成，賈銳寧，鄭英杰

(長安大學 經(jīng)濟與管理學院，陜西 西安 710064)

自2015年11月10日中央財經(jīng)領導小組第十一次會議首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革至今，相關研究呈現(xiàn)爆炸增長態(tài)勢[1-10]。然而，這些研究多是對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革予以政策解讀或者對其理論淵源進行追溯，政策實施層面的研究成果相對較少且偏于宏觀，尤其缺乏對具體產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入研究。其中，在交通領域雖然已有基于降低物流成本的提高綜合運輸有效供給的相關政策討論[11]，但鮮有深入特定產(chǎn)業(yè)層面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體路徑探析。如果不能提升作為“五通”之一的交通基礎設施的有效供給，“一帶一路”倡議的推進勢必受阻。基于此，本文在邏輯自洽產(chǎn)業(yè)層面供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革分析框架內(nèi)，以收費公路這一具體交通基礎設施產(chǎn)業(yè)為例，采用文獻調(diào)查法和比較研究的分析方法，總結(jié)相關研究成果，探討其存在的供給側(cè)問題與結(jié)構(gòu)性原因，并對改革對策予以探析。

一、供給側(cè)改革的中國實踐與產(chǎn)業(yè)分析框架

(一)中國供給側(cè)改革研究現(xiàn)狀

最早提出應從供給側(cè)入手解決中國經(jīng)濟問題的學者是張五常，他在論及中國政府為應對2008年全球經(jīng)濟危機推出的“四萬億計劃”時認為，在出口需求走低的條件下，中國政府應該從供給側(cè)著手促進生產(chǎn)以滿足國內(nèi)消費需求，而不應將政策重心集中于刺激投資需求的“四萬億計劃”[12]。

此后，中國眾多學者在對西方“供給學派”思想與政策進行揚棄的基礎上，形成了具有中國特色的“新供給”思想。雖然學者們都毫無例外地支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，但他們主張根植的理論基礎卻存在差異：第一種是滕泰的“新供給主義經(jīng)濟學”，他的供給理論與薩伊的“供給決定需求”思想一脈相承，都認為供給會創(chuàng)造需求，不同之處在于滕泰認為供給對需求的創(chuàng)造是有條件的[13]；第二種是以賈康等為代表的新供給學派研究小組的“新供給經(jīng)濟學”，他們更強調(diào)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)化特征，即“與需求側(cè)的均質(zhì)、可通約明顯不同，供給側(cè)的產(chǎn)出是千差萬別、不可通約的產(chǎn)品和服務，以及以各種特色表現(xiàn)的必須具體設計、鮮可照搬的制度供給”[14]；第三種是肖林的“新供給經(jīng)濟學”，他認為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以中長期目標為主，而需求側(cè)管理則以短期目標為主[15]。當然，上述3種不同理論認識也存在重合之處，且隨著探討的不斷深入顯示出逐漸融合的趨勢，如滕泰在強調(diào)“新供給創(chuàng)造新需求”的同時，也指出長期總供給創(chuàng)造需求與短期總需求影響供給這一時期特征。

相對于系統(tǒng)化建立“新供給經(jīng)濟學”理論體系以解讀供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而言，更多學者則直接針對改革的具體供給側(cè)問題展開研究并提出相應的政策建議，研究涉及總需求內(nèi)部結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、要素供給結(jié)構(gòu)以及收入分配結(jié)構(gòu)等諸多方面[16]，而政策落腳點或者集中于諸如理清政府與市場邊界、轉(zhuǎn)變政府職能、破除壟斷、國有企業(yè)改革、金融制度改革與促進科技創(chuàng)新等頂層設計，或者圍繞“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板”五大任務，雖然都十分切題，但是顯得略為宏觀。上述成果固然涉及了供給側(cè)改革的幾大核心問題，但是無法滿足“產(chǎn)業(yè)政策要準”的要求，因為供給側(cè)改革不僅應關注宏觀層面，還需視各產(chǎn)業(yè)具體情況，對微觀層面與產(chǎn)業(yè)層面的供給側(cè)問題“對癥下藥”[17]。然而，受政策導向影響，產(chǎn)業(yè)層面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究多集中于“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”方面，針對其他具體產(chǎn)業(yè)的研究則相對較少。如林衛(wèi)斌等認為建立競爭政策、健全市場監(jiān)管與完善財稅體制是電力產(chǎn)業(yè)深化供給側(cè)改革的主要路徑[18]，王志清在對民航業(yè)供給側(cè)改革的必要性進行分析后，提出加快民航基礎設施布局與建設、全面提升航空運輸服務能力、轉(zhuǎn)變民航業(yè)增長方式與全面深化民航體制機制改革等改革內(nèi)容[19]，這些改革措施更像是宏觀改革的頂層設計在產(chǎn)業(yè)層面的簡單延伸。

(二)產(chǎn)業(yè)層面供給側(cè)改革的分析框架

對于特定產(chǎn)業(yè)而言，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的分析應建立于一定的邏輯框架內(nèi)。黃群慧以《人民日報》發(fā)表的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”解讀中提出的“供給側(cè)+結(jié)構(gòu)性+改革”為基礎，采用“問題+原因+對策”的邏輯線路，形成了“供給側(cè)問題—結(jié)構(gòu)性原因—改革對策”的工業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的分析框架，并從企業(yè)層面、產(chǎn)業(yè)層面與區(qū)域?qū)用嬲撌隽斯I(yè)供給側(cè)改革的重點任務，進而提出相應的政策建議[20]。本文認為，上述工業(yè)供給側(cè)改革雖然需要依托于工業(yè)經(jīng)濟的運行特征，但研究對象仍是宏觀經(jīng)濟大背景下工業(yè)經(jīng)濟的共性問題，不需要特別強調(diào)產(chǎn)業(yè)特性，而對于特定產(chǎn)業(yè)而言，具體的產(chǎn)業(yè)背景應成為供給側(cè)問題與結(jié)構(gòu)性原因的根本出發(fā)點。

綜上所述，本文進一步明確上述邏輯框架，依照“產(chǎn)業(yè)背景—供給側(cè)問題—結(jié)構(gòu)性原因—改革對策”的邏輯思路構(gòu)建適合特定產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的分析框架。其中，產(chǎn)業(yè)背景具體可以從制度背景、產(chǎn)業(yè)特征以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程等入手；供給側(cè)問題應對接宏觀經(jīng)濟增長問題，從習近平總書記提出的“減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的適應性和靈活性”出發(fā)，尋求產(chǎn)業(yè)供給側(cè)的根源問題；結(jié)構(gòu)性原因則針對供給側(cè)問題，以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)視角為依托，從企業(yè)、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域3個層面分析供給側(cè)問題，將理論與實踐、針對性與全面性予以折中；改革對策則應結(jié)合結(jié)構(gòu)性因素落實于制度層面。

下文將以收費公路產(chǎn)業(yè)為例，遵循“產(chǎn)業(yè)背景—供給側(cè)問題—結(jié)構(gòu)性原因—改革對策”的邏輯思路對該產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)改革問題進行分析，以期將供給側(cè)改革這一宏觀經(jīng)濟命題落實于具體產(chǎn)業(yè)層面。

二、收費公路產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景

(一)產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程及制度建設

新中國成立伊始，中央人民政府交通部下設公路總局，專門負責全國公路的建設與管理工作。各省市區(qū)設立了公路局，具體管理公路相關事務，縣以下則由地方負責本地區(qū)的公路工作。“一五”時期各省都實行垂直領導，直到1958年經(jīng)濟體制改革，中央才將公路建設的計劃投資管理全部下放，之前的以垂直領導為主也演變?yōu)橐缘厥小⒖h管理為主，隨著國民經(jīng)濟的恢復，1962年國家開始實行“統(tǒng)一領導，分級管理”模式。

1978年改革開放之后，國民經(jīng)濟進入發(fā)展快車道，迫于財政壓力，1984年12月召開的國務院第54次常務會議提出“貸款修路，收費還貸”政策，隨著1988年10月31日上海滬嘉收費公路建成通車，收費公路應運而生。收費公路的發(fā)展可以分為3個階段：第一，1992年之前的第一批收費公路基本都是以養(yǎng)路費、車購費及少量財政撥款為主要來源并吸收銀行貸款投資而建設的，省級交通主管部門是投資主體，建成后的收費公路的運營管理機構(gòu)絕大部分是由原負責建設的機構(gòu)，過渡形成的事業(yè)單位，交通主管部門主要以建設收費為主，管理放在了次要地位。第二，1992年開始，收費公路管理中政出多門、職能交叉、管理低效問題日益突出。為了理順關系、協(xié)調(diào)矛盾，國務院進行了一系列的整改，但是問題仍然沒有根本解決，依舊實行事業(yè)管理或事業(yè)單位企業(yè)化管理。第三，20世紀90年代中期以后，收費公路融資渠道拓寬，股票融資、國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資、外商投資、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等多層次、多元化融資體制出現(xiàn)，進而要求管理體制也隨之變化，演化出行政事業(yè)型、企業(yè)管理型、事企混合型等多種不同形式。但是因為國有股比例過高，收費公路公司經(jīng)營行為受政府意圖影響仍然較大，使各種管理體制在一定程度上流于形式。

(二)產(chǎn)業(yè)供給現(xiàn)狀

中國公路事業(yè)在公路收費政策實施后的三十余年間得到了飛速發(fā)展，交通運輸部發(fā)布的《〈2016年全國收費公路統(tǒng)計公報〉解讀》顯示，截至2016年底，中國公路總里程達到469.63萬km，是1984年底的5.1倍。其中，高速公路建設從無到有，達到13.10萬km，總里程位居世界第一，一級公路與二級公路里程也分別增長至1984年的302.3倍與19.9倍，這其中98%的高速公路、61%一級公路與42%的二級公路是依靠公路收費政策建成的。相應地，截至2016年底，中國收費公路里程達到17.11萬km，其中高速公路、一級公路、二級公路與獨立橋隧分別占比72.8%、13.7%、12.8%與0.7%。

伴隨收費公路整體供給規(guī)模擴大的是產(chǎn)業(yè)累計建設投資總額與累計債務性資金投入的節(jié)節(jié)攀升，與2015年相比，2016年收費公路累計建設投資總額與累計債務性資金投入分別凈增6 369.0億元與4 670.5億元，達到75 857.5億元與52 339.3億元。此外，如圖1所示，收費公路產(chǎn)業(yè)的通行費收入、支出總額以及由此產(chǎn)生的收支缺口皆呈現(xiàn)逐年上升趨勢(其中2010年-32.5億元的收支缺口表示盈余32.5億元)。可以看到，近年來伴隨產(chǎn)業(yè)供給規(guī)模的不斷擴張，產(chǎn)業(yè)的通行費收入雖然也在上升，但運營效率卻在持續(xù)惡化，集中體現(xiàn)于不斷攀升的收支缺口，說明產(chǎn)業(yè)的供給效率低下[21]。

圖1 2010～2016年收費公路產(chǎn)業(yè)收支情況

與此同時，收費公路產(chǎn)業(yè)的供給現(xiàn)狀也呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異特征。例如2016年，東部地區(qū)公路密度為1.17km/km2，中部地區(qū)為0.91km/km2，西部地區(qū)則為0.28km/km2，東、中、西部地區(qū)依次遞減；而與之對應的人均公路里程，東、中、西部地區(qū)分別為21.91km/萬人、35.49km/萬人與50.93km/萬人，卻在依次遞增。相應地，收費公路密度以及人均收費公路里程也具有上述分布特征，說明收費公路供給規(guī)模的空間布局并不合理。從公路收費比例看，東部地區(qū)收費公路里程占公路總里程的4.1%，而中部地區(qū)與西部地區(qū)的這一比例為3.0%和3.9%，東、中、西部呈現(xiàn)出U型關系。從運營模式看，東部地區(qū)政府還貸公路占比43.1%，而中部地區(qū)與西部地區(qū)這一比例分別為58.9%與69.4%，東、中、西部依次遞增。公路收費比例與政府還貸公路占比的空間分布說明，東部地區(qū)收費公路比例雖然較高，但符合市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，主要受益于社會資本的推動，而西部地區(qū)修建收費公路可能更多是一種政府逐利行為[22]。除此之外，收費公路的投資、通行費收入、支出以及收支缺口都呈現(xiàn)出不合理的區(qū)域分布特征，反映出收費公路產(chǎn)業(yè)區(qū)域?qū)用娴墓┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡。

三、收費公路產(chǎn)業(yè)供給側(cè)問題

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要目的在于通過化解供給結(jié)構(gòu)不適應需求結(jié)構(gòu)變化而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性矛盾，來提高全要素生產(chǎn)率，以維持中國經(jīng)濟的中高速增長。因此，對收費公路產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)問題而言，一方面需要化解產(chǎn)業(yè)供需失衡，另一方面又需要對接經(jīng)濟增長問題。

通過分析發(fā)現(xiàn)，收費公路運營效率問題正是產(chǎn)業(yè)供給側(cè)問題的集中體現(xiàn)。一個產(chǎn)業(yè)的供需失衡主要有3種形式：有供給無需求、有需求無供給以及低效供給抑制有效需求[23]。對于收費公路產(chǎn)業(yè)而言，3種情況都將導致運營效率的下降：第一，有供給無需求。例如中國當前可能存在的內(nèi)生于宏觀需求管理的交通基礎設施過度建設趨勢，使收費公路的供給遠超其有效需求，直接表現(xiàn)為收費公路的交通量稀少，并最終導致通行費收入難以彌補運營成本，嚴重損害運營效率。第二，有需求無供給。該情況又可以細分為兩種情形。一是供需錯位，類似于有供給無需求，如當前政策不允許二級以下公路收費，在財政資金短缺的約束下，民眾對低等級公路尤其是農(nóng)村公路的需求難以得到滿足。低等級公路如果無法滿足地方政府的基礎設施投資需求，那么能突破財政資金約束的以收費為主的高速公路自然成為投資的熱點領域，因而存在過度建設的風險，容易形成供大于需的局面，最終造成收費公路運營效率下降；二是供給老化，即現(xiàn)有供給無法適應需求，如民眾對“智慧交通、綠色交通、平安交通”的需求越來越強烈，而諸如ETC不停車收費系統(tǒng)等的使用規(guī)模還十分有限，截至2017年4月底，主線ETC車道覆蓋率雖然超過98%，然而ETC用戶僅有5 000萬，僅占全國30%多的高速公路通行量[注]來源于交通運輸部2017年第五次例行新聞發(fā)布會。，這又直接關系到運營環(huán)節(jié)的降本增效。第三，低效供給抑制有效需求。收費公路有別于非收費公路的根本特點在于“用者付費制度”，而通行費標準又直接與運營成本掛鉤，內(nèi)生于產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程的具有行政壟斷特征的管理體制形成了收費公路產(chǎn)業(yè)的低效供給局面，高企的非生產(chǎn)性投入在降低產(chǎn)業(yè)運營效率的同時也通過價格體系抑制了有效需求。

與此同時，收費公路產(chǎn)業(yè)的運營效率又直接關乎國民經(jīng)濟增長。收費公路運營效率的提高無非表現(xiàn)為運營成本的下降或者通行費收入的增加，由于通行費標準受到嚴格的政府管制，運營企業(yè)很難以提高績效為目的上調(diào)通行費標準，因此運營效率的提高最終無外乎運營成本的下降或者交通量的增加。其中，運營成本下降一方面可以降低通行費標準，另一方面可以使公路收費提早結(jié)束，在減少道路使用者負擔的同時也增加了公路的利用效率，顯著提升單位里程公路基礎設施對經(jīng)濟增長的貢獻。而交通量的增加在說明公路供給結(jié)構(gòu)更為適應交通需求結(jié)構(gòu)的同時，也意味著公路利用效率的提升，與經(jīng)濟增長的關系不言而喻。

綜上所述，運營效率問題一方面由供需結(jié)構(gòu)失衡所致，另一方面又直接對接經(jīng)濟增長問題，因而成為收費公路產(chǎn)業(yè)供給側(cè)問題的集中體現(xiàn)。

四、收費公路產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性原因及改革對策

針對收費公路產(chǎn)業(yè)供給側(cè)的運營效率問題，本文從企業(yè)、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域3個層面入手，對運營效率問題的主要結(jié)構(gòu)性原因進行分析，并分析相應的改革對策。

(一)推進企業(yè)層面收費公路供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

內(nèi)生于管理體制的政府還貸公路與經(jīng)營性公路比例失衡是企業(yè)層面運營效率低下的主要結(jié)構(gòu)性原因。2016年度，全國政府還貸公路里程占到收費公路總里程的58.7%，從側(cè)面反映出中國收費公路產(chǎn)業(yè)行政壟斷的強度之大。政府還貸公路中的行政壟斷主要從3個途徑影響產(chǎn)業(yè)運營效率：第一，X-非效率。政府還貸公路運營企業(yè)由于遠離市場競爭壓力，管理層無法獲得有效的激勵，致使運營企業(yè)缺乏節(jié)約成本以及推動技術(shù)革新的動力，最終導致企業(yè)運營成本的虛擬膨脹。第二，規(guī)模非效率。中國收費公路實行屬地管理模式，相鄰省份之間本應相連的收費公路往往由分屬于各省的公司分別運營，與此同時收費公路產(chǎn)業(yè)內(nèi)還存在“一路一公司”與“一路一管理處”的問題。上述問題使產(chǎn)業(yè)運營環(huán)節(jié)出現(xiàn)嚴重的重復建設現(xiàn)象，致使具有自然壟斷特征的收費公路產(chǎn)業(yè)本應擁有的規(guī)模經(jīng)濟效應消失殆盡。第三，尋租行為。由于缺乏合理的政府規(guī)制體系，政府還貸公路運營企業(yè)與政府主管部門之間在一定程度上易發(fā)生權(quán)力濫用、權(quán)錢交易與以權(quán)謀私等權(quán)力尋租問題。在權(quán)力尋租過程中，尋租者往往投入大量的經(jīng)濟資源，而尋租活動本身又是非生產(chǎn)性的，其結(jié)果無非是生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關系發(fā)生改變，在浪費大量資源的同時也扭曲了產(chǎn)業(yè)資源配置[24]。

企業(yè)層面政府還貸公路與經(jīng)營公路結(jié)構(gòu)失衡問題本質(zhì)上屬于國有企業(yè)改革范疇，應從存量與增量兩個方面入手解決。對于政府還貸公路存量，應在完善特許經(jīng)營制度的基礎上，通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式使其逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性公路。對于收費公路增量，則應借助當前政府著力推行的PPP模式，通過政府與社會資本多樣化的合作模式，使市場機制在其中發(fā)揮決定性作用。

(二)推進產(chǎn)業(yè)層面收費公路供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

僵化的公路收費制度是產(chǎn)業(yè)層面運營效率低下的重要原因。在“貸款修路，收費還貸”政策的推動下，中國公路基礎設施在高速發(fā)展的同時也形成了凡是高速公路就收費的政策慣性。地方政府官員出于政績考慮，往往會借助公路收費制度形成的預算軟約束過度建設高速公路，導致高速公路無效供給增加，在造成嚴重資源配置扭曲的同時也阻礙了產(chǎn)業(yè)整體運營效率的提升。與此同時，超出有效需求部分的高速公路供給往往交通量較少，負責運營該部分高速公路的企業(yè)勢必處于收不抵支的虧損狀態(tài)之下，只能依靠政府財政補貼或者統(tǒng)借統(tǒng)還政策下其他收益較好收費公路的轉(zhuǎn)移支付維持正常運營，從而成為僵尸企業(yè)。這些僵尸企業(yè)不僅無法通過市場機制與公司治理機制等途徑退出運營環(huán)節(jié)，反而進一步吸收資金與勞動力，進而擠出高效收費公路運營企業(yè)乃至其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)要素，為地區(qū)全要素生產(chǎn)率帶來了極大的負面影響。因此，如何創(chuàng)新公路收費制度、如何妥善處理收費公路僵尸企業(yè)是產(chǎn)業(yè)層面供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心問題。

對于凡是高速公路就收費這一內(nèi)生于公路收費制度的產(chǎn)業(yè)頑疾，首先應轉(zhuǎn)變高速公路即收費公路的固化觀念，進而在項目工程可行性研究評價階段針對高速公路是否收費展開經(jīng)濟評價，具體可以將高速公路項目按通行費收入與收費成本的相對關系進行分類，對于收入大于成本的項目可以收費運營，反之則按照普通非收費公路進行管理，不再對其進行收費[25]。上述調(diào)整可以有效防止收費公路產(chǎn)業(yè)內(nèi)形成新的僵尸企業(yè)，而對于已經(jīng)存在的僵尸企業(yè)，由于其未來產(chǎn)生的虧損部分最終仍將由政府負擔，因此現(xiàn)階段可以直接采用政府兜底債務的形式使其退出市場，以達到及時為政府“止血”的功效。

(三)推進區(qū)域?qū)用媸召M公路供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

區(qū)域?qū)用孢\營效率低下的主要誘因是收費公路產(chǎn)業(yè)內(nèi)突出的地區(qū)性行政壟斷。收費公路產(chǎn)業(yè)的行政壟斷不僅體現(xiàn)為政府還貸公路與經(jīng)營性公路兩種運營模式比例失衡的產(chǎn)業(yè)性行政壟斷，還兼具地區(qū)性行政壟斷的某些特征。收費公路產(chǎn)業(yè)采取屬地管理模式，運營企業(yè)的運營管理嚴格按照行政區(qū)域劃分，各自壟斷經(jīng)營本行政區(qū)域內(nèi)的收費公路。首先，由于區(qū)域異質(zhì)性的客觀存在，各地區(qū)具有資源稟賦的差異，地區(qū)性行政壟斷使得擁有更多財力的地區(qū)具有更大的能力提供公路基礎設施，這些地區(qū)公路基礎設施的總體供給規(guī)模與內(nèi)部供給結(jié)構(gòu)都更易適應需求，其屬地內(nèi)收費公路產(chǎn)業(yè)的運營效率較地方政府財力較弱的地區(qū)也更為理想。其次，行政性市場壁壘的存在限制了產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素在省域之間的流動。長久以來，中國地方政府都處于以GDP為導向的政績激勵框架內(nèi)，在成本允許的情況下，地方政府不僅具有促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的激勵，還具有阻礙其他地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的激勵[26]。在上述目的之下，地方政府對本地區(qū)收費公路產(chǎn)業(yè)進行保護與封鎖，限制了資源在地區(qū)之間的合理配置，使各地區(qū)的技術(shù)水平與技術(shù)效率迥然不同。最后，地區(qū)性行政壟斷破壞了高速公路網(wǎng)絡經(jīng)濟性的發(fā)揮，從而降低了收費公路產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效率。雖然這種屬地管理模式對前期收費公路大規(guī)模建設發(fā)揮了巨大作用，但是從技術(shù)經(jīng)濟角度分析，收費公路是具有不可分割性與完整性的交通流載體，任何對其截取的行為都會阻礙其網(wǎng)絡經(jīng)濟進而規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)揮。然而，收費公路產(chǎn)業(yè)內(nèi)的地區(qū)性行政壟斷卻人為分割了跨行政區(qū)域的收費公路經(jīng)營管理活動，成為產(chǎn)業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟的又一結(jié)構(gòu)性原因。

對于區(qū)域?qū)用婀┙o側(cè)問題，我們應分3步走予以解決。首先，通過財政體制改革與收費公路產(chǎn)業(yè)投融資體制改革平衡地方政府財力并硬化地方政府的預算約束，提升公路基礎設施的有效供給并限制其無效供給。值得一提的是，2017年7月12日財政部與交通運輸部共同印發(fā)了《地方政府收費公路專項債券管理辦法(試行)》(財預〔2017〕97號)，規(guī)定今后發(fā)行地方政府債券成為新建政府收費公路的唯一融資渠道，且債券收支納入政府性基金預算管理并接受人大監(jiān)督。該舉措表明了決策層硬化收費公路預算約束的決心，但政策實施效果如何還有待實踐檢驗。其次，以中央事權(quán)與支出責任改革為契機，對中央和地方的職能與責任進行重新劃分，明確國家高速公路網(wǎng)的中央事權(quán)，在此基礎上對國家高速公路整體進行統(tǒng)一規(guī)劃與管理。例如，可由中央成立第三方機構(gòu)統(tǒng)籌收費公路經(jīng)營管理活動，突破收費公路經(jīng)營管理的省域界限，整合區(qū)域之間的收費公路資源，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。最后，地方政府應結(jié)合本地區(qū)資源稟賦與政策定位，順應“統(tǒng)一領導、分級管理”的收費公路管理體制要求，構(gòu)建能發(fā)揮自身比較優(yōu)勢的收費公路管理體制與運營模式。

五、結(jié)語

“需求側(cè)管理”與“供給側(cè)管理”在不同國家、不同歷史時期都曾扮演過重要角色，二者應是互相補充的關系。給定中國經(jīng)濟運行的主要矛盾在供給側(cè)這一改革背景，對具體領域的供給側(cè)改革研究則具有重要的現(xiàn)實意義。在交通基礎設施領域，一方面應該認真貫徹落實中共中央、國務院關于供給側(cè)改革的宏觀經(jīng)濟部署，另一方面也應該結(jié)合交通基礎設施產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征，從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展背景出發(fā)，瞄準特定的供給側(cè)問題，“量體裁衣”地尋求結(jié)構(gòu)性原因以及改革對策，不可簡單照搬其他領域的改革措施。本文以收費公路產(chǎn)業(yè)為例，系統(tǒng)地分析了這一產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)問題、結(jié)構(gòu)性原因以及相應的改革出路。同時，我們也希望起到拋磚引玉的作用，引起學界對該領域供給側(cè)改革的集中關注。