科技企業(yè)孵化器政策變遷研究
——基于政策文本的量化分析

杜寶貴，王 欣

(東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 100819)

0 引言

1959年，約瑟夫·曼庫(kù)索在美國(guó)紐約建立了世界上首個(gè)科技企業(yè)孵化器——貝特維亞工業(yè)中心(Batavia Industrial Center)。自此，科技企業(yè)孵化器這一概念被正式提出。1987年5月，美國(guó)孵化器專家魯斯坦·拉卡卡將這一概念推向中國(guó)；同年6月，中國(guó)第一家科技企業(yè)孵化器——武漢東湖新技術(shù)創(chuàng)業(yè)中心正式掛牌成立。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，中國(guó)共有科技企業(yè)孵化器3255家，占地面積共10732.8萬(wàn)平方米，共有在孵企業(yè)133286個(gè)，在孵企業(yè)總收入累計(jì)4792.7億元，累計(jì)畢業(yè)企業(yè)89694個(gè)[1]。經(jīng)過(guò)三十余年的發(fā)展，中國(guó)科技企業(yè)孵化器無(wú)論是在數(shù)量上還是規(guī)模上，都已經(jīng)躍居世界首位。

科技企業(yè)孵化器能夠?yàn)榭萍夹椭行∑髽I(yè)在初創(chuàng)階段提供各類服務(wù)，其功能包括但不局限于提供基礎(chǔ)設(shè)施、提供咨詢與培訓(xùn)服務(wù)、給予資金支持、構(gòu)建人才隊(duì)伍、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等。科技企業(yè)孵化器一方面滿足科技型中小企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期對(duì)各類要素的基本需求，為其開(kāi)展科技活動(dòng)奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)移、降低乃至消除資金、管理等方面的風(fēng)險(xiǎn)，提高初期成活率；另一方面協(xié)助其構(gòu)建和完善內(nèi)部管理體系，打造并發(fā)展主營(yíng)業(yè)務(wù)，提高科技型中小企業(yè)從孵化器畢業(yè)后的生存能力、適應(yīng)能力以及可持續(xù)發(fā)展能力。

近年來(lái)，關(guān)于科技企業(yè)孵化器的研究成果頗豐。以中國(guó)知網(wǎng)2015—2018年收錄的文獻(xiàn)為例，將 “科技企業(yè)孵化器”作為主題項(xiàng)，分別可搜索出1017篇、1067篇、904篇、323篇文獻(xiàn)。總體而言，這些研究分別聚焦于發(fā)展模式、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、運(yùn)作效率、驅(qū)動(dòng)效應(yīng)、經(jīng)驗(yàn)借鑒。在發(fā)展模式層面，盧鋼等[2]提出了以生態(tài)化、系統(tǒng)性為特征的科技企業(yè)孵化器4.0模式；徐濤等[3]則從人才發(fā)展的角度，提出了培育、涵養(yǎng)和發(fā)展人才的模式。在運(yùn)營(yíng)機(jī)制層面，張宇等[4]在分析了政府、企業(yè)、孵化器和創(chuàng)投機(jī)構(gòu)合作動(dòng)因的基礎(chǔ)上，提出四方合作的運(yùn)營(yíng)機(jī)制；而吳文清等[5]聚焦于科技企業(yè)孵化器的內(nèi)部合作網(wǎng)絡(luò)及機(jī)制，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，探討了北京市和上海市科技企業(yè)孵化器的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及測(cè)度。在運(yùn)作效率層面，翁莉等[6]運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)法，對(duì)上海、杭州和南京的科技企業(yè)孵化器運(yùn)作效率進(jìn)行了研究；姜騫等[7]則構(gòu)建了資源—能力—關(guān)系分析框架，分析了科技企業(yè)孵化器的服務(wù)創(chuàng)新績(jī)效。在驅(qū)動(dòng)效應(yīng)層面，馮金余[8]利用2009—2012年國(guó)家級(jí)孵化器的面板數(shù)據(jù)考察了孵化器的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效應(yīng)；吳建鑾等[9]通過(guò)傾向得分匹配法，驗(yàn)證了科技企業(yè)孵化器能夠提升科技企業(yè)研發(fā)效率的假設(shè)。最后，在經(jīng)驗(yàn)借鑒層面，蘇燦燦等[10]剖析了廣東省科技企業(yè)孵化器存在的問(wèn)題，在分析國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)廣東省提出建議。

科技企業(yè)孵化器的發(fā)展不僅需要上述研究所涉及的發(fā)展模式、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、運(yùn)作效率等內(nèi)部因素，同樣需要通過(guò)外部因素促進(jìn)其發(fā)展，政策支持便是重要的一例。然而，既有研究更多的是從科技企業(yè)孵化器的本體出發(fā)談自我發(fā)展，鮮有涉及外部的政策支持。即便涉及政策領(lǐng)域，研究也往往是從政策體系[11]、稅收優(yōu)惠政策[12]、財(cái)政補(bǔ)貼政策[13]等角度，以某類政策或單個(gè)政策分別展開(kāi)論述，而缺少對(duì)科技企業(yè)孵化器相關(guān)政策的系統(tǒng)性、綜合性、長(zhǎng)期性的梳理和研究。因此，本文旨在通過(guò)梳理以科技企業(yè)孵化器為主題的科技政策，運(yùn)用共詞分析、聚類分析和多維尺度分析方法，確定不同階段政策文本的高頻主題詞、共詞聚類等，探究該類政策的發(fā)展規(guī)律和變遷過(guò)程，總結(jié)其變遷特征并預(yù)測(cè)該類政策的發(fā)展趨勢(shì)，從而對(duì)科技企業(yè)孵化器的發(fā)展做出有益的探索。

1 政策文本的來(lái)源與篩選

本文的政策文本主要依托于中央層面的科技部官網(wǎng)，地方層面的人民政府、科技廳、科學(xué)技術(shù)委員會(huì)、科技局官網(wǎng)，以及中國(guó)法律資源庫(kù)、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)，另有極少數(shù)政策文本來(lái)源于相關(guān)法律法規(guī)網(wǎng)站、新聞中心網(wǎng)站等，用于補(bǔ)充前述網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫(kù)缺失的政策文本全文。

本文以 “科技企業(yè)孵化器”作為主題項(xiàng)，從上述網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行搜索。鑒于部分政策文本相互重疊、內(nèi)容關(guān)聯(lián)度較低等情況，本文對(duì)初期收集的政策文本進(jìn)行了篩選，存在以下5種情況的政策將不被納入本文的分析范圍：①不同層級(jí)政府和同級(jí)政府間互相轉(zhuǎn)發(fā)的政策文件；②工作安排、會(huì)議通知、培訓(xùn)通知等；③科技企業(yè)孵化器認(rèn)定名單；④函、批復(fù)等；⑤其他無(wú)具體政策措施和實(shí)質(zhì)內(nèi)容的文件。經(jīng)過(guò)篩選，共有163份政策文本被納入本文的研究范疇，時(shí)間跨度為2000—2017年，文獻(xiàn)形式包括辦法、意見(jiàn)、細(xì)則、方案、規(guī)定、通知、措施、規(guī)劃、計(jì)劃等13種。

2 政策文本的量化分析

2.1 時(shí)間分布

在時(shí)間分布上，中國(guó)科技企業(yè)孵化器政策的數(shù)量整體呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，如圖1所示。其中，2006年、2009年、2013年和2016年的政策數(shù)量較相近年份的政策數(shù)量增長(zhǎng)更為明顯，達(dá)到了相近年份中政策數(shù)量的峰值。在這四個(gè)年份當(dāng)年或者前一年，國(guó)家層面的重大創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策被相繼提出，對(duì)當(dāng)時(shí)及日后的科技政策產(chǎn)生了較為直接的影響。2006年，全國(guó)科技大會(huì)提出 “自主創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”戰(zhàn)略；2012年，中國(guó)于十八大上提出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略；2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了 《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》。因此，本文的后續(xù)分析以2006年、2012年以及2015年作為重大時(shí)間節(jié)點(diǎn)，從2000—2005年、2006—2011年、2012—2014年、2015—2017年四個(gè)階段，對(duì)科技企業(yè)孵化器政策文本進(jìn)行共詞聚類分析，挖掘不同階段的政策特征、變遷過(guò)程以及發(fā)展規(guī)律。

圖1 科技企業(yè)孵化器政策的時(shí)間分布

2.2 空間分布

在空間分布上，東部地區(qū)的科技企業(yè)孵化器政策數(shù)量遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，西部和中部的政策數(shù)量相近，而東北地區(qū)的政策數(shù)量最少，圖2中 “全國(guó)”項(xiàng)代表中央層面制定的相關(guān)政策，面向全國(guó)各個(gè)地區(qū)。另外，東部地區(qū)相關(guān)政策發(fā)展呈現(xiàn)出起步早、延續(xù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，該地區(qū)不僅較早頒布了相關(guān)政策，并且每年都會(huì)更新或頒布新的政策。

圖2 科技企業(yè)孵化器政策的空間分布

2.3 發(fā)文形式及結(jié)構(gòu)層次分布

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)科技企業(yè)孵化器政策的發(fā)文形式主要有13種：辦法(79次)、意見(jiàn)(30次)、細(xì)則(12次)、方案(12次)、通知(11次)、規(guī)定(6次)、計(jì)劃(3次)、措施(3次)、指引(2次)、規(guī)劃(2次)、條例(1次)、規(guī)程(1次)、綱要(1次)。不同發(fā)文形式所對(duì)應(yīng)的發(fā)文主體存在一定的差異，其政策效力等級(jí)就存在客觀差別。地方人民政府、地方科技主管部門是主要發(fā)文主體，其中，措施、方案、規(guī)程、規(guī)定、計(jì)劃、意見(jiàn)等政策主要由地方人民政府頒布；辦法、通知、細(xì)則、指引等政策主要由地方科技主管部門頒布；綱要、規(guī)劃類的政策由中央科技主管部門頒布；條例則由地方人大及其常委會(huì)頒布。當(dāng)前相關(guān)政策的效力等級(jí)較低，法律法規(guī)層面的政策數(shù)量較少。

如圖3所示，基本層政策往往具化為促進(jìn)科技企業(yè)孵化器發(fā)展的各項(xiàng)措施、基本政策工具，聚焦于具體某一領(lǐng)域，覆蓋范圍較為狹窄，但政策內(nèi)容較為細(xì)致，如 《茂名市人民政府辦公室關(guān)于支持科技企業(yè)孵化器建設(shè)用地的意見(jiàn)(試行)》 《云南省科技企業(yè)孵化器建設(shè)及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助辦法》。該層次政策分別運(yùn)用了稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼補(bǔ)助、金融支持、人才引進(jìn)和培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策工具，共有31份政策，占政策總量的19.0%。

綜合層政策整合了各類基本政策工具和措施，涉及財(cái)政、稅收、人才、基建等各個(gè)方面，覆蓋范圍較廣，綜合性較強(qiáng)，但政策內(nèi)容較基本層政策更為粗略，如 《南京市科技企業(yè)孵化器管理辦法》 《大連市推進(jìn)科技企業(yè)孵化器建設(shè)實(shí)施細(xì)則》。該層次政策數(shù)量最多，共計(jì)125份，占政策總量的76.7%。

戰(zhàn)略層政策是指與科技企業(yè)孵化器長(zhǎng)期發(fā)展密切相關(guān)的、具有前瞻性的理念、目標(biāo)和宏觀政策[14]，如 《國(guó)家科技企業(yè)孵化器 “十三五”發(fā)展規(guī)劃》 《韶關(guān)市科技企業(yè)孵化器建設(shè)實(shí)施方案(2015—2017年)》。該層次政策數(shù)量較少，只有7份，占政策總量的4.3%，通過(guò)計(jì)劃、規(guī)劃、綱要和方案形式頒布。

圖3 科技企業(yè)孵化器政策的發(fā)文形式及結(jié)構(gòu)層次分布

2.4 共詞聚類分析

2.4.1 平穩(wěn)起步階段：2000—2005年

自1987年武漢東湖新技術(shù)創(chuàng)業(yè)中心成立至1999年，中國(guó)科技企業(yè)孵化器的各項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)基數(shù)低、發(fā)展速度緩慢、發(fā)展穩(wěn)定性較差。2000—2005年，各項(xiàng)工作逐漸步入正軌，進(jìn)入到平穩(wěn)起步階段。各個(gè)主要的科技企業(yè)孵化器經(jīng)濟(jì)指標(biāo)見(jiàn)表1。

2000—2005年科技企業(yè)孵化器能夠平穩(wěn)起步，離不開(kāi)同期相關(guān)政策支持。然而，該階段政策數(shù)量較少，僅有16份，同樣處于起步階段。對(duì)這16份政策進(jìn)行詞頻分析，剔除不相關(guān)、無(wú)實(shí)際意義、詞意過(guò)寬的詞語(yǔ)，如 “以上” “符合” “發(fā)展” “建立”等，共選出28個(gè)高頻詞，見(jiàn)表2。

在詞頻分析的基礎(chǔ)上，對(duì)28個(gè)高頻詞建立了28×28的相關(guān)系數(shù)矩陣和相異系數(shù)矩陣，并結(jié)合相異系數(shù)矩陣，采用組間聯(lián)接和歐氏距離的方法，對(duì)高頻詞進(jìn)行聚類分析，譜系圖見(jiàn)圖4。經(jīng)過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，該階段28個(gè)高頻詞可以分為5類：①產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)、孵化器，將該類別命名為 “市場(chǎng)及產(chǎn)業(yè)化”；②項(xiàng)目、政府、經(jīng)濟(jì)、投資、國(guó)家、科技局、科技，將該類別命名為 “政府支持及責(zé)任主體”；③資金、條件、政策、社會(huì)、認(rèn)定、部門、創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)、創(chuàng)業(yè)、孵化、技術(shù)、高新技術(shù)、服務(wù)，將該類別命名為 “資質(zhì)認(rèn)定及管理”；④設(shè)施、培育、資源，將該類別命名為 “資源配置”；⑤企業(yè)、體系，將該類別命名為 “體系建設(shè)”。

運(yùn)用SPSS將該階段的高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行多維尺度分析，觀察不同高頻詞之間的距離遠(yuǎn)近、密度大小，判斷它們是否屬于同一個(gè)類別。通常來(lái)說(shuō)，高頻詞之間的距離越近、密度越大，說(shuō)明它們之間的關(guān)聯(lián)越緊密，屬于同一個(gè)類別；高頻詞之間的距離越遠(yuǎn)、密度越小，說(shuō)明它們之間的關(guān)聯(lián)越小，屬于不同類別。該階段高頻詞的多維尺度分析結(jié)果見(jiàn)圖5，多維尺度分析結(jié)果與聚類分析結(jié)果一致，可將28個(gè)高頻詞分成5類。

將28個(gè)高頻詞放回16份政策文本的具體語(yǔ)境中，理解每個(gè)類別高頻詞的深層內(nèi)涵，詳細(xì)分析和總結(jié)該階段相關(guān)政策的焦點(diǎn)和特征。結(jié)合共詞聚類分析、多維尺度分析，并參考具體政策內(nèi)容，該階段的科技企業(yè)孵化器政策呈現(xiàn)出以下特征：

表1 1995—2005年科技企業(yè)孵化器主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

表2 2000—2005年科技企業(yè)孵化器政策高頻詞及詞頻

(1)強(qiáng)調(diào)科技企業(yè)孵化器在科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的重要功能。綜合各項(xiàng)政策文本，科技企業(yè)孵化器應(yīng)具備市場(chǎng)定位、成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)培育和要素集成功能，它不僅要幫助科技型企業(yè)把握市場(chǎng)走向、形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，而且要推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(2)科技企業(yè)孵化器主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政府層面的大力支持，并明確了科學(xué)技術(shù)部門在其建設(shè)和發(fā)展中的責(zé)任。在該階段，科技企業(yè)孵化器的發(fā)展模式仍然為政府主導(dǎo)，政府從政策上支持和引導(dǎo)孵化器健康有序發(fā)展，但不直接干預(yù)其內(nèi)部運(yùn)作。由政府主導(dǎo)模式向企業(yè)主導(dǎo)、多元主體共建模式轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)初現(xiàn)端倪，鼓勵(lì)引入非國(guó)有資產(chǎn)?？茖W(xué)技術(shù)部門對(duì)其準(zhǔn)入資格、享有優(yōu)惠資格、考核與監(jiān)管等方面負(fù)有責(zé)任。

圖4 2000—2005年科技企業(yè)孵化器政策高頻詞的譜系圖

圖5 2000—2005年科技企業(yè)孵化器政策高頻詞的多維尺度分析圖

(3)明確資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，重視動(dòng)態(tài)管理。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)兼顧科技企業(yè)孵化器和入駐科技企業(yè)孵化器的孵化企業(yè)，主要從宗旨、注冊(cè)資本、人力資源、管理制度、基礎(chǔ)設(shè)施、孵化規(guī)模等方面對(duì)孵化器做了詳盡規(guī)定，從主營(yíng)業(yè)務(wù)、營(yíng)業(yè)收入、技術(shù)創(chuàng)新能力、市場(chǎng)潛力、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面對(duì)入孵企業(yè)做了規(guī)定。另外，制定了明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行年審制度，建立淘汰機(jī)制。

(4)促進(jìn)要素集成，加強(qiáng)資源整合，優(yōu)化資源配置。盤活存量，利用現(xiàn)有的閑置廠房和建筑用地建設(shè)孵化基地；與高等院校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)辦研發(fā)機(jī)構(gòu)共享耗材、實(shí)驗(yàn)設(shè)施、科研設(shè)備、圖書資料等；免費(fèi)參加學(xué)術(shù)會(huì)議、培訓(xùn)、講座等科研活動(dòng)。合理規(guī)劃，控制增量，禁止擴(kuò)大高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的面積，減少基建工程，防范過(guò)量購(gòu)買科研設(shè)備。

(5)科學(xué)布局，合理分類，構(gòu)建科技創(chuàng)新孵化體系，完善區(qū)域和國(guó)家創(chuàng)新體系。 “體系建設(shè)”一方面強(qiáng)調(diào)要通過(guò)多層次、多類型、多模式的科技企業(yè)孵化器，構(gòu)建科技創(chuàng)新孵化體系，如在國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)開(kāi)展綜合性孵化器體系建設(shè)試點(diǎn)工作；確保每個(gè)大中型城市至少擁有一個(gè)綜合性孵化器；支持高校、科研院所、大中型企業(yè)創(chuàng)辦孵化器；按照綜合性科技企業(yè)孵化器、專業(yè)技術(shù)孵化器、大學(xué)創(chuàng)業(yè)園、海外學(xué)人創(chuàng)業(yè)園、國(guó)際企業(yè)孵化器等不同類型，實(shí)行多樣化發(fā)展和分類管理。另一方面，突出孵化器對(duì)區(qū)域和國(guó)家創(chuàng)新體系的重要意義。

2.4.2 深入探索階段：2006—2011年

2006年，中國(guó)確立并實(shí)施了自主創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的戰(zhàn)略，制定并頒布了 《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》。規(guī)劃中明確指出： “加快科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，為中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供服務(wù)?！笨萍计髽I(yè)孵化器作為科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的重要組成部分，在國(guó)家戰(zhàn)略層面被高度重視。在該階段，中央和地方陸續(xù)頒布了50份相關(guān)政策，較上一階段的政策數(shù)量有了明顯增長(zhǎng)。對(duì)50份政策文本進(jìn)行詞頻分析并剔除無(wú)作用的詞語(yǔ)，選出27個(gè)高頻詞，見(jiàn)表3。

比較表2和表3可知，2000—2005年的高頻詞多數(shù)也是2006—2011年的高頻詞。較上一階段，該階段新增了管理、辦法、市級(jí)、主管、場(chǎng)地、畢業(yè)、申請(qǐng)、自主、中心、能力等高頻詞，體現(xiàn)出政策發(fā)展的新趨勢(shì)。結(jié)合多維尺度分析可知，該階段的27個(gè)高頻詞可分成6類，與聚類分析的分類結(jié)果一致。將上述27個(gè)高頻詞代入該階段50份政策文本的具體語(yǔ)境中，經(jīng)過(guò)分析，該階段科技企業(yè)孵化器政策具備以下新特征：

表3 2006—2011年科技企業(yè)孵化器政策高頻詞及詞頻

(1)縱向布局，形成國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)等不同級(jí)別科技企業(yè)孵化器協(xié)同發(fā)展的新局面。鼓勵(lì)地方積極創(chuàng)辦市級(jí)科技企業(yè)孵化器，將國(guó)家級(jí)、省級(jí)科技企業(yè)孵化器納入市級(jí)孵化器的規(guī)劃發(fā)展和管理范疇，對(duì)不同級(jí)別的科技企業(yè)孵化器分別給予高、中、低多個(gè)擋位的資金支持和政策優(yōu)惠。適當(dāng)支持有條件的區(qū)、縣創(chuàng)辦符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃、資源、能力和需求的孵化器。

(2)民辦官助，支持和鼓勵(lì)企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)等多元?jiǎng)?chuàng)新主體創(chuàng)建形式多樣的科技企業(yè)孵化器。綜合各項(xiàng)政策內(nèi)容，企業(yè)具有三重內(nèi)涵，一是科技企業(yè)孵化器的創(chuàng)辦主體和重要力量，要調(diào)動(dòng)企業(yè)、非政府組織、個(gè)人等社會(huì)力量的能動(dòng)性，參與孵化器建設(shè)事業(yè)；二是孵化器應(yīng)企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，堅(jiān)持 “政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)管理”的原則，面向市場(chǎng)，形成獨(dú)立自主可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)能力；三是科技企業(yè)孵化器的服務(wù)對(duì)象，孵化器存在的意義便是為科技型企業(yè)提供各項(xiàng)科技服務(wù)，提升其科技創(chuàng)新能力。

(3)專業(yè)性與綜合性并重，打造一批具備專業(yè)技術(shù)能力和綜合能力的孵化器。在大力發(fā)展綜合性孵化器的同時(shí)，應(yīng)兼顧專業(yè)技術(shù)型孵化器的建設(shè)，尤其重視在共性技術(shù)、重點(diǎn)行業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域創(chuàng)辦專業(yè)技術(shù)型孵化器。

(4)注重培養(yǎng)自主創(chuàng)新能力，設(shè)立在孵企業(yè)畢業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，注重孵化過(guò)程控制和效果跟蹤。在孵企業(yè)需要滿足以下條件中的幾種，方能從孵化器畢業(yè)：擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、營(yíng)業(yè)收入連續(xù)幾年達(dá)到一定數(shù)額、被兼并收購(gòu)或在國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)上市、形成了現(xiàn)代企業(yè)管理制度和財(cái)務(wù)制度、被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)、研發(fā)的產(chǎn)品被認(rèn)定為高新技術(shù)產(chǎn)品等。另外，巡訪、調(diào)查在孵企業(yè)和畢業(yè)企業(yè)的發(fā)展情況，結(jié)合滿意度調(diào)查和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)孵化器做出客觀評(píng)價(jià)。

(5)管理與發(fā)展一體化，政策措施更加具體。在上一階段 “資質(zhì)認(rèn)定與管理”的基礎(chǔ)上，附加了針對(duì)通過(guò)認(rèn)定的孵化器和企業(yè)的扶持與促進(jìn)措施，政策內(nèi)容從以認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與管理為主，轉(zhuǎn)向管理與發(fā)展并重。另外，扶持與促進(jìn)措施設(shè)置了較多的量化指標(biāo)，內(nèi)容清晰詳盡，有利于評(píng)估政策執(zhí)行過(guò)程和效果。

(6)部門協(xié)同，多管齊下共同促進(jìn)科技企業(yè)孵化器良性發(fā)展。隨著政策工具日益豐富、政策內(nèi)容逐漸細(xì)化，越來(lái)越多的政府部門參與到科技企業(yè)孵化器的建設(shè)事業(yè)中?？萍夹姓鞴懿块T負(fù)有宏觀管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的責(zé)任，工商、稅務(wù)、人社等相關(guān)部門需要切實(shí)落實(shí)各自工作領(lǐng)域的優(yōu)惠政策，簡(jiǎn)化審批手續(xù)和辦事流程，提高行政效率，為孵化器及在孵企業(yè)優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境。

2.4.3 持續(xù)推進(jìn)階段：2012—2014年

2012—2014年，中央和地方共頒布了45項(xiàng)以科技企業(yè)孵化器為主題的政策，對(duì)這些政策進(jìn)行詞頻分析，共選出27個(gè)高頻詞，見(jiàn)表4。

表4 2012—2014年科技企業(yè)孵化器政策高頻詞及詞頻

比較表3和表4可知，該階段較上一階段新增了人才、平臺(tái)、體系、培育、資源等高頻詞。結(jié)合多維尺度分析可知，該階段的27個(gè)高頻詞可分成6類，與聚類分析的分類結(jié)果一致。將上述27個(gè)高頻詞代入45份政策文本中，以理解和解釋不同類別高頻詞所表示的涵義。經(jīng)分析，該階段科技企業(yè)孵化器政策有以下特征：

(1)進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家、省、市級(jí)別科技企業(yè)孵化器建設(shè)，完善孵化服務(wù)體系。該階段相關(guān)政策頒布的速度加快，年均頒布15份，而上一階段年均頒布政策數(shù)量?jī)H為8.3份。政策數(shù)量的增長(zhǎng)，推動(dòng)了科技企業(yè)孵化器的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程，2006—2011年6年間科技企業(yè)孵化器數(shù)量增加了486個(gè)，而在2012—2014年3年間其數(shù)量就增加了509個(gè)。

(2)搭建共享平臺(tái)，強(qiáng)化公共科技服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源共享。鼓勵(lì)和支持各個(gè)孵化器自建或者共建公共科技研發(fā)服務(wù)平臺(tái)，對(duì)平臺(tái)新購(gòu)研發(fā)儀器設(shè)備予以一定比例的補(bǔ)貼；平臺(tái)對(duì)外開(kāi)放儀器設(shè)備并提供共享服務(wù)，可享受大型科學(xué)儀器設(shè)備協(xié)作共用的相關(guān)政策。

(3)重視高新技術(shù)人才管理，將人才作為重要的戰(zhàn)略資源。 “人才”作為該階段的高頻詞，其地位較前期大大提升。制定人才計(jì)劃，如 “領(lǐng)軍人才計(jì)劃” “創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)引進(jìn)計(jì)劃”等；簡(jiǎn)化人才服務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)流程和手續(xù)；設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)自帶項(xiàng)目和技術(shù)或參與創(chuàng)辦入孵企業(yè)的高層次科技人才，給予一定數(shù)額的啟動(dòng)資金資助；重視領(lǐng)軍人才的培育，加強(qiáng)與高校、科研院所和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作；改革人才戶籍制度，放寬集體戶口的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，為科技人才落戶提供便利；完善分配制度，允許高校、科研機(jī)構(gòu)、研究學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)的科技人才在做好本職工作的前提下，參與到孵化器或在孵企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，實(shí)行同工同酬、兼職兼薪的分配制度；妥善處理其配偶就業(yè)和未成年子女的教育事宜。

(4)探索畢業(yè)企業(yè)反哺機(jī)制，多舉措吸引畢業(yè)企業(yè)在孵化當(dāng)?shù)芈鋺舭l(fā)展，提升所在地技術(shù)創(chuàng)新能力并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鼓勵(lì)達(dá)到畢業(yè)條件的企業(yè)留在當(dāng)?shù)乩^續(xù)發(fā)展，根據(jù)畢業(yè)企業(yè)在孵化當(dāng)?shù)氐睦U稅年限、數(shù)量，給予一定比例的財(cái)政補(bǔ)貼。

(5)轉(zhuǎn)變觀念，優(yōu)化服務(wù)，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。在前幾個(gè)階段中，相關(guān)政策往往只是公布了資質(zhì)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法、扶持和促進(jìn)措施，管理色彩濃重。而2012—2014年的政策明確提出諸如 “加強(qiáng)服務(wù)”的舉措，提到 “對(duì)科技企業(yè)孵化器建設(shè)所需的土地、場(chǎng)所、人員、資金，以及相關(guān)規(guī)劃、建設(shè)等工作要特事特辦、協(xié)調(diào)支持，予以解決”。另外，部分省市政府還要求下級(jí)政府及相關(guān)部門加大工作力度、主動(dòng)服務(wù)，并將孵化器發(fā)展工作的完成情況納入對(duì)其工作考核內(nèi)容。這些措施均為服務(wù)意識(shí)的體現(xiàn)，有利于提高行政效率。

2.4.4 高速發(fā)展階段：2015—2017年

2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了 《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》，從體制機(jī)制、財(cái)稅政策、金融市場(chǎng)、創(chuàng)業(yè)投資、創(chuàng)業(yè)服務(wù)、創(chuàng)新平臺(tái)等多方面做出了關(guān)于 “雙創(chuàng)”工作的政策安排，并提出應(yīng)將科技企業(yè)孵化器的優(yōu)惠政策適用于符合條件的眾創(chuàng)空間等新型孵化機(jī)構(gòu)。截止到2016年底，科技企業(yè)孵化器的數(shù)量為3255個(gè)，較2014年增加了1507個(gè)，增長(zhǎng)率高達(dá)86.2%，發(fā)展迅速；相比之下，2014年其數(shù)量為1748個(gè)，較2012年增加了509個(gè)，增長(zhǎng)率僅為41.1%。該階段中央和地方陸續(xù)頒布了52份鼓勵(lì)和支持科技企業(yè)孵化器的政策，其數(shù)量達(dá)到各個(gè)階段的峰值。經(jīng)過(guò)篩選，從52份政策文本中共得到27個(gè)高頻詞，見(jiàn)表5。較上一階段，該階段新增了投資、部門、風(fēng)險(xiǎn)、科技局、規(guī)定、省級(jí)等高頻詞。

表5 2015—2017年科技企業(yè)孵化器政策高頻詞及詞頻

通過(guò)多維尺度分析，這些高頻詞分為4個(gè)類別，呈現(xiàn)聚合狀態(tài)，與上述聚類分析結(jié)果一致。通過(guò)具體的政策文本，深入了解這些類別的含義，總結(jié)出該階段相關(guān)政策的特征如下：

(1)縱橫交錯(cuò)，形成網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋的孵化體系?？v向上，明確省、市兩級(jí)在孵化器建設(shè)方面的工作任務(wù)；橫向上，鼓勵(lì)市級(jí)政府的相關(guān)部門，在職責(zé)范圍內(nèi)建設(shè)孵化器和眾創(chuàng)空間，例如市教育局面向大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，建設(shè)大學(xué)科技園和眾創(chuàng)空間。

(2)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)，眾創(chuàng)空間等新興孵化器登上歷史舞臺(tái)。 “眾創(chuàng)空間”多次出現(xiàn)在本階段政策的標(biāo)題中，比如 《牡丹江市人民政府關(guān)于促進(jìn)科技企業(yè)孵化器和眾創(chuàng)空間發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》 《海南省科技企業(yè)孵化器和眾創(chuàng)空間認(rèn)定管理辦法》等。另外，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力， “雙創(chuàng)”背景下的孵化器發(fā)展大有可為。鼓勵(lì)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，支持科研人員、大學(xué)生、農(nóng)民、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)職工、企業(yè)高管及職工、海內(nèi)外高層次人才、在外務(wù)工人員等多元主體積極參與 “雙創(chuàng)”事業(yè)。

(3)大力培育和發(fā)展專業(yè)孵化器。推進(jìn)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國(guó)家高新區(qū)和特色產(chǎn)業(yè)基地合理布局專業(yè)孵化器，壯大當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；引導(dǎo)高校、科研院所等圍繞優(yōu)勢(shì)專業(yè)領(lǐng)域建設(shè)專業(yè)孵化器，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，加快科技成果轉(zhuǎn)化；加快新型研發(fā)機(jī)構(gòu)和行業(yè)龍頭企業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)共性需求和技術(shù)難點(diǎn)，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)孵化器；促進(jìn)一批綜合技術(shù)孵化器轉(zhuǎn)型為專業(yè)孵化器，面向細(xì)分市場(chǎng)實(shí)施精準(zhǔn)孵化；新建孵化器結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與當(dāng)?shù)丶夹g(shù)、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢(shì)資源，建設(shè)專業(yè)孵化器[15]。

(4)寬容失敗，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于高新技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)業(yè)過(guò)程的不確定性，對(duì)于孵化器內(nèi)投資失敗的項(xiàng)目，按照投資損失額的一定比例，給予投資機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金；對(duì)于在孵企業(yè)首次貸款項(xiàng)目出現(xiàn)壞賬的情況，各級(jí)財(cái)政、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金按照相應(yīng)比例，共同分擔(dān)部分損失。

3 科技企業(yè)孵化器政策變遷的邏輯思考

3.1 政策理念：從管理理念向服務(wù)理念轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的管理理念強(qiáng)調(diào)規(guī)則、等級(jí)和穩(wěn)定，以及在管理中的非人情化，政府在政策制定、執(zhí)行等過(guò)程中處于絕對(duì)權(quán)威的位置。早期的科技企業(yè)孵化器政策往往圍繞認(rèn)定條件、認(rèn)定程序、監(jiān)督管理、政策措施等，偏重于管理色彩。一項(xiàng)政策需要在政策主體和政策客體之間形成良性互動(dòng)，既要對(duì)政策客體起到規(guī)范作用，又要對(duì)政策主體起到制約作用，譬如規(guī)定政策主體的審批流程、審批時(shí)間等，以便讓政策客體監(jiān)督政策主體有據(jù)可依。然而，早期的科技企業(yè)孵化器政策缺少了對(duì)政策主體責(zé)任認(rèn)定、失責(zé)處理以及辦事流程和時(shí)效性等方面的規(guī)定。

隨著服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)和 “放管服”改革的持續(xù)深入，該類政策逐漸體現(xiàn)出 “優(yōu)化服務(wù)”的理念，實(shí)現(xiàn)了從管理理念向服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。例如，明確規(guī)定了責(zé)任主體，確定了各個(gè)部門在科技企業(yè)孵化器建設(shè)中的職責(zé)和分工，加強(qiáng)部門間的合作和溝通，在工商注冊(cè)、稅收優(yōu)惠、人才引進(jìn)、土地規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

3.2 政策制定主體：從單一主體向多元主體協(xié)同轉(zhuǎn)變

早期的科技企業(yè)孵化器政策的制定主體往往為單一主體，如各級(jí)人民政府、各級(jí)科技主管部門等。由單一主體制定的政策，各個(gè)部門分別從自身的職責(zé)和專業(yè)出發(fā)，其內(nèi)容專業(yè)性較強(qiáng)。然而，由于部門之間缺少溝通和配合，會(huì)產(chǎn)生各個(gè)部門各自為政、政策內(nèi)容相互重復(fù)、政策協(xié)同度不高甚至相互矛盾等問(wèn)題。譬如，某市的區(qū)級(jí)孵化器認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)比該市市級(jí)孵化器的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還要略高，這種規(guī)定造成的結(jié)果是該孵化器可能是市級(jí)孵化器，卻不是區(qū)級(jí)孵化器。

在后期，多個(gè)部門共同出臺(tái)相關(guān)政策的情況屢見(jiàn)不鮮，科技主管部門為主體，與財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)土、發(fā)改委等多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文。此舉不僅保證了相關(guān)政策的專業(yè)性，同時(shí)也增強(qiáng)了部門之間的交流和配合，提高了政策協(xié)同度。

3.3 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型：從創(chuàng)新型國(guó)家到大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新

在2006年的全國(guó)科技大會(huì)上，中國(guó)確立了 “建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家”的發(fā)展戰(zhàn)略，并頒布了 《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》。 《規(guī)劃綱要》中明確提到了中國(guó)在生物、信息、新材料、先進(jìn)制造、先進(jìn)能源、海洋、激光、空天等前沿技術(shù)的主要任務(wù)。相應(yīng)地，該時(shí)期的科技企業(yè)孵化器政策也緊隨這一戰(zhàn)略，鼓勵(lì)為相應(yīng)前沿技術(shù)提供各類服務(wù)的孵化器發(fā)展，積極貫徹落實(shí) 《規(guī)劃綱要》若干配套政策，對(duì)符合條件的孵化器依照國(guó)家規(guī)定，免除相應(yīng)比例的營(yíng)業(yè)稅、所得稅等。

近年來(lái)，盡管中國(guó)的自主創(chuàng)新能力得到顯著提升，然而對(duì)于如此龐大的經(jīng)濟(jì)體而言，中國(guó)需要更大范圍、更高水平和更多創(chuàng)新主體參與的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，基于此， “雙創(chuàng)”戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。作為 “雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的新型轉(zhuǎn)化平臺(tái)，眾創(chuàng)空間登上歷史舞臺(tái)。新時(shí)期的科技企業(yè)孵化器政策，將傳統(tǒng)的孵化器和眾創(chuàng)空間區(qū)別開(kāi)來(lái)，提出了針對(duì)眾創(chuàng)空間的扶持措施，如 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要針對(duì)眾創(chuàng)空間集中辦公等特點(diǎn)，簡(jiǎn)化辦公場(chǎng)所登記審批流程和手續(xù)，采取網(wǎng)上提交申請(qǐng)材料和審批、辦事窗口一站式服務(wù)和多證聯(lián)辦等措施為創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供便利。

4 結(jié)論

(1)中國(guó)科技企業(yè)孵化器政策數(shù)量整體呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，并且隨著 “大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的不斷深入，科技企業(yè)孵化器的發(fā)展仍有較大空間，各地區(qū)鼓勵(lì)眾創(chuàng)空間等新型孵化器的政策將會(huì)陸續(xù)出臺(tái)并日益完善。

(2)東部地區(qū)的相關(guān)政策起步早、延續(xù)性好、政策內(nèi)容豐富，中西部次之，而東北地區(qū)則在這些方面相對(duì)落后。為此，東北地區(qū)應(yīng)把握 “雙創(chuàng)”戰(zhàn)略所帶來(lái)的機(jī)遇，繼續(xù)深化 “放管服”改革，樹(shù)立主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)；建立孵化器和眾創(chuàng)空間的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制；完善人才引進(jìn)和發(fā)展的政策措施；加強(qiáng)政策執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督和政策效果評(píng)估；營(yíng)造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)環(huán)境。

(3)孵化器的建設(shè)主體由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)，企業(yè)為主體，社會(huì)廣泛參與。日益注重風(fēng)險(xiǎn)投資，并逐步建立了風(fēng)險(xiǎn)投資補(bǔ)償機(jī)制，形成了寬容失敗、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。

(4)形成了點(diǎn)—線—面全覆蓋的孵化器體系。 “試點(diǎn)—推廣”模式是典型的政策擴(kuò)散模式，科技企業(yè)孵化器政策往往在國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等試點(diǎn)單位先行實(shí)施，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后廣泛推廣。孵化器建設(shè)工作逐步延伸到市，甚至延伸到有條件的區(qū)，形成了國(guó)家、省、市共建的局面。政策重點(diǎn)由兼顧綜合型和專業(yè)型孵化器向大力發(fā)展專業(yè)型孵化器轉(zhuǎn)變，以突破共性技術(shù)難題，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)孵化。

(5)資質(zhì)認(rèn)定及管理的標(biāo)準(zhǔn)日趨完善，經(jīng)歷了從注重管理、到管理與發(fā)展并重、再到優(yōu)化服務(wù)的階段。將孵化器認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)入駐孵化器的條件、在孵企業(yè)畢業(yè)條件逐步納入到政策中，實(shí)現(xiàn)了精細(xì)化管理。此后，在管理辦法中豐富了扶持和促進(jìn)措施，不僅重視日常管理，也將孵化器的發(fā)展提上日程。最后，將孵化器建設(shè)工作的完成情況納入到各級(jí)政府、部門考核中，體現(xiàn)出優(yōu)化服務(wù)的新特點(diǎn)。

(6) “共享”始終是資源配置中的主題。從盤活存量、控制增量，充分利用閑置廠房和建筑用地建設(shè)孵化基地，到共建公共科技研發(fā)服務(wù)平臺(tái)、對(duì)外開(kāi)放研發(fā)儀器和設(shè)備，這些均為資源共享理念的具化表現(xiàn)。