城市更新的主體要素分析及啟示

王雅韻 宋立燾

摘要：國內外學者關于城市更新的研究大多集中于更新改造中出現的一系列問題，對于更新運行機制本身的研究則存在一定的不足。以當前我國城市更新的主體要素分析為基礎，提出城市更新是一項系統性、綜合性的工程，城市更新的運行需要一個良好的機制作為保障，各利益主體則需要在各自的角色定位中發揮不同作用。

關鍵詞：城市更新;主體;分析及啟示

中圖分類號：F2文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.05.009

城市更新是一個由城市內部多種因素復合驅動的過程。城市更新的內容已從單純“硬性”的物質和形體更新擴散到社會文化網絡、鄰里關系乃至人們的心理認同等“軟性”更新。自改革開放以來，隨著城市化速度的加快，我國的城市更新改造運動以前所未有的規模與速度展開。在城市更新中，既定的環境是城市政府所供給的制度和法律，需要重點考慮的是如何在多元化主體和差異化利益訴求下保證其順利進行。

1城市更新中的主體因素分析

對于城市治理的主體的研究，目前主要包括：三元治理結構論（政府、企業、社會）（郝毛，諸大建，2005），四元治理結構論（政府、非政府組織、私人企業和社會公眾）（錢振明，2005），以及多中心治理理論（包括政府在內的治理網絡體系）（王佃利，2005）等。可以看出，參與城市更新主體的多元化、復雜化已成趨勢。城市更新成為不同利益主體表達利益訴求的媒介。由于在城市更新過程中存在復雜的利益主體結構、利益定位以及激烈的利益爭奪，理順利益主體間互動關系是城市更新順利開展的關鍵。

1.1中央政府作為城市更新的間接參與者

政府作為公共利益的主體在城市更新中往往占據主導地位，而中央政府作為全局利益的掌控者和長遠利益的維護者，一般通過直接與間接地手段影響著城市更新的進程。一方面，中央政府主要通過政策及法律手段，以及從地方政府城市規劃方案的審查批準與監管上指導全國的城市發展進程;另一方面，中央政府將權力下放給城市政府，給予城市發展的自主權。但是，城市政府在更新過程中亂拆亂建以及隨意變更規劃方案，暴露了中央政府作為全局性利益主體的缺失。而在一些涉及到環境治理、土地資源保護、城市歷史文脈的保護與繼承等重大項目上，中央政府的導控力度不夠。

1.2城市政府作為城市更新的核心主體

城市政府作為城市更新的領導者與制度供給者，既是城市公共權力的掌權者，也是城市公共事務的管理者，還是城市公共利益的代表。城市政府及其承擔的多元角色從一個側面印證了其地域性特征，即對于城市信息的內生性與獨特性、對于公共物品配置情況以及對于城市公共服務需求偏好的掌握。因此，在城市政府對于城市管理有直接的絕對的權力情況下，當城市政府作為獨立的利益主體參與城市更新時，政策開展及實施需慎之又慎。

城市政府作為城市更新的核心主體又可以區分為不同的次級主體。除城市政府作為一個整體的利益主體外，城市政府內部與城市更新相關的各種政府部門往往被視作不同的利益主體，政府官員作為利益主體的一部分有時又被直接當作一個利益主體。簡單來說，從實際參與城市更新的過程來看，橫向上包括了所有與城市更新相關的部門，如規劃局、建設局、市政局等等，縱向上則包含了城市的各級行政序列市、區、街道。總之，城市政府既擁有監、控城市更新的權力，也擔負引導城市更新科學化、合理化的義務，因此承擔著城市更新核心主體的地位。

1.3開發商與企業是城市更新的基本力量

企業與開發商作為城市的基本經濟細胞，是城市更新不可或缺的重要參與主體。開發商與企業的參與雖然本質上是逐利，但是其作用卻是不可否認的。一方面，私人資本的投資是對公共部門投資的有力補充與幫助;另一方面，開發商的參與對于解決城市更新過程中的公共服務設施建設、社會住房供應等一系列市場化問題都具有重要的意義。

但是，開發商與企業在參與城市更新時會面臨很多約束，其中既有技術與市場等硬性約束條件，也有政策等軟性約束條件。硬性約束條件可以通過自身的不斷發展與完善來滿足。但軟性約束條件往往會成其參與城市更新時滋生腐敗的突破口。即企業為獲得參與城市更新的通行證，獲得有利于自身的發展條件，往往會與城市政府達成同盟，影響城市更新的決策。

1.4社區公眾在城市更新中具有巨大的潛力

雖然社會公眾在城市更新中大都是以“弱勢群體”的面貌出現，但是作為城市更新直接的利益相關者，有著巨大的潛力。事實上，從西方國家城市更新的發展歷程與現實經驗看，公眾參與城市更新已經成為不容忽視的力量。在國內當前城市更新運行機制中，由于社區公眾個體利益和訴求的分散化，其在城市更新中充當的往往是“虛位主體”的角色。由于社區公眾對于城市更新的方案設計、利益結構的沖擊甚至是城市更新的進程都會有不同程度的影響，因此作為城市更新整體利益結構的一環，其潛力是巨大的。

1.5非政府組織的作用

非政府組織在城市更新過程中可以扮演較好的溝通橋梁作用。一些由專業人士組成的非政府組織如能充分發揮智庫和公眾代言人的功能，既能得到公眾認可，又可以作為城市居民的信息與利益表達的媒介。城市更新過程中非政府組織所展現出來的力量愈發明顯，可以作為一種提供社會參與的渠道。因此，將非政府組織作為城市更新的潛在力量也值得期待。

2各利益主體之間的互動關系

城市更新不僅是對于城市空間環境的一次重新整合，同時也是各個利益主體之間利益的分配與協調的過程。根據機制理論激勵相容的原理，即每個參與者在追求個人目標的同時，也正好能達到機制所要實現的目標，那么機制就是激勵相容的（Hurwicz，1972）。以城市更新來說，其運行目標應當是在不損害各利益主體利益的前提下或者說在保障各利益主體之間利益的前提下，實現城市的經濟效益、環境效益與社會效益的共贏這一社會目標。

2.1長遠利益主體與短期利益代表之間的互動

政府間的關系是城市更新過程能否成敗的關鍵。城市政府的“行政區行政”，即基于單位行政區界限的剛性約束，城市政府對社會公共事務的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態下形成的政府治理形態（陳瑞蓮，2006），很大程度上促使城市政府成為只關注本地區事務區域性“增長機器”。如前所述，中央政府的體制性缺失，在區域資源優化配置、環境治理等長遠和全局利益方面較易形成城市政府施政的忽視或冷漠，最終形成原本屬于國家與全局的利益在現實體制下只能由城市政府來維護和代表的局面。

2.2城市政府與開發商的互動

一般說來，城市發展進程中的利益結構有三種形式：一是主導者與職能單位的關系，即一方（主導者）雇傭另一方（職能單位）或以承包方式使其承擔某種項目;二是，組織之間的談判協商關系，指多個組織進行談判協商，利用各自的資源進行合作以求能更好地實現各自單位的利益;三是系統的協作，指各個組織相互了解，結合為一，有著共同的想法，通力合作，從而建立起一種自我管理的網絡（格里斯托克，1999）。在城市更新中前兩種關系普遍存在，但是系統合作的關系還在探索與發展之中。依據西方城市更新的經驗，城市政府與開發商、房地產商的之間密切合作是城市更新順利進行的重要保障，也是國內城市更新中值得重點關注的領域。

2.3城市政府與城市居民的互動

從委托代理理論角度，政府與城市居民就是委托人與代理人之間的關系。城市政府是公共利益的代表，即城市居民利益的代表。但是，經常出現的一種情形是，居民個人利益指向與政府所關注的公共利益在總量上不總是完全一致。由于政府在決定提供某種公共服務或者公共產品時需要考慮的信息和成本是多方面多層次的，而在進行公共選擇時公共政策又具有強制性與選擇性，因此難免出現遺漏或偏頗。當在城市更新中政府利益與公眾利益出現互動與博弈時，城市居民往往會因為個體的弱勢以及高昂的利益訴求成本而望而卻步。

2.4開發商與城市居民之間的關系

處理開發商與城市居民之間的關系，據激勵相容理論，要做到在保障開發商和企業對利益追逐的基礎上同時實現其對于城市更新中公共利益的貢獻。城市政府在規劃方案中需對開發商進行激勵與約束。主要目的是防止出現開發商的成本社會化，避免公眾成為承擔開發商在城市更新中經濟、社會成本的替罪羊。以此而論，對于城市公眾，利益保障與補償機制是關鍵。

3城市更新利益主體因素分析及啟示

城市更新是一項綜合的系統的工程，各種利益主體在此過程中博弈。根據當前多重利益主體的發育狀況來看，中國的城市更新模式總體上是一種自上而下式的更新。這種模式反映了政府力量的強大以及居民和社區力量的薄弱，從總體上體現了行政力量對城市更新項目和過程的推動力。

3.1中央政府應充分發揮其監管職能

中央政府依靠全局性的政策調整社會結構關系，但長遠與全局利益可能并不是地方政府利益的必然組成部分。前文中，分析了作為長遠利益代表的中央政府可能會出現主體性缺失的情況。因此保障中央政府既不缺位也不越位，維護長遠和全局利益，需充分發揮其監管職能。中央政府在城市更新中應對城市政府的規劃方案、實施過程等方面進行全面的監管，以防止地方利益危害國家整體利益的行為發生。

3.2維護城市政府的領導核心地位

城市政府作為城市規劃中決策規則的制定者與實際決策權力的掌權者，其領導與核心地位不可動搖。城市政府作為法定決策機構，在城市更新中對于信息的掌控有無與倫比的優勢。在很大程度上，城市政府擁有著對于規劃方案科學性及嚴肅性的壟斷，即確定城市更新方案基本上以城市政府的意志為準。然而，在市場化的決策環境下，城市政府受到各利益主體影響的可能性也在增強，應格外防止 “尋租”以及與利益開發商的“合謀”。

3.3對于開發商及房地產商的激勵與約束

作為具有強烈利益訴求與影響力的參與主體，開發商及房地產商是城市更新過程中的最為活躍的主體。追求效益的本能可能會促使其利用各種手段影響決策的制定。如若對于開發商及房地產商利益訴求的擴張不加以制約，使“資源”與“權力”形成結盟，就可能對其他利益主體造成損害。

3.4保護與鼓勵城市居民參與主體的地位

在西方城市更新中，城市的市長首先是一個城市公民，然后才是城市的決策者。在中國當前的大多數決策過程中，城市居民仍然是弱勢群體，而且往往被排除在更新決策的過程之外。他們作為力量弱小的利益個體，缺乏將個體利益整合為集體利益的制度化途徑與方法，也無法負擔這個過程所需高的成本與支持。如何保障與擴大城市居民的參與渠道與效果將會是城市更新中一個長久的課題。

4結論

“政策本質上是政府或者社會公共權威對人與人之間利益關系的一種制度安排”（丁煌，2004）。諸多城市更新參與主體，除了在利益關系上需要協調之外，在決策與執行過程中也應注重溝通與合作。其中中央政府應把握城市更新的全局性與長遠利益。城市政府除作為城市更新的直接利益主體之一，也是決策的主導者，同時承擔了以行政權力推動城市更新責任。開發商與城市公眾在維護自己利益的同時也代表了廣泛意義上的公眾參與，他們的有效參與及對于政府部門決策施加的影響均不容忽視。作為城市更新的直接受眾，城市公眾的意愿與利益更是城市更新規劃在執行過程中不得不考慮的因素。總之，城市更新中涉及巨量的資源與利益分配都需要以公共性作為依托，只有讓城市更新回歸公共性才能更好的體現城市更新中的社會公平與正義。

參考文獻

[1]郝毛，諸大建.基于三元治理結構的現代化城市管理[J].城市管理，2005，（3）.

[2]錢振明.善治城市與城市政府治理能力建設[J].城市管理，2005，（3）.

[3]王佃利.政府創新與我國城市治理模式的選擇[J].國家行政學院學報，2005，（1）.

[4]Hurwicz，L.On Informationally Decentralized Systems[A].Radner and McGuire.Decision and Organization[C].North Hollond，Amsterdam，1972.

[5]陳瑞蓮.論趨于公共管理的制度創新[J].公共行政，2006，（1）.

[6]格里斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學，1999，（2）.

[7]丁煌.利益分析：研究政策執行問題的基本方法論原則[J].廣東行政學院學報，2004，（7）.