民主黨派特約 （邀）監督員參與協商民主的可行性探索

盧蘊玉

（中共上海市徐匯區委統戰部，上海 200031）

黨的十八大，將協商民主提高到一個新的高度，明確了黨派團體是重要的協商民主渠道；黨的十九大明確提出 “把協商民主貫穿政治協商、民主監督、參政議政全過程，完善協商議政內容和形式，著力增進共識、促進團結”。為此，如何堅持行之有效的做法，創新民主黨派參與協商民主的形式與途徑，是當前推進和加強新時代新型政黨制度的必然要求。

筆者立足于長期的工作實踐、走訪調研的工作形式，全面了解徐匯區民主黨派監督員①工作、發揮的實際作用，探究民主黨派民主監督與協商民主的內在聯系，論證民主黨派監督員是民主黨派參與協商民主實踐的有效途徑，并為踐行這一途徑提出初步實踐思考，為基層黨委特別是統一戰線工作部門探索民主黨派實踐協商民主途徑、形式，充分發揮民主黨派參與協商民主的作用提供參考。

一、徐匯區民主黨派監督員工作的基本概況

政府部門和司法機關聘任特約 （邀）監督員是落實中共中央 《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中發 〔1989〕14號）的要求。1991年5月，徐匯區委、區政府召開特邀黨風監督員、監察員聘任大會，啟動徐匯區特約 （邀）監督員工作。2006年開始，徐匯區按照 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（中發 〔2005〕5號）《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（中發 〔2006〕5號）有關特約 （邀）人員規定要求，加快推進了特約 （邀）人員工作。2009年，徐匯區制訂實施了 《關于加強特約 （邀）人員工作的意見》，明確了擔任特約 （邀）監督員的條件，聘用雙方的權利、義務、責任以及特約 （邀）監督員的進、退、留的有關規定，不斷推進特約 （邀）人員工作的制度化和規范化，有序地推動了全區特約 （邀）監督員工作。

（一）民主黨派監督員隊伍不斷壯大

截至2017年，徐匯區特約 （邀）監督員已從20世紀90年代初的28人增加到180人，民主黨派監督員也達到了108人，占特約 （邀）監督員總人數的58%，已成為特約 （邀）監督員隊伍的主體，實現了全區27個職能部門的全覆蓋。其中，2017年的新一輪聘任工作，在原有工作基礎上，立足專業與聘用單位需求匹配，崗位與委員參與意愿相匹配，共有70名民主黨派界別的政協委員受聘 （人大代表由區人大及相關部門負責聘任），繼續發揮民主黨派參與民主監督主力軍的作用。

（二）民主黨派監督員工作管理機制逐步建立

一方面探索建立了區委統戰部牽頭、區人大辦、區政協辦、區監察局 （區糾風辦）聯席會議制度、特約 （邀）監督員工作聯系機制、特約 （邀）監督員工作雙向評估機制、特約 （邀）監督員工作進、退、留工作機制等4項區級層面的監督員工作管理機制。另一方面推進聘用單位工作規范化。從2004年區檢察院試點人民監督員工作制度開始，到2017年底，本區大多數聘用單位已有監督員工作的管理辦法或規定，明確監督員工作為部門常項工作。統戰部建立了聘用單位聯系工作機制，聘用單位設立了特約 （邀）監督員工作的分管領導和聯絡員，具體落實各單位監督員工作。

（三）民主黨派監督員的作用得到認可

從工作開展實踐情況來看，民主黨派監督員參與政府部門監督，有利于拓寬民主黨派和無黨派人士的知情渠道，有效地發揮民主黨派政治協商、參政議政和民主監督的作用；有利于推進政府決策民主化和科學化，提高政府管理水平和工作效率；有利于加強黨風廉政建設和增加社會監督工作的透明度，有效地實踐民主黨派民主監督的職能。

二、推動民主黨派監督員工作的啟示

徐匯區民主黨派監督員工作在區委領導下，在區人大辦、區政協辦的支持下，在區委統戰部的牽頭協調下，經過多年的探索與推進，監督員隊伍得以壯大，監督范圍得以拓展，管理機制以及程序逐步規范、監督的作用與成效也得以逐步顯現。

啟示一：民主黨派監督員工作是推動政府職能轉變的有效途徑。民主黨派特約監督員參加對政府工作的監督是民主黨派民主監督的主要形式和渠道。為有效發揮民主黨派民主監督的作用，推進政府職能由全能向有限、由人治向法治、由封閉向透明、由管制向服務轉變，1989年中央在中發〔1989〕14號文中提出，政府部門和司法部門根據工作業務范圍同相關民主黨派建立和加強聯系，邀請民主黨派特約人員參與有關廉政建設、社會治安綜合治理和規范市場經濟秩序等檢查工作。調研顯示，在區委的推動下，本區已有20個政府部門結合自身業務需求，聘用相關民主黨派成員和無黨派人士擔任特約 （邀）監督員。調研發現，本區監督員依照監督員管理辦法和聘用單位工作安排，通過不斷豐富監督形式，有效發揮了監督作用：一是通過發揮自身專業特長與優勢，充分發揮參謀咨詢作用，促進政府部門科學、民主決策，提高政府管理水平；二是通過發揮地位超脫的優勢，敢講真話，秉公履職，發揮監督員民主監督作用，促進陽光政府建設；三是通過發揮橋梁紐帶作用，暢通民主黨派利益表達渠道，搭建聘用單位與人民群眾之間聯絡溝通的橋梁，加強聘用單位同人民群眾的聯系，推動服務型政府建設，促進政府職能轉變。

啟示二：民主黨派監督員監督的過程就是參與協商民主的過程。協商民主是在多元社會現實的背景下，協商主體就共同關心或利益相關的問題，通過自由平等的公共協商參與決策，達成共識。協商民主的實質是實現公民平等有序的參與決策。民主黨派監督員經由組織推薦、充分考慮其黨派屬性、代表性以及崗位匹配度等因素，代表其民主黨派對政府部門和司法機關開展監督，通過情況通報會、政策咨詢會、聽證會、懇談會等形式，參與政府部門民主決策前的協商和決策執行過程中的監督，從自身特有的視角反映一部分群眾的意見、建議，防止政策偏向少數利益群體或者疏漏弱勢群體的利益，在有序監督的過程中實現政治參與，維護其所代表的群體利益。如 “特約監察員”依托區接待來信來訪制度，發揮參謀咨詢和橋梁紐帶作用，圍繞廉政建設和反腐敗斗爭開展工作；“特約檢察員”發揮聯系群眾和檢察機關的橋梁作用，參與區有關案件的復查、調查和討論；“特約審計員”直接參加審計和審計調查，特別是一些區重點項目、重點資金、重點行業及群眾關注的熱點問題的審計調查，參加審計執法和審計機關廉政建設的檢查工作；“特約教育督導員”則通過落實有關教育法律、法規工作的督導檢查活動及有關的專題調研工作來發揮作用。民主黨派監督員在參與監督的過程中，提出批評、意見和建議，促進政府部門工作改進，這個過程實質上就是參與協商的過程。

啟示三：強化民主黨派監督員工作是實踐協商民主的內在要求。中央黨校原副校長李君如認為，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是黨際之間實行協商民主的一種制度安排，是我國社會主義協商民主的一大特色。它作為我國協商民主實踐形式的第一個層面②，是通過政治參與、民主監督和參政議政的職能來體現。推進民主黨派民主監督工作，是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，實踐黨際之間協商民主的內在要求和實踐形式。民主黨派監督員作為民主黨派內部的一支 “專職”的監督員隊伍，應該成為民主黨派民主監督的主力軍和重要媒介。雖然目前徐匯區民主黨派監督員參與民主監督整體水平不高，影響和作用遠不及當前的網絡輿論監督，社會知名度不及人民巡訪員 （文明辦），監督效力也不及人民監督員（檢察院）、人民陪審員 （法院）和黨風政風行風監督員 （紀委、糾風辦）等監督有法律約束力或行政約束力，但是，民主黨派民主監督作為一種協商、批評、建議式監督，是西方競選、傾軋式多黨制無可比擬的政黨監督形式，其監督內容的特定性和方式的獨特性，也是其他監督形式不可替代的，它是中國特色政黨制度優越性的體現。特別是當前我國處在社會轉型期和改革發展攻堅期，暢通執政黨、政府與各利益群體之間的聯系溝通，加強民主黨派民主監督工作，強化民主黨派監督員在監督過程中的協商功能，是實踐協商民主的必然發展趨勢。

三、民主黨派監督員成為協商民主有效形式的制約因素

中國特色社會主義協商民主是指中國人民內部各利益關系群體，通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，進行平等、廣泛協商的規則和程序等的總稱［1］。協商民主作為人民民主的實現形式，至少包括四個主要構成因素，即協商主體平等、協商渠道暢通、協商程序規范、協商內容明確。雖然徐匯區的民主黨派監督員工作在監督員隊伍、監督內容、監督形式、管理機制以及發揮的作用等方面都取得了不錯的成績，但對照協商民主機制運行的基本要素，當前民主黨派監督員要成為有效的協商民主形式還存在很多制約因素，對應表現如下：

（一）監督主體不平等

民主黨派監督員是受邀監督，參與政府部門監督的主體地位不對稱。目前民主黨派監督員的管理、監督檢查內容、檢查形式等都由聘用單位決定，民主黨派監督員整體處于被動監督狀態。另一方面，民主黨派監督員的代表性和政黨屬性還不強，部分民主黨派監督員本身的民主參與意識不強，政黨界別意識薄弱，很多監督員只是以政協委員或人大代表的身份開展監督活動，所以，民主黨派監督員參與民主監督的協商與訴求表達功能不明顯。

（二）監督渠道不暢通

民主黨派是協商民主的重要渠道，但在目前來看，這個渠道還不太暢通。一是民主監督的信息渠道不暢通。調研反映，當前制約民主監督的最大影響因素是民主黨派監督員的信息溝通渠道不暢通，監督員獲取信息渠道單一，掌握的信息少，影響監督效果；二是民主黨派區委對民主黨派監督員的溝通聯系不多，工作指導少，不利于監督員工作水平的提高；三是有些單位對民主黨派監督員及其職能認識不清或對民主黨派監督員心存芥蒂，工作開展存在很大的隨意性，打擊了監督員工作積極性。

（三）監督內容需強化

目前參與協商民主的內容和層次達不到現代政黨制度的審視標準，民主監督的內容設定較為原則，對聘用單位的指導性、制約性不強。各聘用單位及主要領導對監督員工作的重視程度往往決定著民主黨派監督員參與工作的深度，工作實踐中，大多數單位工作開展較為規范，但也有不少單位工作內容單一，甚至基本沒有開展活動。從整體來看，徐匯區監督員工作存在事務監督多，對重大經濟、社會民生等問題的監督少；事后情況通報多，事前、事中監督少，監督員工作內容需拓展和強化。

（四）監督程序要規范

一是監督工作開展程序不規范。大多數聘用單位沒有年度工作計劃，開展活動整體處于隨機狀態，監督的臨時性、活動性特征明顯；二是監督沒有預通知機制。目前監督員參加某些討論會、懇談會或項目咨詢會，很多是臨時通知，準備時間少、缺乏調研或數據信息，影響參與效果；三是沒有明確的議事程序。監督員參加某些重要決策、決定咨詢時，聘用單位沒有明確的議事程序，沒有對議事結果的溝通與反饋，讓人感覺像是走程序，而不是議事，需要進一步規范。

四、進一步完善民主黨派監督員職能向協商民主拓展的思考

雖然民主黨派監督員工作要真正成為實踐民主黨派協商民主的有效途徑還存在很多制約因素，但在工作中發現，徐匯區民主黨派監督員工作不管是從監督的實踐形式、民主監督內容等來看，已有向協商民主拓展的端倪，給推進民主黨派監督員工作向協商民主拓展提供了實踐基礎。為此，為進一步完善民主黨派監督員職能，確實發揮其參與協商民主的途徑作用，對照其存在的問題，筆者提出以下思考意見。

（一）提高監督員黨派意識，增強協商主體屬性

參與協商民主的前提是協商主體資格，黨外政協委員及民主黨派監督員等履行相關職能，其主體資格是其所代表的民主黨派，個體不具有協商民主的主體資格。本文認為，要大力加強民主黨派監督員的黨派意識、界別意識。

1.落實重大議題集體討論制度

民主黨派監督員參與重大議題監督工作，對于要參與的協商議題，應提請本民主黨派區委集體研究后提出意見和建議，展現出其代表性與政黨屬性。

2.建立健全民主黨派監督員工作多向聯動機制

民主黨派監督員要定期向其所屬的民主黨派區委報告履職情況，民主黨派組織也要適時與本黨派成員以及所在聘用單位加強溝通、聯系，適時指導，提高其參與監督的質量與水平；統戰部門要加強對民主黨派監督員工作的管理與指導。

3.探索分類聯動培訓機制，提高監督員工作水平

分類培訓就是要對聘用單位和監督員分別開展培訓，把監督員的基礎培訓和上崗業務培訓分開；所謂聯動，就是統戰部門負責統一安排監督員的基礎培訓和聘用單位培訓的同時，要督促聘用單位落實監督員的上崗及業務知識培訓，提高監督員工作水平和能力。

（二）拓展信息溝通渠道，健全監督議事程序

民主黨派監督員工作最重要的功能之一，是拓展了民主黨派民主監督、參政議政的信息渠道。根據中發 （2012）5號文和 《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》（中辦發 〔2017〕13號）有關規定，建議落實并規范民主黨派監督員參與協商議事的程序，暢通監督員參與監督的信息渠道。

1.建立事前監督管理程序

要形成年度工作計劃協商機制。各聘用單位應圍繞年度重點工作，制訂年度協商計劃，與民主黨派監督員討論確立年度監督工作重點。民主黨派區委要根據各民主黨派匯報的年度工作計劃，形成參與區政府各部門民主監督的年度計劃和重點督查項目。要建立落實協商議題通知機制。聘用單位須把協商議題提前通知民主黨派監督員，并提供相關材料，建議一般協商議題應至少提前1-2周通知；重大協商議題如規劃、計劃類，應提前3周以上；臨時突發事件議題，協商議題主持單位應盡可能全面地提供信息資料，以提高民主黨派監督員參與協商的效果和質量。

2．規范監督議事程序

要規范監督員參與監督的程序規劃，對于議事程序要做到有主題、有內容、有討論、有共識、有反饋；對議事結果要形成正式的會議紀要，作為相關政策、文件或項目會簽的附注材料，增強議事效率，減少議事形式化和流程化。

3．落實監督效果反饋機制

形成聘用單位、監督員及所在黨派組織、統戰部門四方信息反饋機制，聘用單位負責向參與協商單位 （部門）反饋協商結果落實情況。

（三）強化管理工作機制，規范監督工作內容

加強政府職能轉變和廉政建設是當前中央的重點工作。在新媒體輿論監督作用的推動下，發揮內部監督的主要渠道作用是推進政府職能轉變和廉政建設的當務之急。

1．加強工作頂層設計

民主黨派監督員作為民主黨派民主監督的主力軍和重要媒介，進一步完善民主黨派監督員工作職能，發揮民主黨派科學、理性、有序的民主監督是推動政府職能轉變的內在要求。各級黨委必須做好頂層設計，提升特約 （邀）監督員工作管理層級，實現各聘用單位工作有效整合。

2．規范監督工作內容

建議各級黨委在聽取人大、政協、聘用單位和民主黨派意見的基礎上，重新修訂有關加強特約監督員工作的意見，應重點調整以下內容：明確政府職能部門 “應該”聘用黨外特約 （邀）監督員，而不是根據需要 “可以”聘請特約 （邀）監督員，應把監督員工作列入聘用單位常項工作；明確把聘用單位的年度主要工作、機關廉政建設及機關干部工作作風等明確列入監督范圍；嘗試把聘用單位開展的年度專項工作、重大主題活動等列入監督范圍，如群眾路線實踐教育活動等。

3．強化監督工作管理

區委要加強對聘用單位開展監督員工作的督查，嘗試把民主黨派監督員工作列入區委、區政府部門年度考核內容，把對機關干部工作作風及廉政評價列入干部考核指標，提高聘用單位工作意識；統戰部門要建立健全聘用雙方考核評價制度，做好聘用雙方工作落實情況的檢查；同時，探索有效的民主黨派監督員考核激勵機制，把特約監督員作為鍛煉、培養黨外代表人士的有效渠道。

五、結束語

鄧小平同志指出，“發揚民主，傾聽人民的呼聲，可以經過許多渠道，其中，堅持中國共產黨領導的多黨合作制度，通過民主黨派渠道，傾聽不同政治階層人士的意見，發揚黨派民主是一個重要渠道”。建設有中國特色社會主義的民主社會，需要理性、有序、建議式、協商式的民主監督，這是民主社會發展的內在要求，也是民主黨派民主監督的優勢，為民主黨派監督員工作發展指明了方向。

注釋：

①本文所指的民主黨派特約（邀）監督員是統戰部門根據有關單位的要求，經由人大或政協向這些單位推薦的從事特定內容監督活動的一部分黨外人大代表或政協委員。不包括廣義的人民監督員、“三風”監督員等。

②“我國協商民主實現形式的四個層面”源自賈慶林《健全社會主義協商民主制度，為全面建成小康社會廣泛凝聚智慧和力量》（《求是》2012 年第 23 期）。