甘肅深度貧困地區農村基層法治治理困境及其對策探究

馮樹芹 肖生祿

（中共白銀市委黨校 甘肅 白銀 730900）

十九大報告和《鄉村振興戰略規劃（2018－2022 年）》為鄉村治理提供了基本遵循，既在堅持健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的同時，要堅持自治為基、法治為本和德治為先的總原則。2019 年中央一號文件對農村基層法治治理提出了更加明確的要求。作為國家治理體系的基本單元，農村是國家治理的基礎。作為依法治國的基本單元，農村又是依國法治的基礎。重視農村治理中法治的作用，使農村實現依法治理，是鄉村治理的重中之重。

一、農村基層法治治理面臨的困境分析

在甘肅一些深度貧困地區，農村基層法治治理依然還存在許多問題和不足，需要引起我們有關方面的高度重視，從而在直面問題、化解矛盾困境中促使鄉村依法治理不斷得到推進，最終走向善治之路。

（一）老百姓普遍法治觀念還不強

相比過去，甘肅深度貧困地區老百姓普遍運用法律維護權利的意識得到普遍提升，但還普遍存在“信訪不信法，信上不信下”的現象和“法不治眾”的心態，[1]對法是有選擇性地接受，即當涉及自身利益時，才重視對有關法律的學習了解，而對于自身利益無關，或覺得自身不會發生與法律有關的問題，所以不重視法律學習，對于普法的態度多是表現為一種消極應對心態。

（二）一些鄉村干部法治觀念上存在一定問題

在甘肅深度貧困地區，一些鄉村干部缺乏對法律應有的敬畏，存在一定“我說了算”的現象。把自己置身于老百姓之上，即出發點不是為老百姓辦事，而是撈取個人利益。對于《中華人民共和國村民自治法》有關法律規定不認真貫徹執行，民主決策和民主監督往往流于形式，或根本連形式的東西都沒有，老百姓自然沒有享有應有的知情權，沒有享受到國家政策給予的扶持。與對法律缺乏敬畏相應，一些鄉村干部存在“對上負責，對下不負責”的現象[2]，在實施有關惠民政策時，或在推行產業時，不注重站在百姓角度考慮問題，或輕易對有關事項進行承諾，但事后又不去履行，造成黨和政府在百姓中的公信力受到影響，等等。

（三）政策、法律落實不到位，引發新的社會矛盾

政策是好政策，法律是好法律，這是甘肅深度貧困地區老百姓共同的心聲。但在執行過程中跑偏、走樣，讓老百姓心生怨言。如低保政策，本是國家的一項惠民政策，目的是幫助困難群眾度過生活難關，但我們一些干部，把低保作為一種籌碼、好處，給予那些并不困難的人群，或給予那些有勞動能力，并不想通過自身勞動改變自己生活現狀的人群，造成老百姓對此不滿，助長鄉村的一些不正之風，甚至引發鄉村新的社會矛盾和糾紛。另外對于國家實施的一些惠民工程，按照村民自治法應該公開的沒有進行公開，應該進行民主決策后實行的而沒有進行民主決策；對于有些項目實施后應該進行公示的沒有公示，該讓老百姓享受的利益沒有享受到，由此弄得有些項目本身可能沒有什么問題，但老百姓心里總是有疑問，有懷疑，同時意見很大。

（四）普法存在一定形式化的現象

甘肅深度貧困地區在農村普法工作中存在一定形式化的傾向。目前農村普遍的情況是，生活在鄉村的青壯年越來越少，留守下來的多半是老弱病殘。普法針對村黨員干部，黨員干部平時留在村里的都很少，把他們組織起來進行普法教育基本都比較困難；普法針對普通老百姓，留守群體大多數接受能力有限，聽一句，忘一句的，基本沒有以法律維權的意識，更談不上對于法律的學習。而我們一些部門對于農村普法提出的要求，確實脫離了實際，而要應付檢查，只能從形式上做文章了；普法的形式化的表現還在于沒有跟老百姓的切身利益結合，沒有與鄉村的發展實際結合，沒有樹立起老百姓對法律足夠的信心，即很多時候停留于就法律而宣傳法律，而不是就營造良好的發展環境而宣傳發展。

（五）法律服務于農村發展還存在一定差距

鄉村振興離不開法律的支持。但法律服務于農村發展還存在一定差距。表現在村民自治上，很多村自治程度有限，不僅村民參與度低，而且各種事項公開程度低，很大程度上說明我們在落實村民自治法上力度不夠，有關部門沒有能夠很好地服務于村民自治法的落實；表現在有關組織運行的規范程度上，目前注冊的農民專業合作社不少，但多數名義上是農民專業合作社，實際上是一個私營企業，或家庭農場，甚至多數是有名無實，即使是符合性質的農民專業合作社，其運行也存在諸多不規范，這在一定程度上說明，我們在這方面的法律服務沒有跟進，沒有為農民專業合作社健康發展保駕護航；表現在農民有關權益的維護上，現在農村出現很多土地、宅基地、家庭、鄰里糾紛，本身不會造成很大矛盾的，但由于我們法律服務不到位，沒有對涉事農民講清有關法律問題，沒有在該為老百姓進行利益主張的時候進行主張，弄得老百姓心中失去對法律的敬畏，只一味考慮自己的訴求，當自己訴求不能得到滿足時，就想著上訪，弄得矛盾重重。

二、農村基層法治治理對策探討

（一）以解決問題、服務群眾為著眼點，樹立法律在老百姓心中的權威

建議甘肅深度貧困地區政府進一步要以人民群眾利益為根本出發點，想群眾之所想，急群眾之所急，緊貼百姓生活生產實際，定期進行一些法律咨詢服務，必要時代理百姓解決一些遇到的法律問題，幫助解決百姓面臨的法律困惑，為他們提供必要的法律支持。當前，百姓面臨的生產性問題涉及到土地流轉問題、“三變”改革問題、參與合作組織的問題，以及與有關市場主體的經濟糾紛問題等等，對于這些問題，老百姓缺乏基本的法律知識，不知道因此產生糾紛了如何用法律來維護自身權益，那么這就需要我們有關部門和有關方面提供必要的法律支持，讓老百姓的權益能夠獲得法律上的保障，從而讓老百姓積極接受新的生產發展方式與生產變革，增強老百姓的法律意識，樹立法律在老百姓心中的權威。

（二）以抓好政策、法律制度落實為著力點，營造良好法治氛圍

政策、法律制度一旦確立，關鍵就是在落實。落實得好，就能使政策、法律制度效應得到最大限度的釋放，讓老百姓獲得實實在在的利益；落實得不好，不僅影響到政策、法律制度效應的發揮，而且還影響到老百姓對政策、法律制度的信心，以及黨和政府在人民心目中的形象。因此我們應該不時對有關政策、法律制度落實情況和落實效果進行評估，對于諸如低保政策落實不當的應當及時給予糾正；對于諸如農民專業合作社這樣的關系鄉村發展的組織，運行不符合法律規定的，應當予以及時注銷或變更其登記；對于諸如黑惡勢力的治理，應當克服一切阻力，從根本上消除其對鄉村發展的危害，還老百姓以真正的自主性，還鄉村一個良好的自治環境；對于諸如支持產業發展的惠民政策，靠實責任主體，監督其實施和落實，一旦發現其沒有發揮應有的作用，應當責令收回國家投入部分，防止一些套取國家資金的現象發生。總之，讓政策、法律制度的落實在鄉村社會中營造一個風清氣正的發展環境，讓政策、法律制度真正惠及老百姓，給老百姓帶來實實在在的利益。

（三）以提高農村干部法律素質為著眼點，為鄉村依法治理提供基礎保障

依法治理，主體是關鍵。鄉村社會依法治理的核心主體是鄉村黨員干部，他們的法律素養和法律意識決定了鄉村依法治理的進程。客觀上講，當前鄉村黨員干部普遍的法律素質和法律意識都不是很高，一切行為方式多時還是受“人情社會”的影響，致使多年來推進的鄉村自治，其實質上自治程度還是顯得比較低。因此，要加強依法治理，建議有關方面應加強對鄉村黨員干部法律素質和法律意識的提升，要定期不定期對他們進行有關政策、法律的專項培訓，并進行考核，考核結果與其待遇結合起來。具體培訓要結合鄉村發展實際和發展需要。如針對自治中存在的問題，進行提高自治水平的培訓；針對土地流轉中存在問題，進行有關土地法的培訓；針對政策落實中的不正之風問題，進行有關廉政建設法律制度的培訓；針對諸如“三變”改革中農民權益的維護與保護問題，進行有關經濟法方面的培訓等等，總之，讓他們的一切履職行為都建立在法的框架下。

（四）以加強基層組織建設為根本點，為鄉村依法治理提供有力的組織保障

鄉村振興需要提高組織化程度，鄉村治理更需要提高組織化程度。實踐證明，組織化程度高低決定鄉村發展水平的高低，因此，要推進農村基層依法治理，提高依法治理的水平，必然要加強農村基層組織建設。農村基層組織建設要符合農村發展的需要，要使其成為鄉村經濟社會發展某一方面的重要支撐力量。鄉村發展需要各類組織的支撐。組織建設首先需要建立在法律基礎上，即一開始，就要把組織規范在法律的框架下，使其符合法律的有關規定，不能像有些農民專業合作社，有名無實；其次，要保證組織的規范法運行，需要法律提供保障，使其組織章程符合相關法律規定，并成為組織良好運行的基礎；最后，也需要運用法律手段對有關組織進行定期考核、監督，對不符合有關規定，或沒按有關規定運行的堅定予以注銷，從而在法律上保證組織成為鄉村依法治理的有力保障。

（五）以增強文化宣傳效力為出發點，為鄉村依法治理夯實人文基礎

農村基層依法治理不是一個僅僅依靠法律就能夠推動的，而是還需要借助文化宣傳、媒體等一些軟實力來推動。要借助文化宣傳、媒體等來改變人們不正確、不合理的法律觀念和法律意識，樹立符合現代發展的法律觀念和法律意識，從而使法律成為人們的一種普遍遵循。建議有關方面要注重發揮文藝工作者的作用，創造更多條件讓他們經常深入鄉村采風，把老百姓身邊人身邊事作為創作元素，創作出大量老百姓喜聞樂見的優秀文藝作品，再通過廣播電視，或節慶活動，由民間演藝團體創意性的呈現，啟發老百姓來自覺改變與自覺接受；宣傳廣播電視部門要針對鄉村農民群體，策劃創辦一些與老百姓生產生活息息相關的法律節日，類似“今日說法”，通過問案說法形式，給老百姓以法律的啟蒙與啟示，讓老百姓自覺樹立起法律意識，懂得當權益受到侵害后如何依靠法律來維護自己的權益；當然鄉村社會更要注重發揮鄉村鄉賢、鄉規民約、“道德講堂”和“農民講習所”等的作用，通過這些作用的發揮，使社會主義核心價值觀深入群眾，在鄉村社會培育一種符合現代生產力發展的新的社會風尚，從而為鄉村依法治理提供有力的人文基礎。