鄉鎮政府依法行政機制建設研究

劉 寧

（中共山東省委黨校［山東行政學院］校刊編輯部，濟南 250014）

一、研究背景

自上世紀九十年代以來，隨著《行政訴訟法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等一系列行政法規的相繼頒布實施，將我國行政事業的發展帶入了法治的軌道。1997年黨的十五大第一次把依法治國提升到了黨和國家的戰略層面，1999年將依法治國寫入憲法，2004年國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，2008年發布了《關于加強市縣政府依法行政的決定》，開始將依法治國方針在全社會各個領域全面推進，把依法行政作為各個行政管理部門開展工作的法律基礎和行為準則。在黨的十八大上，又將法治提高到了一個新的高度，在十八屆四中全會上首次專題討論了依法治國問題，審議通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，此次全會明確要求加快法治政府建設進程，繼續深入推進依法行政工作，這是對國家各級政府部門，特別是對鄉鎮基層政府部門提出的新的目標和要求，同時標志著我國依法行政事業邁入了新的歷史階段。

鄉鎮政府作為國家最重要的一級基層政府，直接面對和服務的是最廣大的人民群眾，其依法行政能力水平的高低關乎我國黨和政府的方針、政策是否真正能在基層貫徹和落實，關系到社會基礎是否團結穩定，關系到人民群眾對黨和政府是否滿意，關系到最基層人民的基本權益是否得到保障，對于實現全面建設小康社會的目標，弘揚社會主義法治精神和維護社會和諧穩定發展有著非常重要的作用。鄉鎮政府的依法行政工作經歷了多年的探索和改革，取得了很大的進展。一是依法行政的氛圍更加的濃厚。尤其是黨的十八大以來，鄉和村這兩級干部掌握的法律知識越來越多，法律意識有了很大的提高，依法行政能力和水平穩步提升，法制觀念在廣大人民群眾中也得到廣泛的普及。二是依法行政機制得到不斷的健全和完善。基層政府的依法行政行為走向規范化和常態化，依法決策更加科學化和民主化，行政程序愈加簡單、有效，有法不依，權大于法的現象也明顯的減少了。三是行政監督機制也逐漸的完善。對于行政監督力度有了不同程度的加強，基層行政機關的政務公開也更加規范化，村監會和村代會的職能作用也更加突出，基層群眾能夠積極主動的參與監督。但是從目前來看，鄉鎮基層政府在推進依法行政工作方面依舊存在許多問題，比如有關法律和法規的不健全現象、基層政府的職責和權力不對等的現象、政府職能改革改革力度不夠的現象等等。隨著黨的十八大的召開和“四個全面”戰略布局的提出，我國法治政府建設進程的加快，作為和人民群眾有著最直接聯系的基層政府，面對人民群眾的更高要求和期待，鄉鎮政府的依法行政水平的提高，特別是實現從“人治”到“法治”的實質轉變顯得尤其的迫切和需要。

二、鄉鎮政府依法行政機制建設中存在的主要問題

（一）鄉鎮基層公務員依法行政意識相對淡薄。

鄉鎮政府依法行政水平隨著我國法治化進程的持續推進有了明顯的提高，但在基層實際工作中還存在一些問題，對于黨和國家提出的依法行政的要求還沒有完全達到，主要表現在基層鄉鎮干部依法行政的意識相對淡薄。要想做到依法行政，真正提高依法行政的能力和水平，就要要求鄉鎮干部把法治思想切實落實到日常工作中來，能夠全面了解和掌握相關的法律知識，具備相應的法律素質，在工作中嚴格做到依法辦事，這才是依法行政的前提和基礎。改革開放以來，我國的經濟飛速發展，取得了矚目的成績，但同時在法治建設方面出現了相對滯后的現象，從而無法緊跟我國經濟發展的腳步，這就使得許多政府行政工作人員為了經濟的快速發展或當地財政收益，在執行時習慣于根據上級命令辦事，或者只習慣于依據上級下發的文件辦事，不考慮法律法規，只考慮上級指示，“官本位”的思想根深蒂固，對于行政事務的管理還是習慣用“人治”的思維來處理。主要表現在：

1.“重工作、輕學習”。鄉鎮政府的工作人員每天要面臨大量繁雜的基層事務，而且鄉鎮干部普遍的文化水平和知識水平也不高，因此他們的著力點都在具體的工作上，對于法律知識的學習興趣不大，對于依法行政的認識和理解也相對膚淺和片面。

2.“重經驗、輕法律”。基層行政工作人員在長期的實際工作中積累了大量豐富的實踐經驗，這些經驗也確實幫助行政人員解決了許多問題，但是遇事就依賴經驗做法的慣性思維，會導致行政人員對法律的漠視，為依法行政帶來深遠的負面影響。

3.“重領導、輕群眾”。“人治”的思維模式和“官本位”的思想意識在當前的鄉鎮政府工作人員心里依然存在，因此在實際工作中就容易出現服務意識不強，服務水平不高的情況，只是一味的完成領導的工作指示，不重視更不關心基層群眾的根本利益。

4.“重結果、輕過程”。行政工作人員在履職過程中，只是注重行政行為的結果，對于行政行為的過程，也就是依法行政的程序是否規范、是否合法流于形式，消極應對。

（二）鄉鎮基層政府越權行政的現象多且復雜。

鄉鎮政府作為政府機構中最基層的行政機關，直接面向老百姓，面對繁雜和具體的工作內容，其行政行為在內容、事務和措施上的越權的現象有的是主動為之，有的是不得而為。具體表現為：

1.事務越權，比如稅收和征收計劃生育撫養費，本不屬于鄉鎮政府的法定職能范圍，但是在實際工作中，這些行政事務卻是由鄉鎮政府來執行實施的。

2.措施越權，比如為了保護森林，推進生態文明建設，對于盜樹毀林行為的處罰由護林隊等非政府組織隨意處罰的現象等等。

（三）鄉鎮政府內部監管力度不夠。

要想真正的實現依法行政，不僅是要求行政機關工作人員依法行政，認真負責的履行好自己的職責，更重要的是對行政人員依法行政的履行情況進行強有力的監管。但在實際工作中，基層政府缺乏對行政工作人員整個行政行為過程的監管，對于其監管主要停留在紙面上的文件要求，而不是在實際工作中的監管，導致有些工作人員沒有按照法律法規來開展行政工作。

1.監管程序流于形式。基層政府在實際工作中對行政人員依法行政的監管大多停留在提要求上，停留于形式上，很少真正的落實在工作中。

2.監管主體難以發揮。行政人員的監管主體在我國現有的行政體制下與行政人員，也就是監督對象的關系十分緊密，很難有效的發揮其監督主體的監管作用。

3.監管缺乏有效辦法。監督部門缺乏有效的監督辦法，在監督過程中，事后問責的情況居多，事前預防和教育次之，而事中的監督控制一環最為薄弱，因此帶來的是更多的被動的局面。

三、鄉鎮政府依法行政機制建設方案建議

（一）提升鄉鎮干部法治素質，樹立依法行政意識

從當前實際情況來看，由于基層政府工作人員的文化水平普遍偏低，大多數的基層干部所擁有的法律知識較少，這嚴重的阻礙了依法行政目標的實現。加強基層干部的法律法規的教育培訓已經成為現在的當務之急。依法行政的前提就是要求基層干部具備相應的法律知識，用法律的思路去解決問題，打造一支懂法、用法的鄉鎮干部隊伍。

1.堅持領導帶頭作用。領導是整個班子的領頭人，是基層隊伍的火車頭，能不能做到依法行政，領導的作用至關重要。鄉鎮政府要實現依法行政的目標，必須要有一個具備法律素養的領導班子，因此領導要帶頭學法、守法、用法，用法治的思想來武裝自己，堅決擯棄“人治”的思想，破除“權大于法”的觀念，把法律法規作為自己做好一切工作的理念和原則。

2.營造依法行政濃厚氛圍。基層工作人員的依法行政不僅僅是一個口號，而是一個實在的標桿，是解決鄉鎮政府在行政管理工作中的問題的法寶。要通過開展黨員民主生活會，樹立依法行政優秀典型、舉辦法律知識大講堂，開展依法行政宣傳活動等多種形式，充分調動基層干部學法、用法的積極性，營造濃厚的依法行政氛圍。

3.建立法治教育長效機制。要達到依法行政的目標，首先要保證基層行政人員知法、懂法、守法這三樣必要條件，否則，依法行政將無從下手。從當前情況來看，各級政府對基層政府，特別是基層工作人員的法治教育的重視程度遠遠不夠，對基層行政機關的法治培訓存在培訓時間短、培訓內容有限、培訓形式單一等問題，這就更是讓原本就對法律學習興趣不大的行政人員更是學不到相應的法律知識了。針對這些問題，鄉鎮政府需要充分結合基層工作人員在實際工作中遇到的問題，配套制定出相應的法律培訓方案，采用專題講座、觀看影片、量化學習課時等多種培訓形式，積極有效的開展對基層工作人員的法治教育培訓，建立起一套長效的法治教育機制。

（二）加快轉變鄉鎮政府職能

在依法治國的大背景下，需要鄉鎮政府積極努力適應新常態，結合新環境、新變化，切實履行好自己的管理職責，加快政府職能轉變，不斷推進依法行政機制建設，努力將鄉鎮政府建設成為法治型、服務型政府。

1.完善政府內部機構設置。現在很多鄉鎮政府中的機構設置、工作職能等已不再適合當前的工作需要，迫切需要進一步完善政府內部的機構設置，滿足當前的工作實際和將來的發展需要，明確各個部門的工作職權，理順責權關系，實現責權統一，同時加大簡政放權力度，不斷提高鄉鎮政府行政效率和服務水平。

2.加快轉變鄉鎮政府職能。在全面推進深化機構改革和依法治國的關鍵時期，鄉鎮政府的職能轉化至關重要，首先需要強化鄉鎮政府宏觀管理的理念，從原有的處理具體事務的工作模式向宏觀行政管理的的方面轉化。其次要落實好國家的各項方針政策，特別是有關農村的方針政策，充分保障好農民的一切合法權益，強化農村社會管理職責，然后著力抓好當前的精準扶貧建設，強化自身的公共服務職能，積極推進農村基礎設施建設，不斷改善農民的生產生活條件，在實現城鄉基本公共服務方面做出卓有成效的成績。同時，做好農村的基層黨組織建設工作，培育政治立場堅定、有模范帶頭作用的好黨員，為提高依法行政水平打牢組織基礎。

（三）加強完善法律法規建設

我們國家的鄉鎮政府要做到依法行政的前提就是要有法可依，依法治國的理念已經寫入憲法，我們要以此為綱領，搭建好整個法律體系，完善修訂各項行政法規，結合地方經濟的發展和工作中存在的主要問題來規范和引導鄉鎮政府的行政行為，明確的、詳細的規定其行政職，讓行政政府的行政行為真正做到有法可依，從而改變鄉鎮政府行政行為的過程中存在的違法、越權、違規等主要問題。

1.完善立法機制。2015年通過的最新修訂的《立法法》，對立法程序、法律制定都做出統一的規定，因此立法機制的完善必須要建立在符合立法法的前提下，這也是做好立法工作的基本要求。圍繞鄉鎮政府依法行政制定的法律，不僅是要保障鄉鎮政府的行政權力，也要保障基層群眾和社會的公共利益，要兼顧公平、正義原則，因此在法律制定過程中要進行深入調研，廣泛聽取社會各界，特別是基層群眾和司法工作者的意見和建議，發揮人大和政協的作用，讓社會各界以不同方式能夠參與立法，監督立法，切實保障立法工作的公開、公平、民主。

2.完善法律法規。新中國成立以來相繼頒布了多部關于行政管理和“三農”方面問題的法律法規，但是存在內容不完善、內容之間有交叉、規定不統一等問題，給鄉鎮政府具體的執行造成阻礙。因此當務之急需要對已頒布實施的法律進一步的完善和修訂，對還未涉及的立法領域加快立法進程。在對法律法規進行完善和修訂的過程中，首要要考慮到法律的時效性的特點，隨著經濟社會和“三農”領域的發展，這就要求法律的設定要著眼長遠，對將來的發展趨勢和有可能出現的問題有科學的判斷，確保法律的制定能夠適應社會，特別是城鄉發展的需要，使鄉鎮政府在行政管理中能有法可依，服務好百姓，維護好群眾的利益。再者，修訂和完善法律法規要考慮到法律的實際可操作性，不能讓政府行政出現有法難依的現象，要充分結合鄉鎮實際情況和農民實際生活，真正保障法律的有效實施。

（四）健全鄉鎮政府工作機制

面對新農村、新形勢、新環境，鄉鎮政府要主動作為，健全其工作機制，有效解決當前工作中出現的問題，特別亟需解決在決策、服務和執法等方面的問題，深入自我剖析，找原因，找對策，為依法行政提供工作機制的保障。

1.健全依法決策機制。（1）實現民主決策，保障人民權益。由于基層公務人員的法律素質不高，人民群眾的民主意識不強等原因，在決策過程中存在“一把手”獨大，個人意志凌駕于集體之上的問題，因此要實現依法行政就必須徹底糾正這一現象，實現民主決策。依法決策不僅要保障決策的內容合法，還要保障決策的過程合法，因此決策過程必須做到公開透明，這就要求決策過程需要廣開言路，傾聽群眾意見，落實好“民主集中制”原則和集體討論決定的法律程序，保障基層群眾的根本權益。（2）實現科學決策，保障決策質量。國務院明確指出，政府部門作出的重大行政決策必須要經過法治機構或者法律專家對其合法性進行審查，此規定的不足之處就是鄉鎮政府拿出決策方案之后要經過相關專家和部門的審核，然后再修訂，最后才能正式實施，這個審核修訂的過程需要的時間相對較長，會影響到鄉鎮政府的正常行政工作運行。因此如果在制定決策之初，就邀請相關法制機構的工作人員和法律專家參與進來，保障決策程序和決策內容的合法性，實現科學決策，保證決策質量，提高鄉鎮決策效率和水平。

2.完善行政執法機制。行政執法行為是鄉鎮政府依法行政的具體體現，也是依法行政的核心環節，完善行政執法機制是依法行政的機制保障。（1）加強行政執法人員管理。對執法人員要進行上崗培訓，使其具備相應的業務素質和工作能力，實行持證上崗、持證執法，并對行政執法人員進行動態管理，定期對依法行政工作展開綜合考核，對不達標的或者出現違紀違法錯誤的要及時取消其執法資格。（2）提高行政執法透明度。行政人員在履行法定職責的過程中，要依照相關按照法律法規，對行政執法的內容、執法的進展、執法的過程、執法的依據和處罰標準等向社會和公眾公開，不僅能夠讓群眾及時了解具體信息，也能對行政執法行為做出有效監督，提高行政執法的透明度和政府的公信力。

3.加強服務平臺建設。政務服務中心平臺的建設在縣級以上政府機構已經相對成熟和完善了，但是在鄉、村兩級的建設還相對滯后，加快鄉、村兩級的平臺建設對于鄉鎮政府依法行政工作機制建設有積極的推動作用。加強鄉、村政務服務平臺的建設首先是要把上級政策和便民服務信息及時有效的傳送和告知，讓基層群眾“問事不出門”，把能夠幫辦、代辦的工作業務落實到村，讓村民們能夠“辦事不出村”，此外在平臺公布監督電話，讓群眾進行監督。

4.建立互通互聯機制。依法行政就是要按照法律賦予的行政職權進行行政管理行為，鄉鎮政府作為一級基層政府要面對的都是具體的行政事務，比如招商、計生、安檢等，有的工作鄉鎮政府具有執法權限，有的則沒有，這就需要聯合其它部門，建立起一套互聯互通機制，對相關情況進行溝通，實現信息共享，最重要的是有效的解決鄉鎮政府依法行政過程中有責無權或者越權行政的問題。

5.完善行政工作考評機制。（1）細化考核標準。考核標準的設置要結合鄉鎮政府的實際工作，科學設置考核內容，細化考核標準。只有規范和細化的考核標準，才能全面考察好公務人員的行政工作，使考評工作更加具有針對性和實效性。考核標準的細化對依法行政行為具有標桿和指導的作用，有利于依法行政的有效開展。（2）完善創新考核方式。在考核方式上，把年度考核這種傳統的考核方式進一步的完善和創新，加重日常考核的比重，將依法行政的工作情況、民主評議情況、群眾意見反饋、個人學習記錄等都作為常態的考核方式，全面真實的反映工作情況和業務能力。（3）建立獎懲激勵機制。細化的考核標準、完善的考核方式都是為了進一步規范和引導廣大基層公務人員依法辦事、依法行政，對于嚴格按照規定辦事的人員不僅要給予個人榮譽，而且要給予一定的物質獎勵，將考核成績與工資進檔晉級掛鉤，也將其作為將來職務晉升的一個重要指標。

（五）完善依法行政監督機制

對行政權力進行有效的制約和監督，是依法行政的保障，也是依法行政的重要一環。對依法行政行為的監督主要有兩種形式：一種是以紀檢監察部門為主的內部監督，一種是以群眾和輿論為主的社會監督。

1.完善組織監督機制。鄉鎮政府的行政權力要在紀檢監察部門的監督下運行，特別是重大的行政事務的決策和實施過程，要接受紀檢部門的全面監督，除了紀檢監察部門之外，還要強化鄉鎮一級人大的監督職責。鄉鎮一級人大監督責任的實現，其重點是要優化人大代表的結構，通過選舉出更有文化水平、法律素養、為人民服務意識強的代表，來提升整個鄉鎮人大代表的素質。鄉鎮政府的行政行為，尤其是涉及鄉鎮長遠規劃的決策、精準扶貧項目、農村基礎設施建設等問題，一定要通過鄉鎮人代會的審議通過后才能實施。通過強化組織監督機制，來保障鄉鎮政府依法行政的行為。

2.完善社會監督機制。廣大的人民群眾是最廣泛的監督主體，群眾監督是依法行政重要的外部監督形式，尤其作為最基層的鄉鎮政府，是與人民群眾和廣大農民打交道最多、最直接的一級政府機構，因此群眾監督作為社會監督機制中重要部分，對于鄉鎮政府依法行政的目標實現具有重要作用。對于群眾監督，首先要做到打通群眾監督的各個渠道，能夠聽到群眾的聲音，了解群眾反映的問題，在原有的信訪、舉報熱線等投訴方式之外，還可以充分利用微信、微博等現代化通信手段，讓群眾可以更加快捷方便地反映和舉報有關問題，并對查實的問題及時反饋給群眾，積極有效的發揮群眾監督的作用。

黨的十八大以來反復強調要發揮好輿論監督的特殊作用，鄉鎮政府依法行政行為的監督也要利用好輿論監督這個利器，新聞媒體的報道作為輿論監督的一種方式，具有很強的威懾力，也是鄉鎮政府不斷提升自身行政能力的動力。

3.健全責任追究機制。黨的十八屆四中全會指出，要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。健全責任追究機制，目的不僅僅是為了追究責任，進行處罰，而是為了杜絕防止決策失誤和行政違法行為。健全責任追究機制，首先要做到追責原因有法可依，要結合鄉鎮工作實際，明確工作法定的職權有哪些，需要承擔哪些責任；其二要做到追責標準科學合理，把工作責任進行細化、量化；最后要做到追責措施切實可行，對照崗位職責，逐一分級落實，明確第一責任人，對于違法違規行為第一時間進行問責。

四、結論

鄉鎮政府依法行政是建設法治政府的內在要求，因此依法行政機制建設不僅是鄉鎮政府的重要任務，也是各級政府的工作目標。鄉鎮政府依法行政的目標的實現，是一個長期的、復雜的艱巨任務，需要形成一套科學的、健全的依法行政工作機制，并且持之以恒的落實下去，堅決擯棄“人治”思維，加強法治教育，提高法治意識，加強執法人員的行政能力培訓以及監督力度。要想做好鄉鎮單位依法行政的工作，就需要我們進一步明確鄉鎮政府工作職權范圍，真正做到鄉鎮政府的“誰治理誰負責”，做到權責一致。規范成熟的法律體系是依法行政的前提條件，制定出符合基層政府工作需要的具有較強針對性和可操作性的法律法規，使鄉鎮工作得開展能夠有法可依。鄉鎮政府依法行政的同時，需要加快政府職能轉變的步伐，還要大力改進行政決策和行政行為的監督管理，加強政府和群眾之間的聯系，提高政府的公信力。要想做到依法行政，還需要不斷提高服務水平，改進工作作風，真正做到為廣大人民群眾的根本利益著想，打造讓人民滿意的政府。作為基層行政單位的鄉鎮政府，面對新的經濟形勢和發展需要，要積極的適應新的工作任務，在以后的工作中做到結合實際大膽創新，積極探索穩定推進，早日實現依法行政的目標任務。