地方性金融監管方式改革分析
——以四川功能監管與行為監管為例

潘寒月

(四川大學法學院，四川成都610207)

在現階段，我國金融業應當把服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革作為金融工作的基本任務和主要重心。具體而言，深化金融改革以更好的宏觀管控金融市場、審慎把控金融風險為改革目標，安全穩定的金融市場將持續為實業輸入血液、注入活力，實體經濟的繁榮又將反過來進一步提高金融信心，促進金融市場交易的活躍。三者有機結合，層次遞進，著力點應當落在推進對我國金融體系的深入認識、通過轉變政府監管方式引領深化制度改革。就世界金融監管的發展趨勢與我國實情而言，在具體的金融監管制度設計上，應當以加強功能監管為構建我國現代金融監管框架的重要目標，以更加重視行為監管為推進金融改革穩中有進的牢固基石。

在地方政府落地中央政策的進程中，要特別注意中央政策導向與地方實際的協調對接，注重監管改革在地方上的步驟性。以四川省為例，省政府應當于相關法律法規框架內，通過制定具有引領性、前瞻性、開放性的金融促進政策，出臺具體化、精細化、本土化的金融監管方式細則，引導地方金融市場良性循環、健康發展，為地方上建立開放型金融產業創新高地、打造特色金融服務體系、提高金融服務自貿區及全省實體經濟能力打下堅實基礎。

一、監管方式的理論基礎

(一)功能監管與行為監管的學理基礎

功能監管體制，系對應金融體系中不同產品的基本功能而分別設計、分別管理的金融監管體制。[1]

具體說來，功能監管體制下，需要首先按基本功能對金融產品進行類別劃分；對于基本功能相同的金融產品，其監管責任歸系于同一監管機構。

功能監管理論乃是1993年針對傳統的機構監管理論在實際運行中體現出的弊端，由羅伯特·默頓和茲威·博迪首次提出。機構監管強調依照金融機構的性質對其進行分類，由同一監管部門負擔對同類金融機構的監督管理職責，監管對象確定，通常互相之間監管權限不交叉。但隨著混業經營的發展，不同金融機構在不變更其機構性質的前提下紛紛推出功能上有交叉的業務，使原有的監管模式不能完成及時把握金融市場動向、分清監管職責、控制金融風險的任務。在金融市場蓬勃發展的同時，監管真空的存在縱容了市場無序，加重了金融風險；重復監管則抬高了金融服務的成本，成為金融市場進一步開放、繁榮的阻力。此種情形之下，默頓和博迪認為，較之金融機構的性質，金融產品的基本功能更具有穩定性，其分類標準更清晰明確。功能監管模式不僅具有跨金融產品、跨組織機構、跨行業市場的特點，按功能劃分產品的思路也使其具有傳統機構監管模式不具有的預測性，能夠與未來可出現的新的中介機構的組織結構、具有不同表征但功能同質的新型金融產品與服務較快速的相容，以其監管方式的靈活性在一定程度上降低對金融機構和產品的束縛，賦予更高的自由度，為金融市場提供相對更包容的未來發展空間。

行為監管這一術語及其內涵，最早由美國國家保險協會(AIA)提出并闡釋，后由經濟學家邁克爾·泰勒在其構建的“雙峰監管理論”中進一步明確和發展。泰勒指出，金融監管的主要目標有兩個，其一是關注金融體系整體性的穩定與安全，由此發展成為審慎性監管；其二是保證金融機構經營活動和交易行為的有序性，以平衡金融服務者與消費者的利益關系，因此需要監督部門制定公平的市場規則，在微觀上對金融組織日常業務行為的合規性作出審查，即對其實施行為監管。

行為監管理論認為金融監管者負有三種主要職責：保護金融消費者、促進有效競爭、確保市場誠信。[2]由于金融機構可能出現盲目逐利的機會主義行為，甚至利用金融市場中消費者知情較小的劣勢地位實施對消費者的欺詐，為防止市場失靈侵害消費者合法權益，避免金融產業背離服務實體經濟的目標而過度自我膨脹和循環，則除了在宏觀上的全面風險把控外，對金融機構微觀市場活動的外部控制與約束也成為必要。并且，在三大職責中，應當以保護金融消費者作為核心目標，以調整金融市場中消費者弱勢地位帶來的利益失衡，才能確保金融作為實體“潤滑劑”的角色能夠充分發揮其重要作用，實現金融與實業的良性循環。

(二)功能監管與行為監管的地方需求

1. 效率需求下金融市場的發展趨勢——綜合經營成為主流

改革開放以來很長時期，我國金融業一直堅持分業經營的模式，并以此為基礎建立了機構監管的監管體系。但若將國際金融業的實踐經驗與市場經濟下我國發展實業的需要相結合，我國金融業未來的發展體系應當朝著建立以金融控股公司為主體的綜合經營模式這一目標調整前進。第十七屆中國金融發展論壇上，作為現任央行副行長，范一飛明確提出，應當按照“集團綜合經營、金融控股公司管理股權、子公司分業經營”的模式，促進我國金融機構跨業發展的基本框架化、規范化。[3]

在中央明確了堅持以市場化為改革方向，允許金融業開展綜合經營的政策下，四川省積極推進重點金融機構改革、同時助力其他金融機構轉型升級。作為本省從事投融資和資產經營管理的主要國有獨資企業，四川發展(控股)有限責任公司2016年成功入股涼山商業銀行，并擬入股攀枝花商業銀行；2017年2月，經省委省政府批準，由其出資設立的省級金融控股集團——四川金融控股集團有限公司掛牌營業。四川金控集團旗下現有銀行、證券、資管、擔保、再擔保、融資租賃、信用增進、小貸、金融科技等多個板塊。金融控股公司管理股權與子公司分業經營的結合，更好地服務了本省實體經濟的發展。與此同時，2016年，華西崛起小貸等2家小貸公司取得股東借款和票據貼現業務，富登小貸、美興小貸兩家公司取得境外借款資格，體現了省政府對其他金融組織多樣化經營的鼓勵與引導。[4]

金融控股公司模式在本省的落地，以及各類金融機構業務種類的不斷拓展，不僅反映了省內金融業綜合經營蓬勃發展的前景，也更要求省政府應當加快建立功能監管與行為監管相結合的體系，以保證監管之手能夠全面覆蓋到所有金融行為，不斷縮小可能存在的監管空白領域；同時努力使創新負作用最小化，嚴格立足于消費者保護，讓改革創新與市場安全穩步并行。[5]

2. 技術進步下金融產品的多樣化——金融創新熱潮持續

第十屆中國西部國際資本論壇上，四川省金融工作局副局長王琳表示，金融創新和科技創新融合是大趨勢。金融與科技的結合表現在金融產品領域，一是金融產品類型的創新，如保險公司推出的帶有投資理財性質的新型險種；[6]二是體現在金融產品服務模式的創新，如互聯網公司牽手金融機構推出的電子支付、線上資產管理、零售銀行等智能金融服務。普華永道在其出版的《2018年中國金融科技調查報告》中指出，有49%的受訪傳統金融組織希望通過金融科技進行產品與服務創新。以四川省為例，2017年重點開展的基于互聯網的“農貸通”平臺系統研發建設順利進行，通過平臺展示各類金融產品近500個，匯總本省融資需求共計63.89億元，已經發放的貸款達到5248筆、共計38.19億元。[7]

應當關注的是，在金融科技促進金融創新、金融創新帶來金融便利的同時，也存在著互聯網金融秩序混亂、風險高發等負面事實，對現有監管體系和模式提出新的任務與挑戰。為回應金融創新浪潮下的監管需求，理順金融產品表象下的實質法律關系，省政府在開展專項整治工作之外，應當以制度創新引領市場創新方向，以監管模式的逐步變革保障市場創新的穩中有進。

3. 后危機時代國際金融安全理念的轉變——消費者保護傾向崛起

次貸危機后，在對危機是如何形成并席卷全球的反思中，國際上逐漸形成了共識：金融監管體系中大量缺乏對金融消費者的權益保護，以至于重大影響著金融危機的產生，加快了金融危機的進程。由于監管者對消費者在金融體系中地位與重要性認識不足，監管技術落后，監管手段缺乏有效性等原因，導致了金融機構無限制的欺詐與貪婪，而信息的不對稱使消費者既難從宏觀上了解金融市場的整體發展情況，更難以通過體制內途徑及時有效地發現風險端倪，只能無選擇地一味信任與依賴金融機構，最終促進了危機的爆發。[8]

我國金融行業起步較晚，衡平保護的意識在金融監管中發展較慢。出于審慎的考慮，相關法律法規的出臺有一定周期性，通常采用“事后立法”的方式，對已在較大范圍內損害了金融消費者權益的事件進行總結性的救濟和規制。這就不可避免的造成了規制前的監督真空，使金融違規行為難以得到及時管理，造成的侵害后果難以得到及時控制，監管部門總是處于收拾殘局、工作被動的尷尬處境。同時，隨著金融消費者數量的上升與消費者自我權益保護意識的增強，金融消費糾紛日益增加。根據調查報告統計，四川省2016年全年總受理金融咨詢達5363件，受理消費者投訴達1104件；[9]2017年全年統共受理了金融咨詢7557件，同比增長40.9%，受理消費者投訴1439件，同比增長30.3%。[10]這一形勢下，“事后規制”的模式一定程度上不利于形成模式化的糾紛解決機制，也不適宜在新時期建立政府監管部門的公信力與權威性。因此，對于地方監管主體，在全國性監管制度框架下，既要注重在具體規章細則的制定中更多加入消費者保護傾向的理念，致力于構建公平的市場秩序規范，又要在監管執行中，加強功能監管的指向性，更加注重行為監管的普遍化、常態化、規范化，由此達到推進金融消費者保護、保障金融市場安全的監管目標。

二、完善地方功能監管

(一)功能監管的原則

鼓勵創新與尊重規律原則。功能監管的預測性與包容性更能適應互聯網時代金融創新的發展節奏，鼓勵金融創新應當是功能監管制度的言中之義。在朝功能監管轉向的進程中，省政府應當特別注重監管不能過分壓制新興科技的涌現，而要為金融創新留下更大空間，為建立全省金融產業創新高地筑造堅實的制度基礎。與此同時，必須堅持金融創新也要尊重基本經濟規律，符合省內實際，監管不能過松、不能滯后，牢牢把握金融產業服務實體經濟的主要任務，嚴防違反規律、違反法律、違反實際的偽金融創新產品流入市場。努力做到功能監管松中有緊，一張一弛掌握得度。

獨立性與協調性原則。功能監管強調按金融功能對產品作出分類，在此區分基礎之上設立不同的監管機構。各監管機構權責明確，工作互相獨立，原則上監管客體及權限范圍不交叉。但由于金融產品的性質比較復雜，金融創新層出不窮，在對金融產品的分類標準制定與入市類型認定時，仍然需要各機構互相溝通，增進協調，避免監管重復，控制監管成本。

動態監管原則。近年來，我國金融市場全方位開放，我省圍繞新金融產業生態圈布局，順應趨勢政策不斷擴大金融改革開放程度，探索構建國際化金融產業招商體系。加強功能監管，應當深入把握開放市場的動態變化趨勢，積極吸收國際功能監管經驗，不斷提高監管水平，達到能與市場變化相適應的監管精細度與精準度。

(二)功能監管與機構監管的結合

2018年我國公布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》在第一條原則部分明確表示：“堅持宏觀審慎管理與微觀審慎監管相結合、機構監管與功能監管相結合的監管理念。”機構監管和功能監管作為落腳點不同的兩種金融監管方式，目前在我國仍然各有其價值和適用領域。加強功能監管，并不等于將機構監管體系完全棄之不用，而是要謀求二者的有機相融。

地方政府應當在現有的機構監管體系之上，深入理解功能監管的內在邏輯，調整原有的單一機構監管模式，扎實推進功能監管與機構監管相互融入，充分吸納已有機構監管模式積累的監管經驗，積極發揮功能監管推進金融創新的制度效用，實現二者的優勢互補與良性互動，逐步形成地方金融監管新格局，貫徹“漸進式”的改革進程。

(三)地方性功能監管的客體

在我國機構監管與功能監管結合、逐步加強功能監管的過渡期，應當以市場全覆蓋為目標，深入理解、積極貫徹功能監管的基本理念，將監管的范疇延申至市場上所有經營金融業務或變相經營金融業務的行為。[11]

在對功能監管的客體如何進行分類的重點問題上，一方面，可以參考默頓和博迪在初步構建功能監管理論時對金融體系作出的學術意義上的劃分；①另一方面， 應從我國現行法出發，如《資管新規》規定，資產管理產品按照其各自投資性質的不同，應當劃分成四類，即固定收益類產品、權益類產品、商品及金融衍生品類產品和混合類產品。

為給四川省內自貿區的整體建設與開放發展營造良好金融環境，可以結合上海自貿區在金融監管改革領域的經驗，通過研究功能監管理論與我國法律法規對金融產品性質劃分的特點與共性，探索以金融產品背后的實質法律關系為視角，對功能監管的客體確定標準并細化分類。

(四)地方性功能監管的主體

目前，四川省金融監督管理局下設8個內設機構，其中負責具體的金融分業監管的機構有5個，分別對債券期貨基金、權益類和大宗商品交易場所、小額貸款公司、銀行業金融機構、保險業及融資擔保公司進行管理。現有的監管機構職責劃分大程度上仍是以金融機構分業作為基點、按機構監管的思路進行的，只是初步具有了一些功能監管的特征。

在理順了金融產品涉及的法律關系基礎之上，省政府可以依產品性質與法律關系調整或新設相應的監管部門。各監管部門仍然接受省金融監管局的統一管理，統籌協調，共同制定金融產品分類標準，協調細化行業管理規范，防止監管交叉、監管真空。對于有明確監管部門的金融領域，由其主管部門進行準入許可管理及日常經營管理；對于尚缺乏明確監管部門的金融領域，由省金融監管局根據其業務性質及與金融功能的聯系，明確相關監管工作的牽頭部門。

除地方金融監管局及下設機構外，國家在川金融管理部門“一行三局”也是省內功能監管的主體。二者應進一步探索促進錯位監管和補充的關系。按照中央與地方信息掌握與風控能力對象及特點上的不同，在二者的職權體系中，應當由中央擔負全國性、系統性的金融風險監管職責，而地方則主要負責對區域性、非系統性的金融領域實施監管。[12]

三、促進地方行為監管

(一)提高地方金融監管機構行為監管能力

行為監管的對象既包含金融機構與金融消費者之間的零售式交易，也包括機構與機構間的批發式交易，以及機構與企業之間的對公交易。[13]可見，行為監管項下的監管工作范圍廣，時間長，事務繁雜，難度較大，需要監管部門投入充足的人手，以實現監管的普遍化和常態化，能夠及時實施監管審查與干預，加強監管有效性。

因此，地方金融監管機構既要明確日常行為監管所涵蓋的具體內容，厘清各監管機構權責范圍，甚至具體到各經辦人員的對應職責，使行為監管落實到每時每處；又要注重對行為監管的資源投入，一方面給予足夠的人員編制、經費投入，另一方面加大對監管人員的內部培訓與教育，不斷增進監管的業務水準，提升處理日常監管事務的職業技能。

(二)加強地方金融組織的內部控制與合規管理

四川省近日發布的《四川省地方金融條例(草案)》第十五條規定了地方金融組織應當按照審慎經營的要求進行風險管理、內部控制，但并未進一步對內部控制與風險管理的具體方式方面明確與細化。盡管從全國來看，根據南開大學發布的 2017 年度“中國公司治理指數”顯示，金融機構治理質量經過 2009 年的回調后趨于逐年上升態勢，[14]但金融行業整體的組織內部管理仍存在諸多不足，表現為高管權力過度擴張，控制制度不健全，內部監管理念與技術較為落后，導致尚不具有完備的內部控制體系。本年度年初浦發銀行成都分行因多年造假“零不良”而被開出4.6億巨額罰單的事件，嚴重暴露出金融組織內部控制的缺陷和相關監管的不力。

更加重視行為監管，必須從金融組織內部行為出發，建立有效的內部控制體系，重視日常管理行為、經營行為的合規性審查。對于地方金融組織，尤其是非銀行類金融機構，地方監管部門要特別注重通過制定細則，引導金融組織建立完善現代企業制度，劃清“三會一層”權責利邊界，防止高管權力過大導致的違反誠實、勤勉義務的行為，如干涉金融組織正常運行或利用內幕交易損害市場秩序等。此外，地方監管部門應當認真查處金融組織內部實質性不合規行為，避免浦發銀行成都分行事件中呈現的各種以形式合規掩蓋事實違規行為；將定期審查與不定期檢查相結合，在不妨礙金融機構正常經營管理的同時，全面加強對金融組織內部行為的合規管理與風險管理。

(三)完善地方金融組織信息披露制度

鑒于金融行業的特殊性，信息披露是使市場參與者有效獲取金融機構的運營情況與財務狀況、進而能作出正確的風險判斷必不可少的保證，是建立市場信心、穩定市場安全的必須。就我國目前的信息披露法律法規體系而言，針對大型的銀行、保險公司、公開發行證券的公司，相關監管部門已經出臺了部門規章和行業規定進行規制，但仍然存在信息披露不夠全面，披露標準不夠統一，沒有專有和機密信息披露處理方面的條款等問題。[15]

對地方金融監管機構而言，區域性信息披露監管中凸顯出的問題表現在：非法規強制信息披露的中小型金融組織信息披露意識較淡薄，披露自愿度低，導致相關監管難度大，容易造成監管缺失，加大市場潛在風險。

因此，省金融監管機構應當遵照《四川省地方金融條例(草案)》的規定精神，明確信息披露的主體范圍，針對不同的金融組織主體制定更精細化的信息披露標準并提供相關模板，使披露流程運行更順暢更快捷、信息搜集與傳遞的成本更低廉，以此提高金融組織信息披露主動性、自覺性。與此同時，盡快建立地方金融組織信息綜合服務平臺，以向市場參與者提供更便捷的信息獲取渠道，加快信息兩端傳遞效率，使信息披露更全面、更及時。

(四)規范地方性金融創新行為

按照風險配置市場理論，現代金融創新與金融監管之間應當呈互補而不是對立關系。金融創新的發展促使風險配置市場形成，客觀上推動監管水平的提高；而金融創新發展的縱深和覆蓋領域，又依托于金融管理主體通過外部干預保護風險配置市場的發展演進和正常運行。[16]換言之，地方金融監管機構在貫徹鼓勵創新的原則同時，仍需對地方性金融創新行為進行必要的審查監督，以市場穩定促進持續創新，以持續創新不斷誘發市場活力。

要實現四川省建設西部金融中心等現代金融集聚區的戰略目標，金融創新是必由之路。然而，鼓勵創新不是監管失靈的保護傘。相反的，地方金融監管機構更應特別注意金融創新、尤其是“金融+科技”及“金融+互聯網”模式下可能造成的灰色地帶，特別警惕當監管手段不能適應金融創新的發展速度時反向引起的市場動蕩與風險。

具體到實施路徑上，地方金融監管機構應當緊緊抓住金融創新的本質，一方面逐步放松對金融創新的主體及品種的限制，另一方面深入了解金融創新產品的功能與性質，結合功能監管的思路，按照其所屬類別嚴格規范該產品的創新程序，引導金融創新從研發到入市全過程符合法律法規、行業準則。現代金融創新還要求地方金融監管機構具有金融科技化、大數據化的監管思維，適應傳統金融機構與金融科技公司結合的創新方式，并從監管手段上作出積極回應。

(五)促進地方消費者權益保護

行為監管的終極目標與制度落腳點是對金融消費者進行必要的保護。地方金融監管機構作為能夠直接面向地方金融消費者的行政主體，應當將地方監管的時效性、機動性充分顯現出來，除了要對地方金融組織的經營管理行為實行規制外，還應出臺加強消費者權益保護的系統細則，建立以直接保護措施為要件的制度體系。

從2012年起，我國開始實行“內雙峰”模式的監管制度，“一行三會”下各內設消費者權益保護局。目前在四川省，依照中央監管模式的思路，由中國人民銀行成都分行、四川保監局設立的保險業消費者權益保護中心、四川證監局設立的投資者保護處、四川銀監局設立的銀行業消費者權益保護處共同組成我省消費者權益保護的機構主體。作為內設機構，各消費者權益保護機構的獨立性亟待加強，多頭監管模式下各機構協調性還應提升，對于消費者權益保護不同渠道的宣傳普及還需繼續擴大。

對此，省金融監管局要積極發揮對國家金管部門駐川機構的配合與協調作用，加快構建川內各地區、各行業相對一致的金融消費糾紛解決制度，創造與金融消費者溝通的多元渠道，增強對消費者進行相關金融知識、維權途徑的宣傳教育力度，與各消保機構共同形成分工明確、信息共享、銜接流暢、高效有力的地方消費者權益保護體系。

注釋：

① 參見項衛星,李宏瑾的論文《當前各國金融監管體制安排及其變革:兼論金融監管體制安排的理論模式》，《世界經濟》,2004年第9期。默頓和博迪將金融體系分為：(1)清算和支付結算功能；(2)聚集和分配資源的功能；(3)在不同時間和不同空間轉移資源的功能；(4)管理風險的功能；(5)提供信息的功能；(6)解決激勵問題的功能。以現有金融體系舉例，(1)-(6)分別可對應為：票據、投資基金、期貨、保險、股指、期權激勵。