中國縣級融媒體中心改革發展報告*

■ 陳國權

回顧改革開放以來縣級媒體發展的歷史,就是一部“治散治濫”的歷史,“一放就濫、一管就困”貫穿始終,即使是如今的縣級融媒體中心建設,也遇到“一放就濫”的問題,治理整頓迫在眉睫。

一、縣級媒體發展歷程與現狀

(一)廣電的治散治濫

我國縣級媒體的第一個發展高潮是20世紀50年代,大量縣級報紙應社會主義改造與建設動員的需要而創刊,1956年底,僅浙江省就有縣報75家,縣縣有報。①但三年困難時期,縣報陸續停刊。

縣級媒體發展的第二個高潮是20世紀80年代中期,1983年3月,為迅速提高廣電覆蓋面,廣播電視部召開了全國廣播電視工作會議,時任部長吳冷西提出,兩級辦電視的政策已不適應形勢,凡具備條件的省轄市、縣也可開辦廣播電視臺,除轉播中央和省臺電視節目外,可播出自辦節目。②后來的中共中央37號文件明確了“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”的廣電體制,縣級廣播電視臺數量迅速增加。從無到有,1985年,縣級電視臺就有了61座,全國電視臺從1980年的29座,到1991年的543座,增量主要就是市縣電視臺。縣級電視臺風起云涌,但“一放就濫”,很快就出現了重復建設、資源浪費、閑置、內耗的現象。

廣電的治散治濫開始逐步推進,1995年5月,廣電部的《關于對各級無線和有線廣播電臺、電視臺進行檢查的通知》下發,整頓非法批臺、建臺、亂播濫放現象。1999年11月國務院辦公廳發布《關于加強廣播電視有線網絡建設管理意見的通知》,主要內容:一是網臺分離；二是電視與廣播、有線與無線合并；三是四級廣電停辦；四是公共頻道將取代縣級電視臺的自辦節目,只留一定時段供縣級電視臺播出本地新聞和專題節目。③

2002年7月1日起,省級電視公共頻道統一開播,縣級電視臺的自辦電視頻道被取消,主要職能改為轉播中央、省和市級電視臺節目。這將縣級臺逼到了邊緣,但縣級廣播電視臺依然在艱難中發展。2007年底,全國廣播電視播出機構2587座,其中縣級廣播電視播出機構1916座,約占全國廣播電視播出機構的74.1%。④

(二)2003年縣市報治理整頓

報紙方面則要窘迫得多。20世紀90年代中期,在鄧小平南巡談話精神鼓舞下,縣市報掀起了“復刊”“創刊”的高潮,呈現出前所未有的繁榮景象,這實際上是縣級媒體發展的第三個高潮。在談話發表當年,縣市報數目發展到200多家,1993年達300余家,1994年460余家。到21世紀初,比如浙江省,又一次實現了除海島縣,縣縣有報紙的盛況。最火爆時,僅2000年12月,國家新聞出版署就給浙江省新批了8家縣級日報公開刊號。縣級報紙也是一放就濫,全國一下子涌現出了1000多份縣級報紙,當然這其中有些沒有國內統一刊號。一個村委會要訂中央、省、市、縣四份黨報,在減輕農民負擔的呼吁下,報紙的治散治濫被提上議事日程。

2003年7月,《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步治理黨政部門報刊散濫和利用職權發行,減輕基層和農民負擔的通知》下發,要求:“縣(市、旗)和城市區不再辦報刊,已經辦的要停辦。對個別影響大、有一定規模的縣市報,可由省級黨報或地市級黨報進行有償兼并,或改為地市級黨報的縣市版。”7月23日,新聞出版總署提出了縣報刊號保留的具體標準,即:“對人口在50萬以上,國內生產總值在100億元以上,社會消費品零售總額在30億元以上的縣(市、旗)所辦報紙,年廣告收入在400萬元以上的,經嚴格評估論證后,可由省級黨報或地市黨報進行有償兼并,或改辦為地市級黨報的縣市版。”⑤

2003年的報刊治理整頓終結了四級辦黨報的歷史。2003年6月,共有1000多份縣報,其中309家有全國公開刊號。整頓之后,2003年7-12月,258家具有全國統一刊號的縣報被注銷，51家縣市報⑥的刊號予以保留,其中包括6家“我黨解放前創辦”,4家少數民族自治縣報紙,以及41家經營狀況較好、擁有一定經濟能力的縣報刊號被保留，分別由省級或地市級黨報進行有償兼并,不再歸為黨報序列。

(三)滿足縣級傳播需求的縣級媒體突圍

經過兩次治理整頓,全國縣級黨委政府手頭所掌握的傳播工具與陣地就變得極其缺乏。調研中,我們感受到,各縣對一個自己擁有自主權的媒體有著非常迫切的需求,強制性地關停并轉,并不能夠扼殺這樣的媒體需求，相反卻讓這種需求變得更加強烈。

在公共頻道體制下,縣級黨委政府所詬病的是擁有廣播電視臺,需要財政投入的同時,卻完全沒有話語權。這樣不適應基層需求的改革一般都難以持續,加上縣級電視臺與公共頻道爭奪播出時段,以及公共頻道定位上的搖擺,導致后來除了安徽等少數幾家公共頻道,大部分公共頻道基本上名存實亡,都成了省級各頻道的墊底,在尷尬中艱難度日，而擁有足夠需求的縣級電視臺依然在曲折中繁榮如初。

為滿足傳播需求,大量以“今日”為開頭的沒有統一刊號的縣級報紙也開始涌現。縣市報不減反增,以浙江省為例,2003年治理整頓前共有57家縣報,其中有27家擁有國內統一刊號。整頓注銷了11家縣報的刊號,保留16家,后又變通增加了2家,共18家縣報有刊號。但目前據調查,浙江全省有刊號和無刊號的縣報共65家,實際上比2003年整頓之前還增加了8家。而其他省份的縣報也大都相繼恢復或者更名,贈送訂閱,沒有廣告許可證。

(四)新媒體成縣級輿論格局最大變量

世紀之交,新媒體的崛起帶來沖擊的同時,也給渠道匱乏的縣級媒體提供了絕好的拓展機會。只要內容足夠有吸引力,縣級媒體就有了突破區劃限制的可能。

從電子版、手機報,到之后的兩微一端、短視頻,基本上所有的新媒體形態,縣級媒體都有涉及。據調查,縣級媒體中有60%擁有三種以上的媒介形態，在今日頭條、一點資訊等第三方平臺開通了官方賬號的有45.1%，有579個縣擁有新聞客戶端,覆蓋率達30.96%，占比達87.54%,共計1637個縣開辦了微信公眾號。⑦

目前縣級輿論格局的最大變量是地方自媒體,包括政務媒體和個人自媒體。縣級移動、電信、聯通及局以上部門、一些社會團體、企業、個體都利用新媒體搭建自己的自媒體平臺,一些縣甚至出現了地方自媒體內容矩陣公司,聯盟了上百個城市的自媒體,這些自媒體分食了縣域體制內媒體的內容流量與廣告資源。加上大型互聯網公司最近幾年的流量下沉策略,都給縣級媒體傳播格局帶來巨大影響。由于體制機制的束縛,這些大平臺賬號中,縣級媒體的影響力遠比不上那些自媒體。宣傳部門的同志反映,這些自媒體中的謠言、軟文、色情、暴力等負面內容成為影響縣級輿論生態的重要因素,嚴重干擾了輿論良性格局的建構。避免這些流量下沉的自媒體影響,成為縣級融媒體中心建設的重要價值與意義。

(五)縣級融媒體中心的建設機遇

為滿足縣級傳播需求,應對新興媒體沖擊,堅守基層輿論陣地,打通輿論傳播的“最后一公里”,縣級融媒體中心建設應勢而生。2018年8月21日召開的全國宣傳思想工作會議上,習近平總書記提出“要扎實抓好縣級融媒體中心建設,更好引導群眾、服務群眾”⑧。

實際上,在中央頂層設計之前,為應對縣級媒體所存在的問題,很多縣已較早開始了改革嘗試。縣級融媒體中心也是建立在大量基層試點之上的頂層設計,滿足基層的切實需求。

一些縣先以建立縣級新聞中心的名義來滿足縣級傳播需求。比如,杭州建德市的縣報刊號在2003年報刊治理整頓中被注銷,后成立建德新聞傳媒中心,建設建德新聞網站,出版免費發行的《今日建德》,經費由市政府補貼。同時,市區部分街面廣告,由傳媒中心負責經營,以彌補經費缺口。2005年,這一經營模式很快推廣開來。一般新聞傳媒中心也是匯聚當地媒體資源的聚合平臺,由縣委領導,各縣宣傳部主管,這成為當前的縣級融媒體中心前身。

縣級媒體合并為一家的嘗試也較早開始。貴州甕安縣2008年將報紙、廣播、電視、網站合并為一家媒體。2011年,長興傳媒集團由原來的長興縣委報道組、長興政府網、長興宣傳信息中心、長興廣播電視臺四個單位整合組建而成。

2018年開始,關于縣級融媒體中心的基層試點開始在一些地方推進。2018年2月,浙江青田電視臺與青田僑報社合并成立了青田傳媒集團。2018年4月,河南日報報業集團旗下的大河網與安陽縣聯合建設縣級融媒體中心。2018年7月6日,瀏陽融媒體中心掛牌，同日,四川省市縣融媒體中心建設現場會在達州市召開，7月21日,北京海淀區融媒體中心掛牌……2018年8月21日全國宣傳思想工作會議后,全國掀起了建設縣級融媒體中心的高潮,這是縣級媒體發展的第四個高潮。

融媒體中心建設對于縣級媒體而言,是個千載難逢的好機遇,借勢縣級融媒體中心建設的春風,可以在體制機制、資金資源、場地人員、編制機構等縣級媒體以往根本無法解決的問題上獲得改革動力與支持,迎來縣級媒體的大發展、大繁榮,提升縣級媒體傳播“四力”,達成“引導群眾、服務群眾”目標。

二、縣級媒體存在的困境與問題

歷次的媒體結構性調整中,縣級媒體都是裁撤的重點。在2018年8月之前,縣級媒體長期不被關注和重視,存在很多問題。

(一)機制落后

對于進行融媒體中心建設的縣級媒體而言,機制落后表現在它的矛盾性。媒體主管領導主張縣級融媒體中心改革“媒體優先”、先試先行，但各類監管者則認為政策面前應對所有事業單位一視同仁,一把尺子量到底。新昌縣新聞傳媒中心主任陳立新說:“現有體制把你的手腳捆起來,卻要你到市場去游泳；管理方式按照機關事業單位管理,運行的卻是市場化模式,不好解決。”

1.編制緊張且復雜。人才缺乏已成為制約縣級媒體發展的重要因素,但編制成為引進人才的一大壁壘。鄂爾多斯東勝區新媒體中心由于新成立且專業性強,受崗位職稱評聘和專業技能等因素局限,成立時核定編制有7個,卻一直無法從相關部門調配人才,中心原有的兩個編制也不得不被編辦收回。2017年10月,新媒體中心采用購買服務的形式引進了幾名工作人員,但待遇問題卻未能妥善解決。⑨

縣級媒體編制復雜也成為影響改革推進的大難題。一個縣級電視臺內有兩三種不同的編制,不同編制不同待遇,很難留住沒有正式編制的人才。⑩河北張家口宣化區試圖整合區內三家媒體,但三家媒體的人員編制、身份都很復雜,全額、差額,事業、企業,聘用、勞務派遣等,很難處理。

2.績效考核不成熟。推進當前縣級媒體的改革,要求媒體具有較大的考核權,實現被考核者的業績貢獻和激勵作用。但對于采用全額撥款事業單位體制的媒體而言,如果將在編人員全部列為全額撥款編制,那么目前政策對全額撥款事業編制人員的工資結構及發放金額都有詳細的政策依據和財政預算,并且落實到人,否則就是違規發放。強調績效考核與業績貢獻的企業化分配機制和傳統事業單位強調總量穩定的資歷性工資結構就難以匹配。

一些縣級媒體也有績效考核制度,但是工資浮動部分差額很小,員工根本不在乎,基本上起不到獎優罰劣的作用。在一些有多種編制的單位,就出現事業編制的不干事,還拿錢多，編外、企業編制的干活多,卻拿錢少的現象,分配不均,積極性調動不起來。

有些縣還將媒體績效考核、參賽評獎的獎勵當成濫發津補貼而制止,這實際上將媒體的特殊性與公益事業單位的基本性質人為割裂,一定程度上打擊了采編人員的積極性。

3.缺乏晉升晉級通道。一些縣級媒體,特別是沒有公開刊號的縣級報紙,記者編輯沒有職稱評定通道,也缺乏晉升機制,只能“混著”。人才流失現象嚴重,跳槽、公務員考試成為流失的兩種主要方式。寧津縣廣播電視臺的部分招聘人員甚至有編制的人員通過跳槽、公務員考試等方式尋求其他方面發展。浙江縉云電視臺近三年就有10余名青年職工外調或辭職。而流失員工中,優秀人才占比較高。

更難辦的是縣級融媒體中心整合機構所帶來的干部職數大幅壓縮問題。整合后的事業單位,領導管理崗位超編的,一般只減不增,“退一縮一”,逐年消化。但這樣一來,年輕干部成長的天花板就大幅降低,晉升無望,對這樣的整合改革有抵觸心理，干部老齡化也將愈演愈烈。

(二)經濟困難

平常展示多的縣級融媒體中心建設的“典型”大多是經濟基礎較好的縣的媒體,與這些典型相比,全國2851個縣當中,絕大部分經濟發展情況一般,當然還包括貧困縣,這些縣的縣級媒體經濟狀況較差,甚至有些捉襟見肘。

世紀之交的“臺網分離”改革中,縣級網絡公司收歸省網絡公司垂直管理,這使大部分縣級媒體失去了最大的營收來源。如今,回頭看看僅存的幾家臺網沒有分離的縣級媒體的營收狀況,就可知臺網分離給縣級媒體帶來怎樣的經濟困難。湖州市的長興、安吉、德清是三個臺網沒有分離的縣,其中,長興2017年廣電網絡收入4000萬元,廣告收入3800萬元；安吉廣電網絡收入3000萬元,廣告收入只有1500萬元；德清廣告網絡收入3000萬元,廣告收入4000萬元。不可想象,如果少了有線網絡的收入,這些縣級媒體依靠什么來填補。

從當前的媒體功能看,縣級媒體營收只能依靠廣告,但縣級媒體廣告形式越來越少,極少有品牌廣告投放,留給縣級媒體最多的只能是醫療廣告、購物廣告,卻受制于越來越嚴格的廣告審查，加上各縣的戶外廣告、LED廣告、自媒體公號等的蠶食,縣級媒體的廣告形勢越來越糟糕。2007年甘肅玉門縣各類媒體廣告總收入有310萬元,2015年卻滑落到36萬元。貴州省各縣廣播電視臺陸續遭遇經濟危機。經濟困難導致設備老舊、人才緊缺、節目經費缺乏、節目質量差,一些節目也因缺少廣告而不得不停播。

對于一些經營實在無法持續的縣級媒體而言,財政扶持或者撥款是一個較好的選擇。但是,擁有財政撥款或者扶持的都是財政情況較好的縣,對于一些經濟發展層次不高、財政情況較差的縣而言,不可能另外拿出錢來支持縣級融媒體中心建設。江報客戶端總編輯黃新陽說:“江西省有25個縣依靠省級財政補貼40萬元建設縣級融媒體中心,一些縣還直呼承擔不了。”山西某縣新聞中心主任很焦慮,他坦言:“縣級融媒體中心建設如果沒有財政的扶持,就很難持續；但我們縣不可能拿出錢來。”一些縣級媒體“吃飯經濟”都存在問題,遑論建設。

(三)“四力”弱化

當前對縣級媒體改革的探討聚焦于內容生產端的技術創新,而不注重用戶端的需求變革,這實際上倒置了縣級媒體改革的本質。媒體改革變成了炫技,“炫耀鋤頭,而忘記了種地”。縣級媒體當前最大的問題并不是技術落后,而是內容質量的低劣所導致的“四力”弱化。

1.縣級媒體缺少市場機制的浸淫。大部分縣級媒體都沒有實行企業化管理,20世紀90年代開始的都市媒體浪潮的影響只波及地市,縣級媒體在本地一般都沒有競爭對手,缺乏競爭動力,也就沒有了改革的動力。缺乏績效考核機制,加上人才、技術、資金等的匱乏,使得縣級媒體的內容質量普遍不高,創新動力不足,吸引力不夠。

2.縣級媒體立足本地,受制太多。新聞報道程式化成為普遍問題,會議新聞多,民生新聞、社會新聞少,當地黨政五套班子輪流登場,講話、出席各種活動。一方面是迫于當地宣傳任務,不得不報道這類新聞；另一方面是人力物力有限,自制內容生產能力不足,只得將縣級領導的日常工作、會議作為報道題材。熟人社會,受制太多,更缺少輿論監督報道,曾經有些縣級媒體有過輿論監督的嘗試,但很快就被事件分管領導或說情者打消了激情。

3.縣域狹窄,新聞素材缺乏。一個縣不可能每天發生很多有新聞價值的事情,縣級媒體的可報道資源相對匱乏,不得不通過提高重播率來填充播出時間。為豐富內容,一些縣級媒體不得不引進大量內容,但由于資金限制,引進的大部分都是一些廉價電視劇,加上那些低劣購物廣告、醫藥廣告,嚴重影響用戶情緒,遭致反感。

即使成立了融媒體中心,也不會增加多少新聞資源,甚至加劇了新聞資源的稀缺性。江西貴溪市2016年10月組建了融媒體中心,目前共有11個媒體平臺,2017年度傳播指數位列江西省100個縣中的第一名,但是每周原創稿件只有30余篇。總體上看,縣級融媒體中心發布平臺太多,原創內容稀缺的問題極為嚴重,更遑論優質原創內容,僧多粥少的現象較為普遍。

(四)重復建設

縣域面積狹小,卻有三個以上的媒體。重復建設這么多的媒體部門,導致崗位設置和采編人員嚴重不足。貴州湄潭縣有三家縣級媒體:縣外宣中心、縣文體廣播電視局主辦的湄潭有線電視臺、縣網絡中心主辦的政府門戶網站。其中,縣外宣中心有編制7人,縣有線電視臺有編制13人,縣網絡中心有編制4人。

鑒于縣級媒體重復建設的問題,有多位實踐者較早提出過縣級媒體的整合思路與意義,包括統一宣傳口徑、整合人才設備資金、提高效率等。當前的縣級融媒體中心建設正致力于解決縣級媒體功能重合、內容同質、力量分散、重復建設的問題。長興傳媒集團新媒體中心主任徐峰介紹:“縣級媒體跟地市、省級不一樣,地方很小,新聞就那么多,常常一個新聞事件中,各個單位都派人去采訪,事情很小,記者現場烏泱泱一大片,很不好看，縣委書記下鄉調研,僅記者就坐了一車,既耗費人力物力,又拉低了效率。所以在2011年才會成立長興傳媒集團,試圖改革這種情況。”分宜縣融媒體中心李建艷介紹,以前一個活動需要2-3名記者,現在由融媒體中心采訪部調度,1名記者就可以完成。河北辛集市融媒體中心成立后,同一個采訪任務實現了從之前的2-3路4-5人到現在的1路1-2人的轉變。

具有實際需求,滿足當前難題，這也是縣級融媒體中心建設與省市級媒體整合相比,更具可行性的主要原因。

三、縣級媒體改革的理念與原則

習近平總書記在2018年9月20日主持召開的中央全面深化改革委員會第四次會議上強調,要把改革重點放到解決實際問題上來。當前的縣級媒體改革應著力解決阻礙發展的體制機制問題,在改革理念上應有所厘清。

(一)實行企業化管理要因地制宜

縣級媒體改革必須走出“市場化”誤區。很多人一說媒體改革就是“甩包袱”,把媒體推向市場,自收自支，弱化和忽略了媒體的職責使命和公益性質。

課題組在為一些縣進行改革咨詢時深深地感受到，縣級媒體改革的最簡單做法就是實行企業化管理,則人員、編制、薪酬、績效難題都能迎刃而解。但問題是,很多縣級媒體缺乏足夠的經濟體量維持企業化管理,縣域經濟發展水平相對落后,商業規模小、層次低,缺少廣告資源,不可能獲得持續的經濟支持。在一些縣級媒體人看來,這一輪縣級融媒體中心建設大鋪攤子,增員增編,財政大幅補貼,但當地行政長官支持以及經濟支持的可持續性令人擔心。

全國縣級媒體中,完全企業化的少之又少,大多數縣級媒體采用的都是全額撥款或差額撥款形式。湖南省共有89家縣級廣播電視臺,其中全額撥款事業單位49家,差額撥款事業單位40家。

作為縣級融媒體中心的典型,長興傳媒集團實行的是企業化管理，但這是建立在長興縣雄厚的經濟基礎上的。據調研,2003年對縣市報治理整頓中,因滿足4個經濟條件而保留下來的41家縣報目前普遍情況較好。比如浙江日報報業集團旗下的9家縣報,杭州日報報業集團旗下的5家縣報,都已成為報業頹勢下集團重要的利潤來源。主要原因就是這些縣報所在的縣是“百強縣”,媒體經濟運行基礎較好，而絕大部分的縣則沒有這樣的經濟條件。

實際上,即使實行企業化管理,大部分縣級媒體也只能依靠政務、購買服務或者活動經營來實現,賺的也都是政府的錢。比如邳州廣電的“政企云”,為政府、事業單位、國企等客戶提供宣傳、信息發布、數據、托管、活動、技術等服務,一年創收500多萬元。長興傳媒集團的經營收入中,政務合作、活動營銷、產業運營、商業廣告比例為3:3:2:2,其中前3項就主要來自政務。

在這種情況下,縣級媒體實行企業化管理切忌一刀切,應因地制宜。采用公益事業單位的性質更符合縣級媒體實際，當然,對于有條件的縣,也可以實行企業化管理,但要實行嚴格意義上的事業企業“兩分開”。江西分宜縣融媒體中心作為全額撥款公益類事業單位成立后,同時成立了一家獨立核算的經營性傳媒公司,負責分宜縣融媒體中心旗下的媒體平臺的經營創收。融媒體中心與經營性公司實行徹底的兩分開,用經營性公司的營收來支持融媒體中心運作。還有山東高密融媒體中心以及江蘇金壇廣電也都成立了文化傳媒公司負責經營,將采編與經營徹底分開。

從當前縣級媒體應承擔的輿論與服務兩種職能上看,新昌縣傳媒中心主任陳立新建議,財政應對公益性職能全額撥款,進行事業保障，而允許服務職能進行市場化運作、企業化經營。這是符合當前縣級媒體發展實際的。

(二)不做App

從現在已經建成的縣級融媒體中心的情況來看,不僅是大屏幕成為了標配,一個自己能夠掌控的App也成為標配,有些縣如浙江青田還擁有兩個App。一般情況下這個App的功能是多而全的,新聞、政務、民生服務板塊都有,還會采用UGC模式,試圖用App來聚攏區域內所有的內容生產者、服務提供者。

但實際上App的效果較差。2016年邳州廣電的“邳州銀杏甲天下”App上線,目前總裝機量只有45萬,但仍然摘得2017年度中國縣域最強廣電App排行榜的冠軍。其他縣域App的裝機量、活躍用戶數可想而知。同樣,山東寧津的“智慧寧津”App目前只有2萬裝機量,總點擊量只有2200多萬次,但在全國近200家與山東臺輕快融媒體云平臺合作的縣級臺點擊量統計中多次排第一名。

即使是縣級融媒體中心所強調的“平臺”模式中最關鍵的UGC賬號入駐,也遭遇了數量極少的問題。“邳州銀杏甲天下”App的“政企云”只吸引了不到45家鄉鎮企事業單位入駐,江西分宜縣融媒體中心的“畫屏分宜”App目前也只有100多個賬號入駐。但如果考慮到一個縣只有二三十萬人口,類似于45萬的裝機量、100個入駐賬號又是非常努力的成果。一個縣,確實沒有足夠支撐App平臺運行的資源。

對于App的使用而言,施拉姆的媒介選擇公式同樣起效,媒體選擇=媒體獲得的價值/費力程度。而在平臺模式下,App使用人數很少時,用戶加入所需要的費力程度,包括下載、時間、精力等要高于其所獲得的價值。只有用戶達到一定規模,平臺具有更高價值,才容易吸引新用戶，當所獲得的價值超出費力程度時,這個節點就是App的“臨界規模”。為達到App的“臨界規模”,很多App都動用行政手段,下載任務層層分解,比如湖北竹山縣委辦、政府下發紅頭文件,要求各鄉鎮、單位積極動員系統和下屬干部職工及其家屬安裝“云上竹山”App,還要按時間通報安裝進度,從而實現了“干部職工安裝全覆蓋”。

但這些手段仍然無濟于事,這樣的硬性安裝得到的用戶黏性很差,而且還會遭遇“換機陷阱”。縣級媒體平臺資源有限,無論怎么努力都無法達到這個“臨界規模”,這個平臺就越發缺少對用戶的“補償”。因此,課題組認為,縣級媒體提高服務能力不能以App為抓手。

從某種程度上說,縣級融媒體中心最需要的是平臺思維,強調用戶體驗和用戶的獲得感,而不是純粹的App平臺。比如,更強調生產者與消費者之間的交易成本,信息搜索成本、交易的談判成本和交易執行成本。不僅關注貨幣成本,更關注時間與精力等非貨幣形式成本。

(三)不能一刀切

中國2851個縣,每個縣的情況都不一樣,媒體運行情況也不一樣,既存在一些共性問題,也存在一些個性問題,需要區別研究應對,政策實施不能“一刀切”。

“四級辦電視”政策雖促進了縣級電視臺的發展,但也存在盲目建臺的問題。一些縣不顧本縣經濟情況建臺,獲批后卻由于條件不成熟不能開播，還有的縣盲目模仿中央、省臺的機構崗位設置、場地安排,鋪張浪費，正是這些問題導致之后的治理整頓。同樣,2003年對于縣級報紙一刀切的治散治濫,至今仍然為人們所詬病。很多人認為,不應以計劃經濟的思路來干預縣報的生存與發展，是否應該擁有報紙,應由當地政府和讀者需求決定。這就導致治散治濫之后,大量沒有公開刊號的縣報紛紛創刊,在邊緣中求生存。

2017年1月,劉奇葆同志在推進媒體深度融合工作座談會上,強調各媒體要從自身條件出發,進行“中央廚房”的建設。這句話同樣適用于縣級融媒體中心改革,各縣級媒體應結合自身情況發揮主觀能動性。

2018年9月,中宣部在長興召開縣級融媒體中心現場會,要求全國所有的縣在2020年前建設好縣級融媒體中心,2018年要先行建設600個縣級融媒體中心。有一些省份卻已搶在時間表前面率先“完成”縣級融媒體中心建設任務,浙江省提出的口號是“力爭2019年底實現全省全覆蓋”；貴州省更快,2019年4月前,全省88個縣區的縣級融媒體中心將全部建成；四川省也提出“183個縣將于2019年建成縣級融媒體中心”。

在時間表的壓力下,應付現象頻頻出現。一些縣級媒體迅速成立了“融媒體中心”,但往往只是簡單地讓新聞中心、電視臺、網站等坐在一起“合署辦公”，或者就直接做加法,新成立一個“融媒體中心”,然后讓每個單位出一個人到“融媒體中心”坐著，甚至只是簡單掛牌成立了“融媒體中心”,搞個儀式,剪一下彩,揭一下紅布,縣內各個媒體機構并沒有進行整合,各媒體的機制也沒有改革。

實際上,每個縣級媒體所處縣域的經濟發展情況、人口總數、城市化進度、當地媒體競爭格局,甚至包括當地行政一把手的重視度,都影響著縣級媒體改革的方向、路徑與做法。建設縣級融媒體中心還是應該采用適合本地本單位的實際情況的媒體改革舉措。

四、縣級媒體改革的著力點與路徑

2018年11月14日,中央全面深化改革委員會第五次會議通過了《關于加強縣級融媒體中心建設的意見》,指出要深化機構、人事、財政、薪酬等方面的改革,調整優化媒體布局,推進融合發展,不斷提高縣級媒體的傳播力、引導力、影響力。

當前的縣級媒體發展,要切實提升縣級媒體的傳播力、引導力、影響力、公信力,更好地“引導群眾、服務群眾”,最需要的并不是“大屏幕、大平面、大機構、大技術”,而是從頂層設計角度的體制機制改革,以及與之相匹配的資金、人才、機構改革政策。

(一)有效整合媒體資源

中宣部在縣級融媒體中心建設現場會上提出:“努力把縣級融媒體中心建成主流輿論陣地、綜合服務平臺和社區服務樞紐。”要實現這三個功能,必須有效整合縣域內各種媒體資源。包括縣域內各部委辦局創辦的各種政務自媒體,以及商業自媒體,可借勢縣級融媒體中心建設將其整合管理,協同發布。要讓區域內幾十萬人,各部委辦局、企事業單位為“縣級融媒體中心”制造信息產品并創造交易。

全國目前有政務微博近30萬家,政務微信超過10萬家,其中,縣級及縣級以下政務自媒體占大部分。這些也都屬于體制內媒體,能夠彌補縣級媒體資源不足、覆蓋面小的問題,但同時也存在著相互競爭與多頭管理的問題,“正規軍”與“游擊隊”有時還會互相干擾,甚至對同一件事情發出不同聲音。因此,縣級媒體改革的重要步驟就是將這些“游擊隊”納入縣級融媒體中心,統一管理,一個聲音、多個出口,發揮專業團隊在輿論傳播與輿情溝通上的專業優勢。

河北辛集市按照《宣傳辛集新聞線索上報工作考核辦法》,將各鄉鎮部門、大型企業的219名信息員全部納入考核,然后集中力量運營微信公眾號“辛集發布”,還開通了頭條號、鳳凰號、企鵝號,實現了“兩微十號”。組建了涵蓋全市各鄉鎮、部門的845個工作群,涉及1.3萬名干部職工,36家政務新媒體、39家自媒體的“百萬粉絲矩陣群”,按照“同一事件、時間、信息、聲音、位置”的“五同一”要求,對辛集發布的重要信息一起轉發、推送。

整合政務資源也有利于達成“服務群眾、引導群眾”的目標。河南項城融媒體中心整合了全市70個官方網站、42個微信公眾號,進行統籌管理,信息統一發布，還與其他單位合作,將各鎮辦的服務大廳業務辦理、問題投訴、熱點答疑等接入融媒體中心，打造“智慧城管”,對井蓋、路燈等實行網格化管理,市政設施一旦損壞,融媒體指揮中心將收到警報,然后定位處理。浙江安吉縣助力“智慧安吉”建設,建設全縣的信息網絡和視頻監控平臺,將新聞傳播、政務信息、民生信息和社會治理等都集中在這個平臺,人民群眾可以通過電視機頂盒,了解村務公開信息,享受衣食住行玩樂購等便民服務。既可增收,也為延伸服務和產業發展奠定基礎,用服務增加縣級媒體造血能力。

(二)大刀闊斧整合機構

當下縣級媒體迫切需要解決的是職責不清、重復建設、陣地弱化、創新乏力的問題。

首先需要樹立管辦分離的機構改革理念,進行宣傳部、網信辦、融媒體中心三個機構的職責交叉部分的確權。江西分宜從縣委宣傳部剝離出微博、微信、手機報、內部刊物四個媒體,從縣文廣新局剝離出縣廣播電視臺、網絡傳輸中心,從縣政府辦剝離出縣政府網新聞頻道,將之整合,成立了分宜縣融媒體中心,宣傳部、網信辦只承擔管理職能。

相對于外部資源的整合,內部機構的整合難度更大,因為它會打破現有利益格局。比如,中層職位就會減少,原有的中層股長沒有辦法安置,年輕同志的晉升空間會被壓縮,重新定崗定編會讓一些游手好閑的同志感到危機,遭致較多人的抵制與反對也是情理之中。縣級媒體的機構整合改革必須杜絕“完成任務”的懶政思想,尋求上級黨委政府的強力支持,先行整合各部門權力,拉動機構整合；不做簡單的“增量改革”,敢于在存量上動刀子,不憚于割掉一些既得利益者的奶酪。

縣級媒體應抓住縣級融媒體中心建設這一大好時機,大力推進媒體機構整合,并以機構合并為抓手快速推進改革,同時妥善解決好富余管理人員的轉型以及崗位調整和人員職責的確權。北京海淀區實施媒體“大部制”改革,撤銷了區屬各個媒體單位,組建了融媒體中心,將以前的報臺網業務、區委網、政府網都劃歸到融媒體中心運營維護，將原有的19個科室整合壓縮成8大中心,構成扁平化的體制架構,破除融媒體中心內部的機構壁壘。

浙江常山縣2017年就開始合并廣電臺、新聞中心、新聞傳媒發布平臺,整合三個媒體的人員、資產、職能,成立傳媒集團,并將業務整合,成立全媒體采訪中心和編輯中心,統一調度所有采訪與編輯力量。

(三)優化磨合采編流程

縣級媒體應適應當前媒體融合傳播規律對策采編發流程進行再造,有統有分,不拘泥于理論,在實踐中不斷磨合,探索一套適應本媒體實際的科學的流程模式。其中,有三個共性點需要把握。

1.實行項目制,孵化爆款內容精品。人民日報社“中央廚房”的“項目制”運營模式有利于內容的創新與爆款產品的生產,一些縣級媒體也引進了這個模式,效果較好。邳州廣電按照興趣重新組合、跨體制搭配的原則,成立了融媒體產品實驗室,有60多名員工參與,生產出適應移動端閱讀的多個“爆款”產品。為保證項目的持續性,鼓勵員工的項目創意,邳州廣電還成立了項目評審委員會,通過初審的項目可招募組建項目團隊,項目實行另外的績效考核機制,以增加員工參與項目的收入。

2.形成完善的外宣聯動機制。對于縣級媒體而言,外宣是重中之重,應形成聯動機制。廣東鶴山縣建立“一站式新聞工作綜合平臺”,為上級媒體提供工作服務,形成通氣會、協調會機制,召集地市以上媒體負責人參加,目前已有中央省市26家媒體入駐,已召開新聞發布會3場,接待各級媒體記者400多人次。本地的“騰龍龍舟賽”“大交通”等重大活動也通過平臺分發到入駐的各媒體,形成了輿論宣傳合力,提升了外宣影響力。縣級媒體還應特別重視外宣激勵機制,在保障基本收益的同時,以更多的激勵措施鼓舞員工生產優質外宣產品，建立外宣學習機制,組織外宣進行專業培訓和對外交流活動,形成一批具有專業素養的外宣團隊。

3.加強把關制度建設。很多新聞中心都沒有總編輯,一般由主任來負責事務性的工作及內容把關,形成了采訪部、部委辦局街道、項目部和編輯部對接,編輯部向主任報送的模式。這種把關模式下,主任有較繁瑣的日常事務性工作,對于內容的把關會顯得細節不夠，而編輯部責任重大,承擔高壓的工作環境。因此,縣級媒體的改革應建立總編輯把關制度,使編輯部和主任都有更多自主空間,對于內容的把控也會更加完善細致。

(四)抓實做好績效考核

這是內部機制改革的重要抓手。需改革“身份管理”為“崗位管理”,改革“主觀評價”為“量化考評”,改革“檔案工資”為“績效薪酬”。績效堅持向媒體采編一線傾斜,多勞多得,少勞少得,獎優罰劣,獎勤罰懶。縣級融媒體中心作為特殊事業單位的性質與運作方式在改革績效考核時需要政策的理解與認可。

雖然縣級媒體要嚴格參照公務員或事業身份管理,但媒體作為內容生產者需要創造性勞動的工作屬性必須要有良好的績效考評作為指揮棒。為規避全額撥款事業單位屬性和不能自行制定獎勵政策的規定要求,四川合江縣新聞中心將考核指標細化,逐項落實到目標績效綜合考核辦法中,對目標績效考核獎金進行二次分配:每季度以部門為考核主體,按照內部考核等級發放；制定通訊員隊伍考核激勵機制,對稿件按瀏覽量發放稿酬,經費由承擔各平臺經營的國資公司——瀘州荔枝紅文化傳媒有限責任公司經營收益支付。青田縣委為保證薪酬改革到位,由縣委宣傳部牽頭制定了《青田縣融媒體中心(青田傳媒集團)年度工作目標考核辦法》,按照總量控制、自主分配、多勞多得、優秀績優酬的原則,激發員工干事創業活力,允許集團干部職工績效工資總量上浮50%。山東高密市確定廣播電視臺為公益事業單位,但同時每年拿出500萬元宣傳獎勵基金,用于獎勵有影響力的新聞產品。

為對產品質量進行合理評價,可采用“四力”評估體系,以所生產內容產品的傳播力、引導力、影響力、公信力作為評估標準。

同時值得注意和改進的是,獎勵政策要強調獎勵的及時性，即獎勵應及時發放給相應員工,而非經過很長的時間或者僅僅一張空頭支票,這樣獎勵的效果會大打折扣,及時的獎勵發放更能有效激發員工的工作熱情和優質內容創意。

縣級媒體還可將業績考核納入到職位晉升中,實行職務業務提升雙軌制首席、領銜制度。長興傳媒集團優化“雙聘+五檔薪酬”機制,2017年開始實行“積分制考核體系”,逐步建立起科學公正的量化考核體系,并建立人才選拔雙軌提升機制,對于具備管理能力的人員,結合績效考核和選拔機制,納入中層崗位；對于業務能力較強的人員,則出臺配套的特殊人才年金制和首席人員首席待遇制度,使員工擁有兩條上升通道。

(五)積極爭取資金政策

2019年1月25日,習近平總書記在中央政治局第十二次集體學習時強調:“各級黨委和政府要從政策、資金、人才等方面加大對媒體融合發展的支持力度。各級宣傳管理部門要改革創新管理機制,配套落實政策措施,推進媒體融合朝著正確方向發展。”這為當前縣級媒體改革獲得政策資金支持提供了政策依據,并保證了今后縣級媒體改革的持續性。目前縣級媒體可以從以下幾個方面爭取政策資金支持:

1.財政撥款。隨著各級黨委政府對縣級融媒體中心的重視,直接財政撥款越來越多。四川合江縣融媒體中心建設所需場地、資金、人員經費得到縣財政全額保障。江西分宜縣財政為保障融媒體中心常態運行,保證宣傳主業的財政經費,采取逐年增加預算和全額返還預算外收入的方式。浙江青田縣在原青田僑報和青田縣廣播電視臺享有的財政撥款額度不變的前提下,明確將融媒體中心所有的建設、運行、維護經費納入縣財政年度預算,目前全年給予資金達4000萬元。

2.項目資金。當前的縣級媒體改革不可能完全依靠媒體自身積累籌措資金,甘肅玉門廣播電視臺投資1200萬元建設“一中心四系統”的媒體共享平臺,僅這一筆投入就相當于玉門各類傳統媒體2015年全年廣告收入的33倍。更多的扶持來自融媒體項目資金,山東昌樂電視臺的融合高清新聞生產系統、高清播出系統等,由縣財政投資300萬元興建。邳州市委市政府先后投資2200多萬元,對邳州臺網技術進行升級改造,建設融媒體指揮調度中心。河北辛集市財政投入120萬元助力融媒體中心建設,中心配備了高清攝像機、無人機、LED大屏、編輯機、數碼照相機等高端設備,用這筆資金還建立了“多媒體數據庫”。

3.運營資源。長興傳媒集團如今成為地標的大樓就是2007年長興縣政府劃撥的土地,總投資1.5億元。2017年,四川合江縣委、縣政府在新政務中心大樓劃撥1200余平方米給新聞中心,用于融媒體中心建設,場地參照山東廣播電視臺融媒體指揮調度中心建設和裝修。很多縣建設融媒體中心的場地都是由縣委縣政府解決。

4.購買服務。這是縣級媒體獲得經濟支持的重要一環,長興、安吉、德清三縣2017年的政府購買服務收入分別占總收入的24%、25%、28%。德清縣新聞中心承建了德清縣政府的“智慧德清”指揮中心、縣政府大數據中心平臺、全縣社會治理“一室四平臺”業務、公安“雪亮工程”監控、教育監控系統。河南項城把各黨政部門單位的政務發布、輿論宣傳等經費集約使用,與紀委監委聯合運營“清風”系列公眾號,與稅務部門聯合開展“發票搖獎”活動,與各單位、鄉鎮聯合開展政策法規宣傳活動等,充實財政經費支持。浙江青田縣還專門規定全縣黨政部門、鄉鎮街道在同等價位前提下優先采購青田傳媒集團提供的各類文化、信息等產品的等額有償服務。

5.政策編制。縣級媒體改革會涉及諸多行政主管部門,協調難度很大。應圍繞改革過程中涉及的廣電、報社、宣傳、財政、人事、編制、紀檢等諸多部門,成立統一領導小組,多方共同參與,集中力量解決改革政策難題。浙江常山縣雖然實行企業化運行管理,但專門推出縣級融媒體中心的財政保障政策,除將媒體改革所需經費納入財政預算外,還全面保障薪酬績效考核制度創新,優化人才招引培養政策體系。

編制也是縣級媒體改革的重點難點,這一點尤其需要上級領導的支持。需要正視多個媒體整合成一家之后干部職位縮減的問題,在干部選撥工作上可以實行“退二進一”的優惠政策,避免年輕干部晉升無望、干部老齡化對媒體改革的影響。江西分宜融媒體中心增加配足編制,分宜市編辦專題研究編制情況,使融媒體中心編制數達到40個,允許人員不足部分以聘用方式解決,在崗人數短期內翻了一番。在機構級別上還做了加法,原來新聞中心主任就是副科,成立融媒體中心之后,配齊配強為“兩正三副”:主任、總編輯各一名,都是正科；副主任1名,副總編2名,都是副科。有了希望,改革勁頭才足。

注釋:

① 洪佳士:《縣市報發展40年》,《中國報業40年》,人民日報出版社2018年版,第94頁。

②④ 李潔瓊:《縣級電視臺生存與發展研究》,湖南大學碩士學位論文,2009年,第8、9頁。

③ 《2001廣播電影電視工作要點》,《中國廣播電視年鑒2002》,中國廣播電視年鑒社2002年版,第16頁。

⑥ 2003年底,治理整頓之后留存下來的51家縣市報。浙江:《諸暨日報》《樂清日報》《紹興縣報》《上虞日報》《海寧日報》《東陽日報》《永康日報》《瑞安日報》《溫嶺日報》《蕭山日報》《富陽日報》《鄞州日報》《余姚日報》《奉化日報》《慈溪日報》《義烏商報》《城鄉導報》(由原浙江省杭州市余杭區的《余杭日報》借用杭州市《城鄉導報》的刊號成立)、《蘭江導報》(由原《蘭溪日報》借用浙江省《金華日報》的子報《浙中科技報》的刊號成立)。江蘇:《張家港日報》《宜興日報》《武進日報》《東臺日報》《昆山日報》《海門日報》《靖江日報》《江陰日報》《太倉日報》《常熟日報》《丹陽日報》《吳江日報》。廣東:《珠江商報》《珠江時報》《寶安日報》《增城日報》《番禺日報》。山東:《壽光日報》《滕州日報》。江西:《修水報》《瑞金報》。山西:《太谷報》。湖南:《瀏陽日報》。福建:《石獅日報》。遼寧:《蒙古貞日報》《喀左縣報》。河北:《定州日報》。重慶:《酉陽報》。湖北:《仙桃日報》《天門日報》《潛江日報》。新疆:《庫爾勒晚報》《察布查爾報》。(根據相關材料匯編)

⑦ 謝新洲、黃楊:《我國縣級融媒體建設的現狀與問題》,《中國記者》,2018年第10期。

⑧ 《習近平出席全國宣傳思想工作會議并發表重要講話》,中國政府網,http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/22/content_5315723.htm,2018年8月2日。