主體責任觀下的互聯網管理模式轉型*

■ 何 勇

“主體責任觀”是我國針對網絡媒體管理現狀提出的新型網絡規制觀。其基本內容是網站在內容管理中承擔主體責任,監管部門的監管職責則從“管內容”轉變為“管主體”,并以此構建主管部門與企業良性互動的、新型的網絡監管模式。我國互聯網內容管理長期以來施行以政府監管為主,平臺自律、行業規范、社會監督為輔的管理模式。網絡平臺從被賦予“管理責任”,到承擔“主體責任”,走過了近二十年的歷程。此次變革是我國在強化網絡安全、整合傳播秩序的宏觀要求下,從管理思路到管理模式的基礎性轉型。

一、網絡平臺“內容管理責任”的賦予和沿革

20世紀90年代,網站的“管理責任”伴隨網絡內容安全的提出而被賦予。1997年,公安部發布《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》,就內容管理提出九種違禁情形。該辦法將發布信息的“登記和審核”責任歸之于“互聯單位、接入單位及使用計算機信息網絡國際聯網的法人和其他組織”(第十條第四款)，要求網站“建立計算機信息網絡電子公告系統的用戶登記和信息管理制度”(第十條第五款)，并及時刪除本網絡中含有違禁內容的地址、目錄或者關閉服務器(第十條第七款)。

2000年9月出臺的《互聯網信息服務管理辦法》明確規定,互聯網信息服務提供者應當“保證所提供的信息內容合法”(第十三條),如果發現違禁內容,應當“立即停止傳輸,保存有關記錄,并向國家有關機關報告”(第十六條)。同年12月28日,全國人大常委會通過《關于維護互聯網安全的決定》,其中有大致類似的要求。這個階段提出的網站承擔審核責任,以及及時刪除違禁內容、保存記錄并報告的要求,基本圈定了網絡平臺管理責任的內容及方向。

2004年中辦國辦下發《關于進一步加強互聯網管理工作的意見》(32號文),要求根據“屬地化管理”的原則,建立各級監控體系,強化互聯網內容管理。此前,國家廣播電影電視總局出臺《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》,對平臺內部的節目審查制度提出了具體要求。在“業務監管”部分,具體提出“持證機構應建立健全節目審查、安全播出的管理制度,實行節目總編負責制,配備節目審查員,對其播放的節目內容進行審查”(第二十條)。該辦法將這些制度和節目監控方案,作為申請《信息網絡傳播視聽節目許可證》 的必須條件(第八條第六款和第七款)。

2005年,國務院新聞辦公室和信息產業部聯合發布《互聯網新聞信息管理規定》,要求互聯網新聞信息服務單位建立“新聞信息內容管理責任制度”,不得登載、發送違禁新聞信息,發現提供的時政類電子公告服務中含有違禁內容的,“應當立即刪除,保存有關記錄,并在有關部門依法查詢時予以提供”(第二十條)。同年,廣電總局下發了《落實中辦國辦<關于進一步加強互聯網管理工作的意見>實施細則》,提出對持證機構進行政策法規的宣傳,提高管理隊伍和監管人員的政策水平和技術水平,按照屬地化管理的原則,開展對視聽節目業務機構的清理整頓,在持證機構內部落實節目審查制度和節目總編責任制度,建立互聯網傳播視聽節目防控體系。

這個階段提出的“屬地化管理”“多級防控體系”基本上是強調以管理部門為主體的防控機制；而“總編責任制”“審查管理制度”等是對網絡平臺內部治理的要求,也是對平臺管理責任內容的豐富。

2009年12月,人大常委會通過《侵權責任法》,其中第36條規定:“網絡服務提供者知道網絡用戶利用其網絡服務侵害他人民事權益,未采取必要措施的,與該網絡用戶承擔連帶責任。”2012年12月,人大常委會通過《關于加強網絡信息保護的決定》,其中對平臺內容管理責任的表述是:“網絡服務提供者應當加強對其用戶發布的信息的管理,發現法律、法規禁止發布或者傳輸的信息的,應當立即停止傳輸該信息,采取消除等處置措施,保存有關記錄,并向有關主管部門報告”。

不難發現,十八大以前政策層面對于互聯網內容管理的思路,已經有逐步向平臺“嚴格責任”轉變的跡象。但實踐上,這個階段互聯網內容管理并沒有跳出傳統媒體的管理經驗,即以政府主管部門為主體,建立健全各級行政監控體系。

二、網絡平臺“主體責任”的提出和確立

十八大以后,決策層改變網絡管理模式的思路日漸明確，網絡服務提供者在互聯網管理上的責任地位在法律層面被多方位涉及。2015年全國人大常委會通過《刑法修正案(九)》,確立了拒不履行網絡安全運營管理義務罪；2016年全國人大常委會通過《網絡安全法》,規定了具體的網絡安全管理義務,這里的網絡安全則囊括了運行安全和內容安全。無論在公法還是私法領域,網絡平臺都漸成互聯網違法責任追究的主要對象。

政策層面上,2015年5月國務院辦公廳下發《關于印發三網融合推廣方案的通知》(國辦發[2015]65號文件),提出在中央網絡安全和信息化小組的領導下,探索三網融合下“黨管媒體”的有效途徑。其中要求重點加強對時政類新聞信息的管理,嚴格規范互聯網信息內容采編播發管理,按照“屬地化管理”和“誰主管誰負責、誰經營誰負責、誰審批誰監管、誰辦網誰管網”的原則,健全網絡信息安全和文化安全保障工作協調機制。建立事前防范、事中阻斷、事后追溯的信息安全技術保障體系,落實接入(含互聯網、手機、有線電視)用戶實名登記、域名信息登記、內外網地址對應關系留存管理制度。這是管理層第一次全面闡述對于互聯網信息內容管理的責任要求。

文件明顯將互聯網管理環節分為兩個部分,一個是主管單位的監管責任,包括“屬地化管理”,以及“誰主管誰負責”“誰審批誰監管”的基本原則；另一個方面則是強化辦網平臺的管理責任,即“誰經營誰負責”和“誰辦網誰管網”。雖然這個文件主要是針對三網融合過程中廣電和電信系統的國有企業運行和內容安全而發,但是其中透露出來的思路,則是互聯網管理重心的轉移,即經營者或辦網者要承擔主要管理責任。

2016年4月25日,習近平同志在網絡安全和信息化工作座談會上第一次就網絡平臺在內容管理上的主體責任發表意見。他提出，“網上信息管理,網站應負主體責任,政府行政管理部門要加強監管”；主管部門、企業要建立密切協作協調的關系,走出一條齊抓共管、良性互動的新路。他還提到,互聯網企業必須堅持經濟效益與社會效益的統一,既承擔經濟責任和法律責任,也承擔社會責任和道德責任。這個講話反映出國家對于新時代網絡監管存在兩方面的要求,一個是企業的內部治理應該在信息管理中承擔主要角色,另一方面是構建主管部門與企業互相協作的、新型的網絡監管模式。不難發現,新時代媒介監管的一個重要改革方向是轉換政府的管理職能,從“管內容”向“管主體”轉變,而管主體的主要手段,則是重構政府與企業的管理關系,通過問責手段強化網絡平臺的主體責任,“以他律促自律”。

2016年8月,國家互聯網信息辦公室在京召開專題座談會,就網站履行信息管理主體責任提出了八項內部治理要求。八項要求明確規定,從事互聯網新聞信息服務的網站要建立總編輯負責制,總編輯要對新聞信息內容的導向和創作生產傳播活動負總責,完善總編輯及核心內容管理人員任職、管理、考核與退出機制；發布信息應當導向正確、事實準確、來源規范、合法合規；提升信息內容安全技術保障能力,建設新聞發稿審核系統,加強對網絡直播、彈幕等新產品、新應用、新功能上線的安全評估；嚴格落實7×24小時值班制度；建立健全跟帖評論管理制度；完善用戶注冊管理制度；做好舉報受理工作等。

上述治理要求通過2017年5月國家網信辦制訂的《互聯網新聞信息服務管理規定》加以制度上的確認。該規定要求:在網站內部建立總編輯制、從業人員應取得相應資質(第十一條)；健全信息發布審核等信息安全管理制度,具有安全可控的技術保障措施(第十二條)；要求用戶提供真實身份信息(第十三條)；與注冊用戶簽訂協議,明確權利義務(第十四條)；轉載新聞來源應該是合法的新聞單位(第十五條)；配合國家和地方網信辦的監督檢查(第十九條)；配合國家和網信辦對舉報的處置(第二十條)，等等。為落實各項要求,該規定要求國家和地方網信辦為互聯網新聞信息服務者建立信用檔案,建立失信黑名單制度和約談制度。

至此,以平臺“主體責任”為抓手的新型監管模式和制度框架初步確立。必須提到的是,我們說的“主體責任觀”并不是一個孤立的規制觀點或思路。十八大以后,我國主要領導人先后提出了一系列新型傳播規制觀,包括宏觀層面的“網絡安全觀”(沒有網絡安全就沒有國家安全)，目標層面的“網絡法制觀”(即以法治媒)和“傳播秩序觀”(包括“主流媒體觀”和“融合發展觀”,前者是建立以新型主流媒體為導向的現代傳播體系,后者即傳統媒體與新興媒體的融合)，微觀機制層面的“統一尺度觀”(網上網下一個尺度、一個標準)和本文所討論的“主體責任觀”(強化服務平臺的主體責任)。這些基本規制觀塑造了我國媒介監管的元政策基礎。而落實網絡平臺的主體責任,就是實現網絡安全、重構傳播秩序的基本手段。它的最終取向也不僅僅是明確和強化平臺管理責任,而是在企業內部搭建一個與監管部門有效互動的“類監管”機構。在此基礎之上,逐步實現新時代國家對于傳播組織權的集約和重構。

三、網絡平臺“主體責任”的內涵及制度建構

我國網絡社會治理語境下的“主體責任”,可以從責任主體、責任對象、責任內容、問責機制四個方面加以明確。首先是責任主體。一般而言,這里的責任主體,指的是網絡媒體,就是具有媒體功能的內容服務平臺(ICP),包括并不限于信息服務提供者(包括新聞播發和轉載、即時通訊、博客微博客、論壇社區、評論跟帖等)、視聽服務提供者(網絡視聽、直播、IPTV、互聯網電視)、網絡出版服務提供者(網絡文學)等等。這些網絡平臺是傳播內容管理的第一責任人,是監管部門落實傳播政策的調節主體。隨著互聯網技術和應用的發展,責任主體的范圍將持續擴大。

其次,責任對象,即對誰負責的問題。一般而言,網絡媒體以公眾、社會、黨和政府為義務相對方①。從網絡社會治理的角度,網絡媒體應該對投資方、公眾(包括用戶和其他相關者)、公共利益、國家利益負責；從當前實際監管的角度,新聞信息、直播、即時通訊、博客微博客、論壇、群組服務向中央網信辦負責，視聽服務向廣電總局負責，互聯網出版服務向(中宣部)國家新聞出版署負責，網絡電影向(中宣部)國家電影局負責，電腦游戲向文化和旅游部負責。

第三,責任內容。習近平同志提出,網絡平臺承擔著四項基本職責,包括經濟責任、法律責任、社會責任和道德責任，這也是主管部門進行平臺問責的主要內容。在西方媒介問責理論中,有著類似的劃分。傳播學者麥奎爾定義了四種責任框架:法律和法規、市場、公共責任和專業責任②。巴德爾則將問責內容分為四種類型:政治問責、市場問責、專業問責和公共問責③。

由于制度背景的不同,責任類型所包含的實際涵義是不同的。從我國現實語境分析,當前網絡媒體的責任,是在履行經濟和法律責任的基礎上,強調它的社會責任和道德責任。這是對于網絡傳播從形式、到內容、再到內涵的更高層次要求,并統一在意識形態安全之下。2017年6月原國家新聞出版廣電總局發布《關于進一步加強網絡視聽節目創作播出管理的通知》(104號文),要求網上網下一個尺度,同時把好政治關、價值關、審美關,就是內容標準深化、責任內涵延伸的體現。

第四,問責機制。我國互聯網管理長期以來以許可和年檢制度為最基礎性的制約機制。2014年中央網信辦建立之后出臺了一系列規章制度,對不同形式網絡傳播平臺的管理責任、管理制度和問責機制加以規范化和系統化,以適應宏觀政策的調整。其中主要包括“微信十條”“賬戶十條”“約談十條”,《互聯網信息搜索服務管理規定》《移動互聯網應用程序信息服務管理規定》《互聯網直播服務管理規定》《互聯網論壇社區服務管理規定》《互聯網跟帖評論服務管理規定》《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》《互聯網群組信息服務管理規定》《微博客信息服務管理規定》等等,建立了包括實名制、舉報、約談、黑名單制度和信用體系在內的問責手段,同時要求平臺方在企業內部建立總編輯制度、未成年人保護體系、責任追究制度、特殊管理股等新型機制和體制。

從實施情況看,以“主體責任”為核心的網絡監管體系開始逐步發揮影響。官方統計,2018年全國網信系統約談網站1497家,對738家網站給予警告,暫停更新網站297家；會同電信主管部門取消違法網站許可或備案，關閉違法網站6417家。有關網站依據服務協議關閉各類違法違規賬號群組232萬余個。

四、“嚴格責任”的取向及“類監管”的實現路徑

在“主體責任觀”所構建的行政問責邏輯中,有一個潛在的前提是平臺應該承擔普遍性的審查義務,即如果網絡上出現違法違規內容,就可以認為是平臺方沒有履行審查義務,就要承擔責任。這也就是我們所說的“嚴格責任”④。近兩年行政執法實踐中,凡是涉及“主體責任”履行不力的場合,基本上都伴隨內容審核不充分的批評。

此前在法律上(如侵權責任法、網絡安全法),互聯網管理大致采取“過錯歸責”原則,具體體現為“適當注意”或“通知移除”的規則,如果不能證明平臺方在非法內容傳播上有過錯(比如在告知的情況下沒有及時處理),就不能對其進行處罰。一般而言,“過錯歸責”的主要考量有二,一方面保護個人和公共利益不受侵犯,另一方面也避免了平臺過重的審查責任加重運營成本以及對信息傳播和輿論監督造成“寒蟬效應”。

平臺對傳播內容不承擔責任或者部分負責的做法,在媒介融合時代被進一步審視。域外經驗顯示,網絡平臺通過自我規制履行相關責任的能動性存疑。根據德國青少年保護網(www.jugendschutz.net)2017年對社交平臺履行屏蔽和刪除義務的調查,YouTube上90%的“涉嫌違法內容”(主要指構成犯罪的虛假信息、極端仇外、暴力言論、各類侵權內容等)能得到及時清理,Facebook上有39%被及時清理,Twitter上則只有1%被及時清理⑤。

“后真相”時代,部分國家開始在維護內容安全與保障傳播自由之間尋求新的平衡。德國于2017年6月通過《改進社交網絡中法律執行的法案》(簡稱《網絡執行法》),規定社交網絡平臺必須及時關注并清理平臺上的暴力恐怖、極端、仇視言論和假新聞。這部法律被認為是德國通過法律強化平臺問責的突破性變革。雖然此法的責任主體僅限于注冊用戶200萬以上社交平臺,處罰尺度也只限于最高50萬歐元的罰款,仍有不少學者擔心,網絡平臺無法完成復雜的法益衡量以判斷言論的違法性。⑥

相比之下,我國“主體責任觀”所構建的監管模式賦予了網絡平臺普遍性的審查義務,其范圍不止是社交平臺,而是所有的網絡媒體；其清理的內容不僅是違法言論和虛假新聞,還包括不符合導向的傳播內容；其目標不僅是強化問責制度,而是建立“事前防范,事中阻斷、事后追溯”的懲防體系；其制約手段也不僅是罰款,還包括暫停更新、暫停應用下載、責令停業整頓、吊銷許可證等行政處罰。

無論是“有限關注”還是“普遍性審查”,新型網絡監管模式的構建都需要依托一個全新的內容審核體系,其中包括相應的裁判標準和程序規則。德國《網絡執行法》在所構建的網絡監管系統中,提出建立一個合法的“受監管的自我規制”(regulierte selbstregulierung)機構(第3條第2款第2、3項)來決定內容是否違法。這個機制要求,審查人員應該享有獨立性并具備專業知識；確保在7日內迅速完成審查；建立一套程序規則,規范審查范圍、流程以及規定加入的平臺有提交投訴案的義務,并提供對其決定進行重審的機會；設置申訴部門；開放給其他尚未加入的社交網絡平臺加入等等(第3條第6、7、8款)。⑦

在我國,普遍性的審查義務給網絡平臺內部治理提出了更高要求。此前網絡平臺一般采用自動和人工審核相結合的內控機制,無論在范圍和質量上都達不到監管層的要求,存在著審核標準不清晰、處理機制不透明、監督途徑不通暢、權利義務不平衡等問題。

綜合來看,目前監管部門采取的解決方案主要有兩個。首先,增強平臺人工審核力量,要求平臺流量與審核力量相匹配。2018年4月,國家廣播電視總局對今日頭條、快手兩家網站的負責人進行了約談,要求將網站節目的上傳總量、播出總量調減到與網站審核力量相匹配的規模。隨后,今日頭條宣布將審核人員規模增加到一萬人,快手宣布在現有2000人的審核團隊基礎上,再擴招3000名審核人員。

第二,在“特殊管理股”的制度條件下,引入主流媒體的專業審核力量。媒介領域的“特殊管理股”,指的是國有媒體單位通過持有民營企業股份,擁有董事席位,對負責內容的高管任命有表決權,對內容有一定審查權的特殊制度安排。2017年6月實施的《互聯網新聞信息服務管理規定》第六條要求:“符合條件的互聯網新聞信息服務提供者實行特殊管理股制度”。2017年8月,人民網宣布與北京鐵血科技股份公司簽訂戰略框架協議,人民網以7.89元/股的價格,認購鐵血科技發行的91.33萬股非限售流通股股票,總計約720萬元,占發行后鐵血科技總股本的1.5%。此條件下,人民網向鐵血科技派駐一名董事,并與其簽署內容審核服務合同,由人民網負責鐵血科技的內容審核工作,鐵血科技將向人民網支付內容審核費用。這種情況下的內容審核機構,很大程度上已經不屬于自我規制范疇,而是“類監管”機構。換句話說,是主流媒體通過資本介入,實現對內容的導向管理。目前特殊管理股的落地仍有待于股權多元化制度和其他一系列配套制度的推進,有待于管理層給予該制度更具有說服力的合法性。

注釋:

① 劉金星:《論網絡媒體主體責任》,《新聞前哨》,2016年第4期。

② [英]丹尼斯·麥奎爾:《麥奎爾大眾傳播理論》,崔保國、李琨譯,清華大學出版社2010年版,第170-173頁。

③ [英]Jo Bardoel and d’Haenens.Mediaresponsibilityandaccountability:Newconceptualizationsandpractices,Communications,vol.29,iss.1,2004,pp.5-25。

④ 應該說明的是,這里的“嚴格責任”并非嚴格意義上的法律術語,而是一種廣義運用,更大程度上是對政策傾向的概括。

⑤ 賈茵:《網絡執行法》,《中國信息安全》,2018年第2期。

⑥⑦ 周學峰、查云飛:《德國<網絡執行法>全面解讀》,http://www.yidianzixun.com/article/0IGHhNOc