對完善我國食品安全法律體系的思考

摘 要 食品安全問題作為近年來的熱點問題，已經獲得了全社會的普遍關注。食品安全問題千頭萬緒，涉及到法律、監管、社會信用體系等多個方面，其中最重要的方面就是要盡快完善我國現行的食品安全法律體系，只有這樣，才能從根本上解決食品安全事故頻發的問題，切實保障食品安全。

關鍵詞 食品安全 法律監管 法律體系

作者簡介：徐一鳴，山東省昌樂第一中學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.132

我國目前十分重視食品安全領域的立法建設，食品安全不僅僅是一個法律問題，也是一個社會問題，尤其目前食品安全問題頻發的背景下值得我們思考。從現狀來看，我國存在大量的食品安全問題，比如轉基因食品、食品添加劑、食品行業的監管，網絡訂餐以及農產品安全等等，很多學者也對這些問題進行了有益的探究，并且提出了自己的見解。本文主要是從現狀出發，包括食品安全現狀和法律規制現狀，針對其中存在的問題進行探究。

一、我國的食品安全現狀及食品安全法律體系概述

（一）我國食品安全問題的現狀

自改革開放以來，我國食品工業的騰飛和人均收入的提高使得我國的食品匱乏問題已經成為歷史，然而，隨之而來的食品安全問題已經逐漸取代食品匱乏問題，成為全社會關注的焦點。據國家統計局數據顯示，2006年全國消協系統共受理食品方面的投訴70566件，其中約有1800件涉及食品安全問題。這些食品安全問題主要集中在以下幾個方面：食品制造過程中使用劣質原材料或違規使用添加劑（比如使用變質的肉類制作熟食、在油炸食品中過量添加復合膨松劑等）；食品制作、貯存和派送過程中病原菌和其他微生物控制不當（比如奶制品生產和貯存過程中未能嚴格保證低溫條件而使得病原菌大量繁殖）；對人體有害物質殘留（比如家禽類肉食中存在抗生素殘留、新鮮蔬菜表面有農藥殘留等），假冒偽劣食品和三無食品（如網絡中經常報道的“粵利粵”、“蘑菇力”、“德夫”等仿冒其他產品的假冒偽劣產品）。這些問題不僅長期存在，而且呈現愈演愈烈的發展趨勢，嚴重威脅著人民群眾的生命安全和身體健康，并且給我國的食品工業的未來發展帶來嚴重的負面影響。

如今，食品安全已經不再是一個國家的問題，這個問題受到了全球多個國家的廣泛關注，各個國家都為了解決這一難題而采取了多種措施。我國也不例外，但是仍然有大量的食品安全隱患存在于我們的日常生活中。

（二）我國食品安全問題的法治現狀

為了保障食品安全，打擊食品安全違法和違規行為，我國已經先后出臺了多部相關的食品安全法律和法規，呈現出立法部門多樣化、立法內容豐富化的法律體系建設趨勢。尤其是在2003年加入WTO之后，我國的食品行業與食品企業內部規范和監管程序逐漸走上與國際接軌的發展道路。2009年，由人大立法通過的《中華人民共和國食品安全法》作為我國食品安全的基本法正式施行，標志著我國現行的食品安全法律體系架構基本形成。

除了《中華人民共和國食品安全法》之外，《中華人民共和國刑法》以及《中華人民和國侵權責任法》這兩部基本法也屬于我國現行食品安全法律體系的基礎法律法規，這三部法律共同奠定了我國食品安全法律體系的基礎，任何其他相關法規或條例都不能與之相違背。與此同時，由國務院2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法實施條例》、2012年頒布的《國務院關于加強食品安全工作的決定》等法規以及一些由省部級單位頒布的行政規章和部門法規（如2011年由國家質檢總局辦法的《食品生產加工環節風險監測管理辦法》）作為具體的實施實則，共同構成我國食品安全法律體系的主體部分。到目前為止，我國現行的食品安全法律法規體系已經基本成型。但是在具體實踐中仍然存在很多問題。

1.在食品安全法律治理過程中存在權大于法的情況，使得法律的效果大打折扣。我國在長期的歷史進程中，相信公權力的權威，但對法律卻沒有信仰。

2.食品行業守法的高成本。低廉的成本可以取得高額的利益，因此有些商家甘愿冒此風險，進行違法犯罪。這種現象的出現并不僅僅是單純的制度建設的問題，而是多種原因共同作用的結果。雖然我國的《食品安全法》已經大大提高了違法成本，但是對于大多數生產經營者而言，法律的震懾仍然不足，高額的利潤更具有吸引力。

3.基層執法存在困難。首先，因為立法的缺失使得在執法出現困境。比如有的部分雖然被認為是法律所不認可的，但是法律并沒有規定具體的處罰條款，食品留樣工作就是其中一個典型的例子，法律規定特定單位或者特殊情況下應當對食品成品進行留樣，但是違反后卻沒有具體的懲罰措施。其次，立法缺乏可操作性。從我國食品安全法中來看，的確存在一部分條款不易操作的情況，致使法律無法落到實處。比如食物中毒，如果中毒存在很長的潛伏期，那么很難判斷中毒的原因，也難以及時取證。

4.食品安全事故的復雜性。我國本身的社會結構就是多元的，城鄉地區、東西部地區的差異都很大。可以說目前我國所規定的食品安全相關的法律都是根據城市食品安全監管所制定出臺的，因此對于面對復雜情況的預防能力不足，這也是我國目前法律體系存在的一個缺陷。

二、我國現行食品安全法律體系存在的缺陷

（一）食品安全法律體系內部統一性和協調性較弱

前文已經提到，我國現行食品安全法律體系由不同法律制定主體所頒布的不同法律效力的多部法律法規組成，這樣的體系構建很容易導致各法律法規之間銜接性和一致性不夠。例如，我國在食品安全方面有多種評價標準，據統計超過5000個，涉及到不同的部門和地區，有國際標準、國家標準、行業標準、地方標準等多種。鑒定和評價標準的不統一，其后果必然是食品安全評價體系的混亂，而評價體系的混亂又必然給食品安全違法和違規行為的打擊帶來不利影響。也就是說，關于食品安全的評定標準無法統一，執法部門就很難認定哪種行為屬于食品安全違法、哪種不屬于違法以及各種違法行為的嚴重程度，因而在懲治食品安全違法犯罪方面的力度和精準度就會打折扣。

（二）食品安全的風險監測和評估在實際實施中較為困難

食品安全風險監測與評估的重要性已經在相關法律法規中一再被強調，然而，在具體的法律實施過程中，檢測與評估技術手段的發展往往跟不上食品種類和食品添加劑種類的不斷增加，導致很多嚴重的食品安全問題無法被檢測出來或者提前告知其風險性，這也就意味著食品風險監測和評估的作用被嚴重削弱，最終不得不寄希望于事后補救。與此同時，關于食品安全相關信息披露的真正有效的公眾平臺也尚未建立使用。因為食品安全的鑒定和評估涉及到較為高深的科技手段和科學術語，這是普通民眾難以理解和掌握的，如果簡單地將科學檢測結果報告不經處理就披露給公眾，其實并不能收到預料中的效果。

（三）食品安全的地方立法相對滯后

我國幅員遼闊，各地飲食習慣各有差異，各地的食物也存在著差別。也正是基于此，對于食品方面的立法一直存在很大的困難，地方一方面要與國家立法保持一致，同時也要保持地方特色，這就讓地方上的食品立法處于一種較為尷尬的境地，我國目前的食品安全立法并沒有十分全面，也沒有覆蓋所有地區。上文中也提到過，我國目前的食品安全中的法律大多數是針對城市地區所制定的，但是廣大的農村地區也有大量的食品安全問題，但是卻并沒有一部切實可行的法律出臺。因此，對于地方特色、城鄉差異這些問題都是我國立法上的短板。

三、完善我國食品安全法律體系的若干建議

只有找到問題的根源，才能將問題徹底解決。未來我國的食品安全保障工作要想取得更大的進展，必須進一步完善現行食品安全法律體系，并將其落到實處。

（一）必須盡快統一監測和評估標準，使得相關執法部門有的放矢，更好地打擊食品安全違法犯罪行為，保障我國的食品安全

為了實現這一目的，必須從兩個方面同時發力：首先要不斷加快食品檢測與評估技術的發展，使得對食品的相關檢測結果更加精確、可靠，在這樣的前提條件下才能制定出更為科學合理、普適性更強的食品安全標準，從而使得法律體系內部盡早實現統一和協調；其次是要加強相關立法部門、執法部門以及監督審查部門之間的合作與溝通，促進信息分享，保障食品安全從立法、執法到監督審查這一整個流程中都有法可依，盡可能地減少因標準不同或協作不力而帶來的實施障礙。

（二）必須不斷完善食品安全風險監測與評估制度，盡快實現食品安全風險監測與評估的全覆蓋

就地域而言，食品安全風險監測與評估應當覆蓋全國所有省、市，就領域而言，食品安全風險監測與評估則應當確保“從農田到餐桌”的各個環節、各個領域均有準確、可靠、及時的檢測數據報告可供查閱。并且，要盡快建立食品檢測數據共享平臺，并注意將專業化的數據與檢測報告轉化成可理解的表達方式，從而實現公眾對食品安全風險預防的廣泛參與。

（三）加大對食品安全違法行為的懲處力度

在前兩條的基礎之上，我國的食品安全監測和評估水平有了較大的進展之后，下一步的工作就是加大對食品安全違法行為的懲處力度，提高其違法和犯罪成本。首先要強化食品安全法律法規的威懾力，不僅要采取提高違法行為的處罰金額等增強事后處罰力度的手段，同時還要加強我國食品市場準入制度和食品召回制度的嚴格程度，從源頭和過程中震懾不法分子，并切實提高他們的違法成本與難度。其次是要加大執法力度，提高食品安全違法違規問題的發現率、處理率和懲罰力度，切實保障違法違規行為得到控制與打擊。

（四）加大公眾參與力度和廣泛度，共同構筑堅實的社會食品安全信用體系

要保障公眾廣泛參與食品安全保障體系的構建和完善，不僅要加大相關法律法規的宣傳力度，還要考慮到公眾參與的可行性和便利性。食品安全信息共享平臺的建設和維護就是一個很好的策略，不僅可以實時披露食品安全違法違規行為從而提醒公眾注意鑒別并引以為鑒，還可以將一批嚴格執行國家標準、嚴格按照法律法規實施生產操作的企業和個人樹立為榜樣，使公眾重拾對我國食品安全保障體系的信心和信任，同心協力構建起堅實的社會食品安全信用體系，更好地促進我國未來食品安全法律體系的完善。

另外，對于魯迅先生所說的“拿來主義”在這個時候可以充分利用，通過學習其他國家的立法來完善我國的食品安全法律體系。比如美國針對食品衛生方面的法律僅聯邦出臺的就多達35部，這些法律所監管的對象包括了企業、團體和個人，還針對食品、藥品和化妝品專門制定了《聯邦食品、藥品和化妝品法》，這對我國立法而言是一個很好的學習范本。德國在食品安全制度劃分了等級同時也建立了食品召回制度，加強與消費者協會的合作，使出現問題的企業能在短時間內召回所售出的產品，從而減小傷害。這些國家的相關立法都是我國可以借鑒的對象，通過學習其他國家的相關制度，結合我國的基本國情，才能夠建立相對完善的食品安全法律體系。

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