粵港澳三地社會保障制度協調研究

郭 攀

一、粵港澳三地社會保障制度對比分析

（一）社會保障制度的理念對比

廣東省的社會保障制度在計劃經濟時期是以國家本位為主要原則，主張國家主導社會保障制度的建設，政府承擔發展社會保障的主要責任。改革開放之后，政府提出兼顧效率和公平的經濟理念，要求平等對待每一位社會成員，強調公平和效率的統一。香港的社會保障制度在建立之初，就深受西方新自由主義經濟思想的影響，該理論認為自由競爭是最平等也是最有效的，社會保障制度只是為了彌補市場失靈，因此香港的社會保障制度旨在為香港市民創造一個公平的競爭環境，最終促進經濟發展的效率。澳門作為一個獨特的經濟地區，在葡澳統治時期，政府對社會保障采取的是一種濟貧思想，建立社會保障制度只是為了維護社會的穩定。澳門回歸之后，政府受到新保守主義福利觀的影響，主張社會保障制度的發展必須依賴于經濟的發展，政府只扮演規劃制度的角色，以個人和家庭為中心建立社會保障。

（二）社會保障制度的現狀對比

社會保障制度主要包括社會保險，社會救助，社會福利，社會優撫等內容，其中社會保險是現代社會保障制度的核心內容。廣東省的社會保障制度自建國之后開始發展，目前已經形成一個以城鎮社會保險為主體的體系框架。香港的社會保障制度萌芽于20世紀50年代，發展到現在已經形成一套自己的體系，主要以社會救助為主，以社會福利為輔。澳門目前的社會保障制度實行雙線發展，形成以社會保險和社會救助為主，其他社會福利為輔的格局。三地目前社會保障框架體系如表1所示。

表1.粵港澳三地社會保障體系

（三）粵港澳社會保障覆蓋范圍的對比

目前，廣東省社會保險覆蓋面基本包括了城鎮所有用人單位，截至2017年底，全省參加基本養老保險的參保人數為8434.02萬人，比2016年末增長6.3%，占全省年末常住人口的75.51%；參加基本醫療保險的參保人人數為10365.07萬人，占全省年末常住人口的92.8%，參加失業、工傷和生育保險的參保人數分別為3163.67、3402.03、3300.89萬人。全年醫療救助162.45萬人次，城鄉社區服務機構和設施達6.4萬個。香港社會保障體系以社會救助為主，雖然至2017年，綜援個案的數量已經達到了231468個，但是這一保障計劃卻沒有真正起到主體的作用，領取綜合社會保障援助金的人數在總人口中所占比例偏低。另外，根據香港統計年鑒公布的數據，在2017年領取綜合保障援助金的人士中，老年人占到62.2%，而失業者和低收入者僅占到7.2%，由此可見，綜合保障援助金所保障的僅僅是一部分社會的貧弱者，覆蓋范圍相對狹小。而作為香港社會保險制度的強積金計劃，覆蓋范圍要相對廣一些，自2000年12月開始實施以來，至2016年，雇主和相關雇員基本都加入了強基金計劃，自雇人士的參與率也達到了68%。澳門特區社會保障體系主要由社會保障基金和社會援助兩部分組成。根據2017澳門統計年鑒表明，2017年全澳社會保障基金的受領人數為125157人，占總人口的比重為19.2%。其中養老金的受領人數達到102012人，同比2007年增長了近7倍，基本覆蓋了澳門的65歲及以上人員。在社會援助方面，主要包括經濟援助、緊急援助金、敬老金等。2017年，領取敬老金的人士達到78394人。此外，澳門社會工作局還提供大量的社會服務，包括兒童及青少年服務、長者服務、家庭及社區服務以及防治賭毒等，在2017年，社會工作局的社會服務支出高達24.15澳元，社會服務設施的使用人次也達到2513584人。

（四）社會保障的籌資模式比較

社會保障資金是社會保障制度建立和實施的物質基礎，其籌措和運營構成社會保障運行的核心。廣東省的社會保障基金主要是由國家、企業、個人三方共同負擔，三者按一定的比例和方式承擔社會保障資金的籌集，籌集的基金主要分為三個部分：社會保險基金、全國社會保障基金、補充保障基金。其中社會保險基金是由個人和企業繳費形成，全國保障基金主要是有中央財政撥入資金，補充保障基金是由企業和個人繳費形成的企業年金、補充醫療保險等。在香港，社會保障是作為彌補市場失靈的一種公共產品而存在，資金來源于一般性的稅收，依靠政府財政撥款。此外，香港福利經費也有部分來源于各種獎券基金、公益金和各種募捐活動籌集得來的款項。而香港政府推行的針對勞動者養老保障的強積金計劃采用的是完全積累型的籌資模式,主要特點在于建立個人賬戶,由雇主和雇員每月按收入的一定比例進行供款,相當于長期儲存并增值的基金。澳門的社會保障資金主要來自于政府撥款,同時包括雇主供款、個人繳費、社會捐助、服務收費、基金運營收益等方面，社會保障基金的模式屬于現收現付制，政府每年把財政總預算收益1%撥入社會保障基金，此外，在2017年1月1日，社會供款也由原來的45澳幣調整為90澳幣，以增加社保供款收入。

二、粵港澳三地社會保障制度協調分析

從上述的對比研究可以發現，粵港澳三地的社會保障制度存在較大差異，而社會保障制度差異的存在很可能會阻礙粵港澳灣區之間勞動力的自由流動。如何去協調三地之間社會保障制度的差異？本文在借鑒歐盟經驗的基礎上，對粵港澳大灣區社會保障制度的協調提出一些建議。

（一）歐盟各國社會保障制度沖突的解決

歐盟為了解決各成員國社會保障制度差異所帶來的沖突，制定了一系列的法規，以消除各國社會保障制度中的地域限制。這些法規大致可以分為兩類，一類是原則性規定，為具體的立法提供基礎；第二類是具體規則，針對具體的社會保障而專門制定的條例或決定，即告訴人們該選擇哪國社會保障法作為準據法，從而實現各國法律制度的協調。歐盟所采取的原則性規定和具體規定是在各成員國原有的社會保障制度上進行協調而非統一，應該是目前協調社會保障沖突最為理想的辦法。

（二）對粵港澳大灣區社會保障制度協調的啟示

1.目前粵港澳大灣區社會保障制度的協調要優于統一，在目前需要迫切解決社保關系接續的形勢下，協調要比統一更易實施，不觸及三地各自的利益和制度，而且協調并不妨礙將來條件成熟時實現統一。2.粵港澳三方需要就社會保障制度達成一些基礎性的共識，遵循原則性的規則。灣區可以參考歐盟社保法令的三條基礎性原則：（1）唯一國原則。（2）工作地原則。（3）是國民待遇原則。再結合粵港澳灣區自身的社會保障制度發展情況，形成適應灣區的基礎性原則。根據所確定的基礎性原則，設定具體的規范指明勞動者所適應的社會保障法，從而協調三方的社會保障制度差異。3.要關注社會保障的連續性，歐盟主要通過累計計算、最后接管等做法接續由于勞動者在不同成員國之間流動所帶來社保關系的轉換問題，累計計算就是指公民在不同成員國之間的參保時間可疊加計算，最后接管是指勞動者所工作的最后一個國家，將負責接管當事人在其他國家參保少于一年的社會保障，相應的，粵港澳灣區在制定具體規范時也應當采取相應的措施來保護流動人員的歷史權益，方便勞動者快速切換社保關系。4.建立粵港澳灣區社會保障的有關機構，并促進地區社會保障管理機構的合作。如在歐盟中，有受歐盟委員會領導的行政委員會，其責任就是解釋歐盟社保法令，其意見只是參考性的，成員國之間的社會保障沖突都可以根據相應規則來解決。粵港澳灣區也可以設立相應的地區差異協調辦公室，在各區域在適用法規產生矛盾或者模糊不清的時候可以加以指導，但是這一辦公室的意見應當只具有指導性的，最終的決定權還是應當屬于各區域的社會保障執行機構。