人民調解在城市管理中的風險防范研究

上海市浦東新區司法局課題組

近年來，隨著上海市浦東新區努力推進“二次創業”和自貿試驗區、“五個中心”建設，不同區域、行業、群體的利益訴求不斷分化，傳統矛盾糾紛高發頻發，專業性、行業性矛盾糾紛也呈急速攀升之勢。為積極適應浦東經濟社會發展新形勢以及日益增長和復雜的解紛需求，本文對人民調解在城市管理中的風險防范進行研究，以期加強預防和化解社會矛盾機制建設，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

一、浦東城市管理中的社會風險態勢

當前，浦東的矛盾糾紛主要呈現如下特點：一是傳統矛盾糾紛與新型矛盾糾紛并存。婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、債務糾紛等傳統矛盾糾紛占絕大部分，醫療、交通、金融、知識產權等專業性糾紛急速攀升，其中較多屬于復合糾紛，涉及多個部門。二是思想觀念變動加劇解紛困難。人們的法治觀念和權利保護意識不斷增強，尤其對與自身有著密切聯系的利益更加注重，客觀上加劇了糾紛化解的困難性、復雜性。三是矛盾糾紛化解的專業性要求更高。矛盾糾紛化解所適用的社會規范、內容及方式已經發生了顯著變化，傳統習慣與村規民約逐步讓位于法律規范、專業知識，這也對人民調解員隊伍的專業化、職業化發展以及調解方式的多樣化提出了更高要求。

當前浦東在城市管理中主要面臨如下三類矛盾糾紛：

1、重大工程、重要項目和重點整治引起的矛盾糾紛。這類工程與項目的開展必然涉及土地征用、房屋拆遷、舊里改造、環境治理等，勢必觸動群眾的直接利益，容易引起群眾與施工單位乃至行政部門的糾紛與沖突。

2、老舊小區物業管理與服務引發的矛盾糾紛。浦東社區類型多樣，住房性質復雜，如動遷房、商品房、租賃房、保障性住房等，給物業管理與服務提出了極大挑戰。業主之間、業主與物業公司之間、居委會與物業公司之間經常產生矛盾。

3、營商環境優化中的新型涉金融類矛盾糾紛。主要有三類：一是證券類矛盾糾紛。主要表現為證券交易合同糾紛、證券投資咨詢糾紛、證券發行糾紛、融資融券交易糾紛、交易結算資金糾紛及其它業務糾紛等6類，其中前三類糾紛較多。證券類糾紛呈現出涉及領域廣、涉及機構多、糾紛相互交叉等特點。二是金融類糾紛。主要涉及消費者個人與金融機構之間的矛盾糾紛，一方面是銀行類糾紛，包括信用卡糾紛、理財類糾紛、儲蓄類糾紛、貸款類糾紛以及服務類糾紛，另一方面是非銀行類糾紛，尤其是微信、支付寶等支付第三方與金融消費者之間的矛盾糾紛。三是商事類糾紛。在民商事領域，還存在買賣合同、加工承攬合同、代理合同、民間借貸、涉外商事等眾多糾紛。

二、人民調解在浦東城市管理中的風險防范作用

人民調解的風險防范，實質是政府、社會等力量對城市運行中存在的并可能引起社會沖突、社會混亂乃至造成一定社會損失、社會危機的社會矛盾、糾紛、危險等因素進行管理、控制、疏導和化解的過程，以防止其造成更大的社會損害。主要包括顯功能和潛功能兩個維度。

（一）人民調解在城市管理中的顯功能

顯功能是社會系統參與者所能預料和認識的直接后果。主要表現在如下三方面：一是提供法律服務，預防矛盾發生。面對環境綜合整治中的矛盾糾紛，浦東的民非調解工作室適時開展法律咨詢、法律宣傳活動，并積極引導律師作為第三方參與矛盾化解工作。專業人民調解中心積極向來訪居民進行普法宣傳，引導居民提高法律意識，采取合法的維權途徑，促進矛盾糾紛的有效解決。二是搭建溝通橋梁，安撫民眾情緒。人民調解以第三方的身份參與到矛盾糾紛化解中，為矛盾雙方提供了溝通的平臺和渠道。浦東部分地鐵在早期的施工和運營中與沿線相關居民的矛盾糾紛突出，當地人民調解委員會一方面積極安撫居村民情緒，及時降低了社會風險，另一方面作為溝通橋梁，及時傳達矛盾雙方當事人的利益訴求，預防了矛盾糾紛的激化，促進矛盾糾紛得以和平解決。三是整合資源，將矛盾糾紛第一時間化解在基層。2017年春節前夕，浦東某街道社區居民因房屋漏水向物業公司報修，維修工前來修理時因管道老化一碰即碎，造成管道破裂，滲水波及整棟樓層，部分業主室內裝修遭到破壞，產生了嚴重損失。諸業主集體對物業服務產生不滿，雙方矛盾激化。社區老娘舅調解工作室及時協調物業、居委會、業委會、房辦等力量，第一時間將矛盾糾紛化解在基層。

（二）人民調解在城市管理中的潛功能

潛功能是社會系統參與者沒有預料或還未直接顯現的客觀后果。表現在如下三方面：一是推動社區治理，激發社會活力。浦東專調中心物調委提前介入業委會的日常工作、參與業主大會成立、業委會換屆改選、物業公司解聘和選聘，也為居委會、業委會相關工作人員就住宅小區綜合管理中常用法律法規等相關問題進行業務培訓，提升了居委會管理專業化水平和居民自治能力。各街鎮的人民調解委員會及人民調解工作室，充分發揮司法行政系統離退休人員和律師的專業優勢，激發了社會活力。二是減緩社會矛盾，營造良好營商環境。浦東成立了“金調”“銀調”等金融糾紛的第三方調解組織，作為“減壓閥”，有助于緩解金融消費者和金融機構之間的緊張關系，營造和諧穩定的金融環境，也有助于監管部門從具體的糾紛調解事務中解脫出來，專注于政策的制定或其他事項以營造良好的營商環境。三是保護知識產權，推進科創中心建設。面對日益增多的知識產權糾紛，浦東逐漸形成了“1+3+2”的調解工作格局，即1家調委會（浦東新區知識產權糾紛人民調解委員會）、3家委托機構調解工作室（浦東新區知識產權協會、浦東新區商業聯合會、浦東新區計算機協會）、2家特殊行業調解工作室（新國際博覽中心展會行業、科技館地鐵商圈小商品行業），對推進上海的知識產權保護及科創中心建設提供了重要的基礎保障。

三、人民調解在城市風險化解中的問題

總體上看，浦東新區的人民調解在城市管理中起到了重要作用。但也面臨較為明顯的體制、機制障礙，影響了人民調解在風險防范中的作用發揮，使人民調解的服務供給與人民群眾的調解需求之間存在一定的差距，也與浦東經濟社會發展的新形勢、新要求不符。

（一）面對專業邊界的擴展性，人民調解存在一定的公益化困境

當前，浦東人民調解逐漸形成了“區—街鎮—居村”三級調解網絡。其中，區層面主要包括在區司法局指導下的區人民調解協會、區專業人民調解中心；街鎮層面則包括司法所指導下的街鎮調委會、民非調解組織；居村層面則是各居村調委會。同時，還有眾多涉及各領域的專業性、行業性調解組織。三級調解網絡構成了城市管理中矛盾糾紛化解的主要力量，但也存在問題需要完善。隨著社會對人民調解工作質量水平要求的不斷提高，人民調解存在一定的公益化困境。按照相關法律規定，人民調解委員會調解糾紛不收取任何費用。面對矛盾糾紛頻發且日益復雜化，人民調解在發揮巨大作用的同時普遍感到“心有余而力不足”，面臨人、財、物等多方面約束。

（二）面對社會風險的發展性，人民調解的工作鏈條尚不健全

在面對當前浦東基層管理中的三類主要矛盾糾紛時，人民調解有效發揮了服務區委區政府中心工作、服務群眾“急難愁”等最直接最關心的現實問題的顯著作用，但貫穿事前、事中、事后的工作鏈條尚不健全。即在糾紛產生后，人民調解能快速介入，動員相關力量，整合資源，及時展開矛盾糾紛化解工作，并高效地化解眾多矛盾糾紛，但在矛盾糾紛產生之前的預警、研判、分析以及矛盾糾紛化解之后的跟蹤、回訪、評估、疏導等方面，人民調解的作用發揮還存在一定的不足。而大多數矛盾糾紛的發展、變化存在一定的規律性和流程性，前一階段的風險因素可能會隨著事件的發展向下傳導，從而在下一階段誘發風險，造成矛盾糾紛的爆發。

（三）面對矛盾糾紛的復雜性，人民調解員的專業化困境日益凸顯

隨著新型矛盾糾紛、專業性行業性矛盾糾紛的大量出現，傳統意義上的人民調解員在知識、能力等方面難以勝任。人民調解工作越來越需要具有法學、心理學、經濟學、管理學等知識的專業人才。當然，除了專業知識之外，人民調解員還需要具備豐富的社會閱歷、較高的社會威望、較好的心理素質等。當前，民非調解組織的帶頭人往往具有獨特的人格魅力和社會權威，因而在調解工作中有較大的優勢，但也面臨年齡普遍偏大、人才梯隊不合理、后備人才不足等現實問題。雖然有部分年輕人逐漸加入到專調中心、民非調解工作室中去，但調解員的薪酬待遇層次不齊，職業發展前景不明朗，造成調解員隊伍的流動性較大。同時，街鎮、居村等基層調解組織成員不僅集調解、信訪、綜治等多重職責于一身，也經常面臨轉崗、調崗問題，影響了基層人民調解員隊伍的穩定性和專業化，限制了人民調解在風險防范中的作用發揮。

（四）面對風險治理的協同性，人民調解的聯動機制有待加強

當前社會矛盾糾紛呈現出復雜化、多元化趨勢，這使得矛盾糾紛的化解不能僅靠一個部門解決。尤其是在面對勞動、物業、動拆遷等領域的矛盾糾紛時，傳統的人民調解存在明顯的局限性，往往需要政府、社會等多個部門的相互配合才能化解。同時，浦東以“三不”（一般矛盾不出村居、疑難矛盾不出街鎮、矛盾不上交）工作為平臺已初步建立了人民調解、行政調解和司法調解相協同的工作體系，但在很多領域，尤其是矛盾糾紛化解的條塊協同方面還沒有建立起有效的溝通、協調、聯動機制，沒有真正形成聯動格局。而且，各街鎮人民調解力量的發展并不均衡，有的街鎮成立了獨立的民非調解組織，并形成了各自在家庭析產、物業糾紛、勞動爭議等領域的獨特優勢。有的街鎮雖未成立獨立的民非調解組織，但依靠傳統人民調解力量，或購買其他街鎮民非調解組織、專業人民調解中心的服務，也較好地滿足了解紛需求。

四、促進人民調解風險防范作用更好發揮的對策建議

當前，浦東正處于經濟社會轉型發展的關鍵時期，人民調解工作面臨著新形勢、新挑戰，需要從體制、機制入手，促進人民調解在城市矛盾糾紛化解中發揮更加重要的作用，提升人民調解工作的能級。

（一）依托三級調解網絡，完善糾紛化解“分類分級”處置

在矛盾糾紛化解中，使“區—街鎮—居村”三級調解網絡分別承擔不同的職責，實現功能互補。一是加強居村調委會。居村調委會主要負責婚姻家庭、鄰里糾紛、社區糾紛等傳統性、一般性矛盾，其化解的矛盾糾紛數量占到總數的絕大部分，對基層社會治理和社會穩定起到重要作用。二是促進民非調解工作室的特色化和品牌化。培育領軍人才，完善人才梯隊，做優做強民非調解工作室，推進民非調解工作室的專業化、品牌化，使之主要負責街鎮層面的重大、疑難、復雜和跨地區、跨單位民間糾紛的化解。三是深化專業性、行業性調解力量發展。將專調中心定位為樞紐型平臺和孵化基地，發揮其在資源整合、人才集聚、專業引領、組織培育等方面的獨特優勢，把專調中心打造成各類疑難雜癥的專門解決平臺和更多專業調解組織的孵化基地。同時，加強三級調解網絡的溝通聯系，完善糾紛的分類分流、轉移銜接機制，提升疑難復雜矛盾糾紛的分析研判能力，提高城市管理的精細化水平。

（二）強化風險管理，形成人民調解參與風險化解的有效閉環

風險管理一般包括風險識別、風險度量、風險評級及報告、風險控制和管理等階段。因此，在社會風險化解中，人民調解的作用也要逐步拓展到事前、事中和事后各個階段，使之在矛盾糾紛的不同發展階段均能發揮有效作用。在前期，人民調解的作用主要體現在法治宣傳、政策引導、需求調查等方面，也可針對排查出來的風險隱患，建立風險地圖或風險檔案，將其納入風險管理流程。在中期，人民調解的作用主要體現在整合各方力量，對矛盾糾紛進行引導、緩和、化解和平息等，盡量將矛盾糾紛的影響控制在有限范圍內。在后期，人民調解的作用還要體現在對矛盾糾紛的后續發展進行跟蹤、回訪、評估等方面，以研判矛盾糾紛的化解效果與發展趨勢，從而形成人民調解參與風險治理的有效閉環。從過程上看，即打通風險治理中的預警—響應—聯動—阻斷—反饋等各環節，進一步強化人民調解在矛盾糾紛的源頭治理、過程控制與應急管理等方面的作用發揮。

（三）整合隊伍，提高風險治理的專業化和社會化水平

主要包括人民調解員、居村法律顧問和新鄉賢。首先，深化區人民調解協會對全區人民調解員的統一管理。包括人民調解員的招募，將其派遣至街鎮調委會開展調解工作，并負責人民調解員的專業培訓、業務指導、日常管理和績效考核等，促進人民調解員隊伍的專業化、職業化發展。其次，充分利用居村法律顧問的專業優勢，發揮其在法律咨詢、法律宣傳、矛盾糾紛化解、決策咨詢等方面的作用，引導民眾通過合法途徑表達自身的利益訴求，從源頭上降低行政決策可能導致的風險。再次，培育富有地方特色和時代精神的新鄉賢文化，積極引導發揮新鄉賢在矛盾糾紛化解和基層治理中的積極作用。新鄉賢一般是心系鄉土、具有公益心的社會賢達，包括基層的經濟能人、社會名流和文化名人等，他們對基層情況熟悉，且具有強大的影響力。從而，在矛盾糾紛化解中形成以專業化的人民調解員為主、居村法律顧問為輔、新鄉賢為補充的整合性力量。

（四）完善保障機制，提升人民調解在糾紛化解中的作用

一是加強部門聯動。推進人民調解與司法調解、行政調解的有效對接，加強各職能部門聯動，運用“三不”工作平臺，將轄區內的司法、公安、信訪、規土、工會、共青團、婦聯等部門的調解資源有機整合起來，建立聯動聯調機制，實現社會矛盾糾紛化解的協同治理。二是提供差異化的政策支持。對基礎性、民生類矛盾糾紛調解由政府購買服務，由專調中心或其他調解組織來化解。對市場化程度較高、行業性較強的金融、商事等領域的矛盾糾紛化解，主要由社會購買服務為主，政府可根據實際需要給予一定的保障。從而，建立以政府購買服務為基礎、專行業購買服務為拓展、社會捐贈為補充的多元化資金來源渠道。三是加強對人民調解工作的宣傳力度。充分利用新媒體技術，廣泛宣傳人民調解政策法規、調解員先進事跡、調解典型案例等，使更多人知曉、理解和認同人民調解的貢獻，進而讓人民調解能夠在矛盾糾紛化解中發揮更大的作用。